浅探民办高校产权的法律保护

1、浅探民办高校产权的法律保护一、民办高校产权现存问题及其影响民办高校存在的问题表现在民办高校的产权不明晰，产权的不合理分割，产权要素重组的不对称，部分产权要素主体虚设和相关法律制度的不完善。产权不明晰制约了民办高校的发展。1.产权不不明晰的因素素分析由于民办高高校资源的稀稀缺性，使得得不同的主体体在使用着不不同渠道的民民办高校资源源以及同一民民办高校资源源具有的不同同属性。这一一复杂的现状状使得现实中中的民办高校校产权显得十十分复杂，不不同主体拥有有的民办高校校产权既受到到多方的限制制，又难以得得到明确的界界定。主要表表现在：(1)办学学主体多元化化导致民办高高校产权主体体的多样化。在在我国民办

2、高高校中，办学学形式多种多多样，有社会会承办学校、公公立“转制”学学校、私人办办学、事业单单位办 学、股股份制办学、教教育集团办学学、中外合作作等办学形式式。由于办学学主体办学资资金来源渠道道不一，且资资金的性质也也各异，使得得民办高校产产权主体多样样化，产权本本身的组 成成形式繁杂，公公有与私有成成分混杂，使使产权的界定定成本太高。(2)民办办高校资金的的投入也是多多渠道的。从从目前民办高高校的资金来来源来看，主主要有政府资资助、国有和和非全民所有有制企业投资资、社会资助助、港澳台工工商业者捐助助、外资和华华侨出资办学学、公民个人人出资办学等等形式。投入入的多渠道导导致产权界定定缺乏明确的的

3、标准与依据据。(3)很多多民办高校在在初创时期，属属于“三无”学学校，主要是是通过滚动发发展，民办高高校产权没有有得到初始界界定，民办高高校的整体产产权属性在公公益性与营利利性之间徘 徊。在民办办高校不断发发展壮大之后后，民办高校校本身包括着着更多的公益益性与营利性性的因素，这这使得社会各各界对民办高高校产权有着着不同甚至是是矛盾的认识识，在具体政政策层 面对对民办高校产产权的归属划划分也存在着着分歧。(4)民办办高校的办学学积累，包括括教育机构中中的由于国家家政策的优惠惠而形成的，或或由国家直接接投入的资 产、社会各各界的捐赠、个个人或企业投投入到教育机机构及在办学学过程中所形形成的办学积积

4、累。办学过过程中积累的的资产包括两两个方面：一一是学生交纳纳的学杂费及及其他费用超超过 教育机机构对其所使使用的教育成成本的部分;二是教育机机构将资金用用于其他经营营的所得。办办学积累也是是民办高校产产权界定的一一个难点。2.民办高高校产权不明明晰的影响(1)为新新的投资主体体进入造成障障碍。产权制制度的不完善善，导致举办办者对预期收收益的不明确确，国家对此此也没有进行行明确的规定定，影响资本本进入民办高高校领域。(2)无法法形成有效的的激励与约束束机制。作为为教育投资，属属投资大、资资产专用性高高的产业。民民办高校的产产权不明晰，其其激励与约束束机制也就无无法有效运转转。投资是 以资本增值值

5、为目的的寻寻利行为，投投资主体目标标具有资本增增值或寻利倾倾向是无法掩掩盖的，它也也符合国家提提倡的经济和和社会效益的的有效统一。但但是，产权模模糊将使民办办高 校产权权处于公共领领域，这部分分资产的使用用必将面临使使用效率降低低的问题。产产权模糊使得得各主体与经经营主体之间间的权利与义义务不明确，尤尤其是举办者者的收益权的的不明 确，导导致举办者事事实上缺乏动动力。由于国国家相关的制制度法规没有有对产权明确确界定，所以以举办者与经经营者都难以以产生稳定的的预期收益，这这既不能激励励对民办高校校的规范 管管理及进一步步投入，也不不能从利益关关系角度对他他们进行约束束。(3)资源源配置效率低低。

