公益诉讼中的人民民主法律监督机制

1、PAGE PAGE 7公益诉讼中的人民民主法律监督机制 一、公益诉讼与人民民主法律监督的关系公益诉讼类似于“路见不平、拔刀相助”的英雄行为，而不是“狗拿耗子”，它最终取得的是“我为人人、人人为我”的社会交易成果。有学者认为公益诉讼针对的是损害社会公共利益的行为，这种行为“没有直接损害原告的利益”。在现行的诉讼体制下，如果政府的具体行为有损公共利益但没有直接侵害公民、法人的利益时，公民个人提起诉讼尚缺乏明确依据，因此要“开放公益诉讼”，“从立法上迈出一步”，但是这个公益诉讼的范围应主要针对国家机关的不当行为和不作为。 这种观点把建立行政公益诉讼制度看成是当务之急，反映了我国公益诉讼的特点。但是，

2、如果把侵权的直接损失和间接损失分开考虑，则是不符合公益诉讼的事实与理由的。因为，侵犯公共利益的行为，实际上往往也是直接损害原告利益的行为，即便不是如此恰如其分，那么侵犯公共利益的行为最终也必将损害到公民个人的利益。在我国，公益诉讼之所以具有必要性，除了维护公共利益的诉讼原理以外，还因为它与其他国家的公益诉讼相比，具有独特的人民民主法律监督机制。公益诉讼是相相对私益诉讼讼而言的，在在古罗马法中中它是指保护护社会公共利利益的诉讼，除除法律有特别别规定者外，凡凡罗马公民均均可提起。虽虽然自国家诞诞生以来，公公共利益的保保护一般由官官吏代表国家家履行，但这这被证明为是是不够的，因因此创设了公公益诉讼制

3、度度，以弥补其其不足和偏差差。现代公益益诉讼，尽管管有其特殊的的社会原因，但但是从诉讼思思想上看，它它首先是古代代公益诉讼制制度的死灰复复燃。如日本本1962年年制定的行行政事件诉讼讼法第5条条采用了罗马马法学家保罗罗在学说汇汇编论告示示中的说法法，把“在请请求纠正不适适合国家或公公共团体机关关法律的行为为诉讼中，以以选举人资格格和其他没有有法律上的利利益关系之资资格所提起的的诉讼”称为为“民众诉讼讼”。美国则则采取了马切切尔在学说说汇编论公公共诉讼中中的说法，把把有关公共利利益的诉讼称称为“公共诉诉讼”（Puublic Law LLitigaation）或或“公共利益益诉讼”（PPublic

4、c Inteerest Litiggationn）。现代公公益诉讼所涉涉及的诸如环环境公害、消消费者权益保保护、不正当当竞争、股东东权益纠纷、重重复性违法交交易、政府采采购、大型公公共资金支出出等纠纷，带带有传统诉讼讼模式和纠纷纷解决模式所所无法容纳的的新要素，因因此产生了“以以多数人的共共同利益关系系为背景”的的“公共诉讼讼”、“集团团诉讼”等新新型诉讼模式式。 公益诉诉讼案件在多多数情况下存存在着原告人人数众多，具具有集团性和和扩散性等特特征，而作为为被告一方大大多是行使国国家公权力的的政府机关或或实力雄厚的的大企业，是是社会的实际际统治集团。因因此，公益诉诉讼形式的法法律斗争，在在本质上

5、是弱弱势群体对强强势群体或统统治集团的一一种民主斗争争方式，即公公益诉讼的宗宗旨实际上是是代表穷人、少少数民族、身身残者、女性性、老人等弱弱势群体开展展法律斗争。这这种法律斗争争对于国家公公共政策和法法律的解释、调调整、修改和和创制起着十十分重要的催催产作用，是是民主法律监监督不可缺少少的方式。公公益诉讼不仅仅能够将宪法法规定的人民民主权转换成成为明确清晰晰的现实权利利，而且通过过诉讼使这种种权利易于安安全行使，具具有极强的可可操作性。因因此，有学者者认为它不仅仅是一种诉讼讼制度创新，更更重要的是，它它完全可以成成为政治体制制改革的突破破口，成为官官治走向民治治的转折点。 长期以来，我我国对政

6、治行行为、立法行行为、国家决决策行为等缺缺乏有效的可可诉机制，从从而使法律的的实施缺乏直直接的民主监监督。我国现现行的人民民民主法律监督督中最大的缺缺陷就是不具具备监督性质质的可诉性，法法律监督缺少少司法救济制制度作保障。“无无救济即无权权利”，缺乏乏司法救济的的权利必然形同虚设，只只有将人民的的法律监督权权转换成可诉诉性的权利，人人民民主法律律监督才能借借助司法制度度资源得到落落实和健康发发展。公益诉诉讼制度成功功地实现了这这一转换，不不仅为人民直直接参加法律律监督提供了了新途径，而而且将其成功功地嫁接到了了诉讼制度上上，将人民对对国家事务和和法律的管理理监督权转化化成了看得见见摸得着的诉诉

