关于京聿冀区域一体化发展的思考

1、关于京聿冀冀区域一一体化发发展的思思考吴群刚 杨杨开忠 发布时间:20110-008-006摘 要要：从区区域一体体化的角角度，分分析了京京津冀区区域发展展的现状状，指出出京津冀冀区域发发展的核核心问题题在于制制定恰当当的公共共政策，实实现产业业与人口口发展的的有机衔衔接。一一方面，深深化区域域产业结结构调整整，切实实提高产产业创新新和升级级能力；另一方方面，抓抓好区域域产业结结构优化化升级与与人才和和劳动力力市场衔衔接，实实现产业业与人口口发展的的无缝对对接。从从处理好好人口、经经济和生生态关系系的角度度，提出出要改变变人口向向首都过过度聚集集现象，就就必须完完善京津津冀区域域合作机机制，提

2、提高周边边城市的的人口吸吸纳能力力。最后后，围绕绕提升区区域产业业创新与与升级能能力、促促进人口口迁移与与区域协协同发展展、有效效疏导首首都人口口压力等等问题讨讨论了相相应的公公共政策策。关键词词：京津津冀，区区域发展展，人口口调控，公公共政策策在全球球经济一一体化背背景下，以以具有国国际竞争争力的大大都市为为核心的的经济圈圈和城市市群，正正成为区区域间经经济竞争争的主要要载体。环环渤海地地区具有有政治、科科技、教教育、文文化优势势，它的的兴衰对对我国政政治稳定定、教科科文发展展和国际际形象有有着重要要影响。环环渤海地地区位于于西太平平洋沿岸岸，紧邻邻日本、韩韩国、朝朝鲜，是是我国参参与东北北

3、亚区域域合作的的前沿阵阵地。环环渤海地地区人力力资本积积累雄厚厚，信息息基础设设施优越越，创新新能力强强，发展展知识经经济和循循环经济济具有得得天独厚厚的条件件，其发发展与我我国实现现向知识识经济和和循环经经济的转转型密切切相关。振兴环环渤海地地区，关关键在于于京津冀冀区域。首首先，从从区位条条件来看看，京津津冀区域域处在环环渤海地地区的中中心位置置，对内内对外通通达性优优越，它它的发展展有利于于最大限限度地带带动环渤渤海地区区的振兴兴。其次次，从发发展条件件来看，北北京是环环渤海地地区经济济最发达达的城市市，以北北京为核核心的京京津冀区区域有能能力带动动环渤海海地区的的振兴。最最后，从从地缘

4、政政治的角角度来看看，京津津冀区域域的发展展有利于于环渤海海地区在在东北亚亚区域合合作中掌掌握主动动权，从从边缘区区向核心心区转变变，提升升我国在在东北亚亚区域合合作中的的地位和和作用。一 京津冀冀区域发发展的现现状京津冀冀区域包包括北京京、天津津两个直直辖市和和河北省省的唐山山、保定定、廊坊坊、秦皇皇岛、张张家口、承承德、沧沧州、石石家庄、邯邯郸、邢邢台和衡衡水111个地级级市，是是我国最最重要的的政治、文文化中心心，也是是我国北北方最大大和发展展程度最最高的经经济核心心区。按按照首都都经济社社会发展展战略的的总体要要求，这这一区域域应当成成为首都都建设国国际化大大都市的的重要支支撑地区区。

5、近年来来，京津津冀区域域的经济济社会发发展取得得了长足足发展，整整个区域域的地区区生产总总值、地地区财政政收入、全全社会固固定资产产投资等等经济指指标均实实现了大大幅度增增长，业业已形成成“三二二一”的的产业结结构。但但与长三三角和珠珠三角两两个经济济圈相比比，其人人均地区区生产总总值、人人均可支支配收入入等指标标远远落落后，反反映了京京津冀区区域经济济整体实实力不强强的现实实。与长三三角和珠珠三角相相比，京京津冀区区域在基基础条件件和经济济社会发发展中具具有以下下几个明明显特征征。1.区区域经济济整体实实力不强强从表11可以看看出，220055年长三三角区域域实现地地区生产产总值333966

6、3亿元元，珠三三角区域域为1880599亿元，京京津冀区区域为2205995亿元元，京津津冀和珠珠三角相相当，远远低于长长三角，而而人均生生产总值值则只有有前两者者的一半半；而作作为反映映人民群群众生活活水平重重要指标标的人均均可支配配收入，220055年京津津冀地区区为1008911元，也也与长三三角和珠珠三角区区域差距距悬殊。2.区区域内部部发展不不平衡京津冀冀区域城城乡经济济的二元元结构特特征十分分突出，区区域内的的中心城城市与其其外围中中小城镇镇及区域域腹地在在发展水水平或发发展阶段段上存在在巨大的的差异。在在京津冀冀区域，河河北省在在人均地地区生产产总值、人人均可支支配收入入和进出出