6、国家的相相关法律对民民办高校的终终极所有权不不明确，收益益权、处分权权也就更难保保障，这种产产权关系的不不协调必然影影响资源配置置的效率与效效益。民办高高校所有权主主体虚置和缺缺位还导致举举办者追求短短期效益，为为学校埋下了了民事责任和和侵权债务等等诸多的隐患患。二、民办高高校产权的法法律保护为了建立适适合民办高校校可持续发展展的产权制度度，使民办高高校摆脱目前前产权关系不不明晰的状态态，迫切需要要在法律上界界定以下几个个问题。1.民办高高校营利与非非营利的区分分目前，我国国的现行法律律法规不加区区分地对所有有民办高校和和非学历民办办高教机构实实行同等的优优惠政策，让让投资办学特特别是回报率率

7、很高的办学学与不要任何何回报的捐资资办 学，即即营利型与非非营利型学校校，享受同样样的免税优惠惠。这不仅未未起到提倡和和鼓励办学的的作用，而且且严重挫伤了了社会捐资办办学的积极性性。投资办学学与捐资办学学的不分， 营利民办高高校与非营利利民办高校的的不分，将不不利于民办高高校的发展。“区区分私立教育育机构的营利利和不营利，比比传统的区分分公立和私立立教育机构更更具有实际意意义。因为 非营利的私私立教育机构构从它们的使使命和结构来来看与公立教教育机构经常常是非常相象象的”。应严严格界定投资资办学与捐资资办学、营利利与非营利的的区别，对营营利性民办高高校依 法征征税，用税收收杠杆加以调调节，根据我

8、我国民办高校校筹资运行状状况分类进行行管理。首先先以是否捐资资办学为基准准，把民办高高校分为捐资资举办的民办办高校和投资资举办的民办办 高校。捐捐资举办的民民办高校，一一般由捐资形形成的财团法法人举办，又又称非营利型型民办高校，而而投资举办的的民办高校又又以是否合作作投资为标准准分为独资举举办的民办高高校和 合资资举办的民办办高校。其次次，在投资办办学中，根据据民办高校的的教育服务类类型以及学校校盈余的分配配状况，又分分为准营利性性民办高校和和营利性的民民办高校。非非营利民办高高 校是指由由捐资形成的的财团法人举举办的民办高高校，这类学学校不以营利利为目的，学学校的盈余只只能用于民办办高校的再

9、发发展，不得在在举办者及管管理者之间分分配。准营利利性民办 高高校一般是由由企事业组织织、社会团体体及公民个人人举办的不以以营利为目的的，但可以获获得适当回报报的民办高校校，如有一定定结余，学校校可以在保证证学校发展的的基础上，提提取 一定比比例用于回报报民办高校的的举办者及管管理者。这应应是我国在特特殊时期的一一种过渡状态态。营利性民民办高校，特特指以营利为为目的，实施施各种教育培培训服务的教教育机构， 这类学校一一般由以营利利为目的的社社团法人或个个人、合伙人人举办，学校校的盈余由学学校内部解决决。当前，在在不明确民办办高校是捐赠赠资产举办，民民办高校的财财产所有权归归非 营利法法人而不归

10、举举办者(捐赠赠者)个人的的前提下，单单纯限制民办办高校的举办办者不得对学学校的收益或或盈余进行分分配，不仅在在实际中做不不到，而且与与现行法律法法规相冲 突突。分清民办高高校的性质后后，国家对不不同性质的民民办高校应给给予不同的免免税优惠和资资助。对于非非营利性学校校，即以捐赠赠资产举办，履履行非营利法法人登 记手手续并把捐赠赠资产转交非非营利法人所所有，捐赠人人和与其有关关系的人不得得以任何方式式取得回报，分分配办学结余余，学校解散散时剩余财产产不得归属任任何人和营利利组织。这 类学校才能能享受政府给给予的各种免免税，如所得得税、土地税税、房产税等等优惠，才能能接受社会和和个人依法以以扣除

11、税收的的捐赠，才能能得到政府的的资助。因此此，只有实行行非营 利法法人制度才可可能解决民办办高校的产权权问题。从美美国等国家的的实践看，民民办高校要依依法进行非营营利法人登记记，即民办高高校的举办者者将办学资产产依法转交非非营利法人进进 行登记。在在登记后，营营利性民办高高校和其他民民办高校方可可招生，只有有教育主管部部门对民办高高校提交的全全部材料和证证明进行审查查并进行必要要的实地调查查后，才能确确认其营利性性质和是否具具备营利法人人条件。2.明确界界定民办高校校不同性质资资产的所有权权根据产权的的性质及其功功能，对民办办高校资源的的不同属性应应交由不同主主体使用，对对各方主体的的个体利益