7、权，为我们们提供了一条条通过诉讼实实施法律监督督的必要的民民主斗争道路路。二、公益诉讼中中的人民民主主法律监督机机制以往，我国学学者一般把国国家权力机关关、国家行政政机关和国家家司法机关的的法律监督看看成是我国法法律监督的“基基本形式”，而而把各政党、各各社会团体和和人民群众的的法律监督看看成是次要的的法律监督体体系的组成部部分。作者认认为这一观点点值得商榷，因因为这既不符符合我国历史史上“民为贵贵君为轻”的的传统法律思思想，也不符符合国际上发发达的法律监监督思想和制制度的潮流。实实际上，我国国宪法的“总总纲”中明确确规定了人民民至上的原则则，宪法第二二条第一款规规定：“中华华人民共和国国的一

8、切权力力属于人民。”第第二款规定：“人民依照照法律规定，通通过各种途径径和形式，管管理国家事务务，管理经济济和文化事业业，管理社会会事务。”宪宪法第三条中中规定：“全全国人民代表表大会和地方方各级人民代代表大会都由由民主选举产产生，对人民民负责，受人人民监督。”宪宪法第二十七七条中还规定定：“一切国国家机关和国国家工作人员员必须依靠人人民的支持，经经常保持同人人民的密切联联系，倾听人人民的意见和和建议，接受受人民的监督督，努力为人人民服务。”因因此，在法理理上任何把某某一国家机构构或社会组织织凌驾于人民民之上的规定定和思考方法法都是与宪法法的精神和社社会主义原则则相违背的。但但问题是，以以往在

9、法律监监督的问题上上强调国家机机关监督的远远远超过人民民民主监督，并并且造成了难难以逆转的局局面，也对国国家的民主建建设起到了妨妨碍作用。以以江泽民为核核心的党的第第三代领导集集体一直非常常重视社会主主义民主建设设，强调要扩扩大基层民主主，保证人民民群众直接行行使民主权利利，依法管理理自己的事情情；要积极完完善民主监督督制度，加强强对宪法和法法律实施的监监督，坚决防防止和铲除腐腐败。笔者认认为，建立和和健全公益诉诉讼制度，是是现阶段加强强我国社会主主义民主监督督制度的最理理想和最便捷捷的方式。首首先，它是经经济的。对于于国家来讲，不不需要付出太太多的成本，仅仅仅利用现成成的司法体制制就可以推广

10、广。对于公民民个人而言，提提起公益诉讼讼不需要支付付诉讼成本，却却可以实现自自己一定的经经济利益。它它在经济上为为公民直接参参与执法和监监督提供了制制度保障，使使行使监督权权成为一件真真正既利于国国家又利于监监督者个人的的双赢诉讼。 其次，公益益诉讼是天生生的开放性和和民主性诉讼讼，它可以把把以往无休止止空谈和议论论的人民民主主监督理念转转变成一种有有形和有序的的诉讼监督，从从而克服现有有的举报、控控告、质询等等传统监督方方式的封闭性性弊病。再者者，公益诉讼讼的法律监督督具有程序上上的执行保障障，因此是民民主监督最有有效的方式。公公益诉讼的判判决可能对某某一项政策或或某一项法令令的危害性和和违

11、法性做出出司法判断，可可以为有关行行政部门的执执法和立法部部门的修法提提供比较集中中和成熟的人人民代表性意意见。如果我我们仅仅把法法律的生命放放置于政府及及其官员手中中，法律的运运作就永远是是自上而下的的单向运动，这这显然不是真真正意义上的的民主法治，人人民民主的法法律监督使法法律的双向运运动成为可能能，而实现这这一程序的就就是公益诉讼讼。特别是有有些法律规范范在制定中由由于种种原因因而没有法律律后果的规定定，具有象征征性立法“ssymbollic leegislaation”或或叙述性立法法“narrrativee legiislatiion”的特特征，针对这这些法律规范范的实施所提提出的公

12、益诉诉讼和判决实实际上具有一一定的“造法法”或说是对对规范具有必必要的补充意意义。在社会会主义法制建建设取得阶段段性成就的现现在，应该特特别地强调社社会主义民主主，这是我国国社会主义法法治建设的根根本保障。在在法治社会中中的民主建设设的主要任务务之一就是要要加强人民民民主的法律监监督，这是关关系到法治建建设能否真正正深入人心和和发挥作用的的关键。因为为，“人民群群众的监督是是我国法律监监督体系的基基础”。 为为此，必须建建立起人民民民主监督的有有效形式，赋赋予人民民主主监督以必要要的法律保障障。为了实现现人民群众的的监督权利，我我国已经先后后制定了中中华人民共和和国行政监察察法、信信访条例、人