7、口总额额等方面面的指标标都远低低于京津津两市（表表2）。特特别是由由于历史史和主客客观多方方面的原原因，形形成了“大大树底下下不长草草”的现现象。在在河北省省北部与与京津接接壤的地地区，形形成了一一个贫困困人口集集中的贫贫困带。根根据亚行行支援项项目河河北省发发展战略略研究专专题之一一的“消消除环京京贫困带带，促进进京津冀冀区域协协调发展展”的研研究表明明，环京京贫困带带24个个县，共共有国家家和省级级扶贫工工作重点点县（区区）211个，扶扶贫工作作重点村村27330个，贫贫困人口口1800.4万万人。贫贫困带的的存在客客观上制制约着北北京、天天津两个个中心城城市的发发展，也也制约着着京津冀冀

8、一体化化发展。3.区区域对外外开放程程度低京津冀冀区域处处于大陆陆北方，历历史上又又长期处处于封建建思想文文化统治治的核心心地带，民民风趋于于保守与与封闭，官官本位和和等级观观念较重重，亲商商环境差差，市场场意识不不强，与与东南沿沿海开放放较早的的地区相相比，开开放程度度明显低低一些。从从表1和和图1可可见，220055年长三三角和珠珠三角区区域的进进出口总总额分别别是京津津冀区域域的2.6倍和和2.11倍，而而贸易依依存度则则分别是是京津冀冀区域的的1.66倍和22.4倍倍。4.区区域人口口发展形形势严峻峻今后数十年年，京津津冀区域域的人口口城市化化进程将将进入快快速发展展的阶段段，以往往潜

9、在的的大批农农业剩余余劳动力力需要转转移到非非农产业业。由于于特大城城市更多多的发展展和就业业机会、更更高的预预期收入入和更好好的生活活质量，人人口向特特大城市市的不断断聚集和和长期滞滞留现象象还将不不断得到到强化。与与此同时时，制度度性障碍碍使得三三省市之之间的流流动人口口在异地地得不到到身份认认同、社社会保障障等各种种应有的的待遇，妨妨碍了区区域协调调发展。此此外，随随着经济济的快速速增长，京京津冀区区域的生生态环境境质量总总体上仍仍在下降降。以城城市为中中心的环环境污染染仍然呈呈恶化趋趋势，空空气污染染严重，地地表水污污染普遍遍，特别别是流经经城市的的河段有有机污染染严重；地下水水受到点

10、点状或面面状污染染，水位位持续下下降，加加剧了水水资源的的供需矛矛盾。未来数数十年是是京津冀冀一体化化与区域域人口发发展的重重要变化化期，也也是协调调人口与与产业、社社会和经经济、资资源和环环境等关关系的重重大机遇遇期。二 制约京京津冀区区域发展展的因素素分析促进京京津冀区区域的发发展，关关键在于于找出发发展相对对落后的的根本原原因，并并对症下下药，制制定和实实施相应应的对策策。围绕绕这些问问题，专专家学者者和政府府部门目目前提出出了很多多观点，主主要包括括以下三三种。1.区区域空间间格局论论这种观观点认为为，相对对于长江江三角洲洲和珠江江三角洲洲，京津津冀区域域之所以以发展滞滞后，关关键的制

11、制约因素素是“区区域空间间结构不不合理”，“核核心城市市无序的的过度集集中”的的空间结结构严重重限制了了发展，因因此主张张通过调调整区域域空间结结构来加加快发展展，包括括实施核核心城市市即北京京和天津津，特别别是北京京的“有有机疏散散”与区区域的“重重新集中中”，实实施双核核心、多多中心的的都市圈圈战略，实实现从以以北京为为核心的的“单中中心放射射式”向向以北京京和天津津为中心心的“双双中心网网络式”转转变，重重组发展展空间等等。那么么，北京京和天津津作为核核心城市市真的是是过度集集聚了吗吗？拿地地区生产产总值来来看，北北京的人人均地区区生产总总值只相相当于纽纽约和伦伦敦的十十分之一一，东京京

12、的二十十分之一一，上海海的十分分之七左左右。这这意味着着，北京京和天津津作为京京津冀区区域的核核心城市市，其经经济集聚聚不是过过度，而而是薄弱弱。未来来如果没没有北京京和天津津这两大大城市在在我国经经济版图图上高度度集聚的的话，很很难让京京津冀区区域发展展起来。当然，本本文并不不反对限限制北京京和天津津的城市市人口增增长，也也认为将将北京和和天津已已经失去去比较优优势和正正在失去去比较优优势的产产业向周周边地区区转移是是十分必必要的。但但是，从从经济活活动来讲讲，这种种转移出出去的产产业，如如果没有有转移进进来的产产业进行行补偿，谈谈何发展展？因此此，核心心城市的的经济活活动必须须“有进进有出