12、与与共同利益进进行必要的界界定，明确民民办高校的各各产权主体之之间 的产权权关系，保证证民办高校资资源配置的效效率及形成有有效竞争激励励机制。产权权明晰，指的的是产权归属属主体的明确确和财产权内内容的明确，以以及权能范围围的界定。民民办高校 产产权主体的明明晰，不仅要要做到所有权权、占有权、收收益支配权、使使用权等四大大权利的合理理分割与重组组，保证产权权的充足权能能，而且要做做到各产权要要素内部的相相对完整， 以便产权分分割和重组的的各产权要素素能独立发挥挥作用。产权权是否明晰不不仅影响个人人、社会投资资方面兴办民民办高校的积积极性，而且且也影响民办办高校资源配配置效率。由于政府无无力给民办

13、高高校很大资金金支持，在大大力提倡社会会力量捐资举举办非营利性性民办高校的的同时，政府府也应允许个个人或企业投投资举办营利利性的民办高高校及社会力力量 混合集集资举办准营营利性的民办办高校。准营营利性和营利利性的民办高高校的财产归归属权的初始始界定应坚持持收益与风险险、权利与责责任匹配的“对对称原则”。民民办高校筹资资的来 源及及其运作在一一定程度上决决定着民办高高校产权的界界定，而民办办高校的产权权界定又反过过来影响社会会力量对民办办高校的筹资资规模与多样样性。根据我我国民办高校校发展的实 际，确定各各类各级民办办高校组织的的性质，明晰晰民办高校组组织的产权，对对于充分调动动社会力量办办学的

14、积极性性，保障民办办高校健康有有序的发展，有有着十分重要要的现实意 义。归纳起起来，民办高高校的财产主主要由四个方方面组成：(1)举办者者的投入;(2)社会各各界捐资赞助助;(3)国国有资产;(4)办学积积累。3.明确界定民民办高 校剩剩余财产的分分配办法首先，因享享有国家优惠惠政策所形成成的资产在学学校存续期间间归属学校所所有。民办办教育促进法法实施条例第第36条规定定，民办高 校资产中的的国有资产的的监督、管理理，按照国家家有关规定执执行。民办高高校接受的捐捐赠的使用和和管理，依照照中华人民民共和国公益益事业捐赠法法的有关规规定执行。对对于增 值部部分的财产，按按照条例，归归国家所有。这这

15、显然忽视了了对举办者利利益的保护。如如果违背了比比例风险与收收益相一致的的原则，不利利于发挥举办办者的积极性性。当然，将将全部 的剩剩余财产权全全部归举办者者也违背了教教育公益性原原则。因此，可可以确定一个个双方都可以以接受的比例例或方案。产产权分配必须须遵循一定的的原则，在进进行民办高校校产权分配 时，必须要要考虑几个方方面的因素：一是促进学学校发展的原原则，所有的的收益分配或或资金预算方方案，都必须须要以学校的的可持续发展展为原则，投投入的资产与与增值资产的的主要 部分分应用于学校校的再发展。二二是所有权与与使用权分开开的原则，学学校拥有财产产的使用权，但但所有权全部部归举办者各各方。三是

16、比比例风险与比比例利益原则则，举办者对对资产增 值值的拥有比例例应与投资比比例相当，增增值部分每年年应由国家进进行审计，并并按比例进行行所有权分摊摊。这相当于于产权的再分分配。其次，要体体现公平与效效率。 应明明晰产权，发发挥产权的激激励功能，激激发举办者的的投资兴趣，使使民办高校稳稳定、健康、持持续地发展。民民办教育促进进法规定的的处理剩余财财产的基本原原则是：国家家对 民办高高校的投入所所形成的财产产和民办高校校受赠形成的的财产，由审审批机关统筹筹安排，用于于发展民办高高校事业;由由举办者出资资(不是捐资资)形成的财财产，返还举举办者。当 然，在目前前以投资而非非捐资为主的的办学形势下下，