13、人民检察院复复查刑事申诉诉案件规定、最最高人民法院院关于各级人人民法院处理理各级人民法法院刑事案件件申诉的暂行行规定、最最高人民法院院关于各级人人民法院处理理民事和经济济纠纷案件申申诉的暂行规规定、人人民检察院举举报工作规定定、中华华人民共和国国集会游行示示威法等有有关人民群众众监督权的法法律法规和司司法机关的工工作规定。此此外，刑事诉诉讼法、民事事诉讼法、行行政诉讼法也也对公民申诉诉、控告的权权利做出了规规定。但是，与与人民群众监监督的客体及及内容的广泛泛性相比，现现有的法律、法法规和有关规规定还不够全全面、不够系系统，相互之之间还缺乏协协调，各地区区的发展也不不平衡。人民民群众的法律律监督

14、并没有有能够有效地地得到开展和和保证，而且且在实践中也也产生了许多多新的问题，其其中最突出的的问题是监督督面窄，力度度不足，缺乏乏强制力或震震慑力。为此此，我们必须须按照宪法赋赋予人民群众众的广泛的法法律监督权利利，在监督的的广度、深度度和强度上下下工夫，建立立起更加宽容容、直接的人人民民主监督督机制。国内内外的实践和和探索证明，公公益诉讼实际际上是人民民民主法律监督督最有效的方方法之一。这这是因为，法法律的民主监监督既不能是是无组织或无无政府主义的的流民监督，也也不能委托给给某个执政党党或领袖实行行包办，而必必须是遵循法法治原则的理理性监督和斗斗争监督，它它必须保持在在一个恰当和和合理的限度

15、度内，公益诉诉讼为此提供供了一个恰当当的平台。以往的法律监督督论者常常把把人民群众的的法律监督简简单地归入“舆舆论监督”。笔笔者认为，真真正的人民群群众的法律监监督不能是没没有任何法律律地位和司法法救济的舆论论监督，而必必须是具有一一定强制力和和对话途径的的法律斗争，这这种法律斗争争的最有效方方式就是公益益诉讼。哈贝贝马斯曾指出出，民主法治治国家行使政政治权力具有有双重途径，即即：对现实问问题从制度层层面上加以处处理，以及根根据程序对各各种不同利益益加以调节。这这两种途径都都必须看作是是法律系统的的具体实施。但但是，在政治治舞台上，针针锋相对的是是集体行为者者，他们为了了集体目标和和集体财富的

16、的分配而你争争我夺，互不不相让。只有有在法庭上和和在法学话语语中，才会涉涉及到个体的的可诉权利。即即使是已经生生效的法律，随随着语境的变变迁，面对新新的要求和新新的利益格局局，也必须重重新加以解释释。这场斗争争的核心是解解释和贯彻历历史上未能兑兑现的要求，实实际上就是为为了争夺重新新恢复集体行行为者的合法法权利，维护护其尊严不受受轻视。笔者者认为，由于于公益诉讼具具备了直接民民主的法律监监督机制，因因此能够同时时在制度和程程序两个方面面调节不同利利益集团之间间的矛盾，成成为民主法治治国家真正的的和谐诉讼。三、“他山之之石”与我国国公益诉讼的的方向公益诉讼是个“舶舶来品”，因因此要建立和和完善我

17、国的的公益诉讼制制度，就必须须结合我国的的国情汲取他他国公益诉讼讼的经验。美美国和日本是是公益诉讼制制度和理论相相对发达的国国家，特别是是在这两个国国家的环境公公害和消费者者权益保护等等领域，已经经形成了比较较成熟的公益益诉讼制度。其其中，日本220世纪中叶叶出现的大规规模环境公害害诉讼是其现现代型公益诉诉讼的发轫。这这是由两国的的工业高速发发展与环境破破坏、生产力力和消费水平平不相适应等等社会矛盾造造成的。我国国的社会主义义市场经济虽虽然也孕育着着上述类似的的社会矛盾，但但是公益诉讼讼当前所面临临的问题却有有所不同。根根据有关统计计调查，近年年来我国发生生的公益诉讼讼案件主要有有以下几种情情

18、况：起诉自自来水公司查查表收费侵犯犯消费者权益益、起诉铁道道部和汽车公公司春运车票票涨价、起诉诉通讯公司双双倍收费、起起诉民航系统统航班延误、起起诉地方政府府错误行政或或不履行法定定职责而侵害害公共利益、起起诉教育部违违反宪法平等等权对不同地地域设置不同同高校录取分分数线、起诉诉大公司环境境污染、虚假假广告等。从从这些案件的的被告和诉讼讼请求中可以以看出，我国国公益诉讼主主要针对的是是政府、传统统国有垄断企企业和一些大大型企业。很很多公益诉讼讼的被告是政政府和国有管管理公司，从从这个角度看看，可以说我我国的公益诉诉讼实际上更更多体现出的的是公民依法法行使对政府府行政行为和和法律的监督督权。我国目前所面临临的主要矛盾盾是经济改革革与市场经济济的不平衡发发展而招致的的贫富分化加加剧、弱势群群体与既得利利益集团之间