17、允许学校校在终止清算算并有剩余财财产的情况下下返还原始投投资是符合市市场经济规律律和竞争法则则的，有利于于鼓励教育投投资和 保护护私有财产。遗遗憾的是，这这些原则还缺缺乏可操作性性。出资人的的收益权在现现有法律规范范下，事实上上都是得不到到保障的。实实际上，民办办高校的出资资人所关心的的主要是两 个问题：一一是出资人对对其投入部分分所形成的校校产是否拥有有所有权与收收益权;二是是出资人对办办学增值的校校产享有什么么权利。在澄澄清民办高校校财产权法律律关系的权能能上， 要区区分举办者、管管理者的各项项权、责、利利，特别要归归还他们对财财产的所有权权和收益权。4.明确负负责民办高校校资产监管的的主

18、体办民办高校校与办其他事事业不同，学学校需要稳定定，而举办者者又需要减少少风险。国家家规定举办者者为办学而进进行的投资仅仅作学校存续续期间使用，其其产权归属举举办者所有， 学校以其办办学收益回报报举办者以作作补偿。这里里有一个重要要前提，即政政府对民办高高校资产流向向的监管。这这是政府监管管民办高校的的最重要的方方法，其核心心不是学校的的经费 如何何使用，而是是学校的产权权是否明晰，收收支是否清楚楚，以防学校校不正当盈利利。目前，我我国民办高校校的财务实际际上是比较混混乱的，国家家教育主管部部门对民办高高校的财务 开支基本上上不过问。在在这种情况下下，健全和完完善民办高校校财务监管的的法规和规

19、章章至关重要。因此，国家家在不干涉民民办高校办学学自主权的情情况下，应该该对民办高校校的教育教学学和财务拥有有监督检查权权和评估权，对对其资产有审审计权。5.健全民民办高校的学学校法人制度度与内部治理理结构法人是指具具有民事权利利能力和民事事行为能力，依依法独立享有有民事权利和和承担民事义义务的组织。按按照民办非非企业单位登登记管理暂行行条例的有有关规定，我我国非营利 性民办高校校法人应当属属于民办非企企业法人。虽虽然非营利民民办高校的财财产归学校法法人所有，学学校法人对它它所拥有的财财产依法享有有独立运用和和支配的权利利，但学校法法人本 身无无法行使财产产权利，必须须通过一定的的法人组织机机

20、构来行使，即即通过董事会会、监事会等等相互分离又又相互制衡的的机构来行使使。民办高校校的法人治理理结构是指民民办高校作 为独立的法法人实体，在在举办者(出出资人)、决决策者、管理理者和教职工工等权益相关关人之间建立立的有关学校校运营与权利利配置的一种种机制或组织织结构，以及及通过这种组组织结 构形形成的责权利利划分、制衡衡和配套机制制等一整套制制度安排。在在这种组织中中，不同机构构依据不同的的职权，各司司其职，各负负其责，相互互配合与制衡衡，以保障学学校的正常决决 策和管理理秩序。民办办高校法人治治理结构的构构建，既要遵遵循法人治理理结构的一般般原理，又要要受到教育规规律的制约。违违背教育规律

21、律所构成的高高校法人治理理结构，既不不能体 现高高等教育的基基本特点，又又不可能适应应高校自身发发展的需要。民民办高校法人人治理结构体体制的最大优优势是形成一一个责任明确确、权力制衡衡的民办高校校决策与管理理体制，各 司其职。所所以，健全和和完善学校法法人治理结构构对产权的有有效运行有重重要的意义。更更进一步来说说，学校的内内部产权治理理的建立就是是把属于学校校法人的那部部分产权权利利在 学校内内部进行再配配置，即通过过有关的机构构设置，人员员配备，职能能划分，使围围绕着学校法法人财产所形形成的权利义义务一体化，提提升学校 内内部资源和资资产的经营效效益。在学校校管理体制的的一般模式中中，学校内部部的产权治理理结构一般表表现为，学校校的法人代表表一般赋予学学校董事会的的董事长或校校长，在出资资人 或举办办者多元化的的情况下，所所有权的分散散导致所有权权人组成代理理董事会，并并确立董事长长作为所有权权代理的代表表。学校内部治治理结构的建建立和健全，实实 质上就是是把属于学校校法人的那部部分产权和事事权基于配置置效率和激励励效率在学校校内部进行再再认定和再分分配，即通过过设置各种机机构，配备各各种人员，明明确规定不同同机