13、”，而而且集聚聚的经济济活动规规模必须须大于疏疏散的经经济活动动规模。一一句话，核核心城市市的经济济必须“集集聚”而而非“疏疏散”。或许有有人会问问，北京京交通堵堵塞，地地价飞涨涨，这不不是过分分集聚吗吗？本文文认为，这这些现象象的出现现主要是是我们所所处发展展时期的的反映，是是我们软软硬件基基础结构构和管理理滞后的的反映，不不能成为为绝对地地从北京京疏散产产业的理理由。2.制制度安排排不足论论该观点点认为制制度安排排不足是是京津冀冀区域发发展滞后后的关键键，所以以进行区区域治理理制度安安排是促促进京津津冀区域域发展的的重点。该该观点主主张建立立三地政政府间协协调合作作机制，打打破目前前二市一

14、一省的行行政格局局，合并并成立直直隶省，并并将北京京列为特特区，或或将北京京与天津津合并。制制度安排排不足真真的是京京津冀区区域发展展滞后的的关键吗吗？其实实，无论论是国际际还是国国内的经经验都表表明，在在市场经经济条件件下，在在日益全全球化的的时代，行行政区划划与区域域经济发发展的矛矛盾始终终是存在在的，但但二者之之间没有有必然的的联系。纽纽约都市市圈政府府间治理理制度安安排是最最为薄弱弱的，但但它却是是美国也也是全世世界生产产力最发发达、区区域经济济最具活活力的地地区。从从国内的的经验来来看，如如果说京京津冀区区域缺乏乏一体化化的政府府间治理理制度安安排，那那么江浙浙沪、粤粤港澳的的区域治

15、治理制度度安排就就很健全全吗？显显然不是是。特别别是粤港港澳，现现在看来来其区域域治理制制度安排排更像是是纽约都都市圈的的模式，但但其发展展并没有有因此受受到限制制。反观观京津冀冀区域自自身，119811年就在在全国最最早成立立了华北北经济协协作区，119866年成立立了以天天津为主主的环渤渤海地区区经济市市长联席席会，119888年又以以北京为为中心成成立了环环京经济济协作区区，但这这并没有有为本地地区带来来经济上上的进一一步繁荣荣。诚然，加加强政府府间的对对话和合合作，甚甚至根据据经济发发展的需需要，对对行政区区划进行行局部调调整都是是必要的的，但过过分地强强调政府府治理的的制度安安排对区

16、区域经济济发展的的作用，可可能比强强化政府府对经济济的干预预带来的的“政经经不分”的的负面影影响更大大。3.区区域发展展缺乏规规划论这种观观点认为为，缺乏乏统一规规划是京京津冀区区域重复复建设、低低水平竞竞争、经经济发展展缓慢的的关键原原因，因因此主张张通过区区域规划划来促进进京津冀冀区域发发展。然然而，在在市场经经济条件件下，一一定的重重复建设设是发挥挥企业积积极性、创创造性，发发挥市场场机制作作用必要要的代价价。可以以减少重重复建设设，但不不能消灭灭重复建建设，否否则就是是消灭市市场机制制。当然然，规划划是必要要的，但但相对市市场机制制来讲，它它并非是是基础性性的，而而是一种种补充和和完善

17、。本文以为，京津冀区域发展的核心问题在于制定恰当的公共政策，实现产业与人口发展的有机衔接。一方面，深化区域产业结构调整，切实提高产业创新和升级能力。在市场化、全球化时代，一个区域的发展主要靠其产业的竞争优势。我们可以拿京津冀区域的核心城市北京与上海进行比较，按照国家统计局的产业分类目录，从产业规模来看，北京只有三个行业较上海在全国范围内具有明显优势。因此可以说，相对于长江三角洲和珠江三角洲，京津冀区域经济发展之所以相对落后，是因为这一地区的产业缺乏相对的竞争优势。那么，为什么京津冀区域具有优势的产业相对薄弱呢？产业的竞争优势关键在于产业创新和升级能力。目前京津冀区域产业创新和升级能力比较稀缺，

18、这种稀缺决定了它的经济发展相对落后。产业升级和创新能力相对不足，新的产业就无法进来，旧的产业就无法转移出去。由于新的产业的收入效应、就业效应、财政效应不足以替代旧的产业，而且还有足够的增长，产业转移就没有足够的动力和压力。这样，周边地区获得转移产业的机会就少，产业升级就相对不足。同时我们还知道，一个中心城市的产业升级又与它所处区域总体的经济发展密切相关，所有的国际大都市，其周边地区都是高度发展的区域经济，所以周边地区产业升级相对不足反过来又制约了中心城市的产业升级。另一方面，区域产业结构优化升级必须与人才和劳动力市场相连接，突破分离与分割瓶颈限制，实现产业与人口发展的无缝对接。从京津冀区域前景

19、来看，未来20年将是跨越式的大发展时期，要求社会具有很强的包容性。在社会包容性的多元因素中，考虑到城市化的加速发展和区域发展中越来越强烈的开放性，人口的流动与就业将是区域经济发展中面临的一个重大战略问题。仅从区域内待转移的农村剩余劳动力来看，不考虑京津两地的郊区农民，未来10年内单是河北省就约有1000万农业剩余劳动力需要转移到二产或三产就业。而与这一大规模就业结构调整相适应，应该有近3000万的农村人口迁移到城镇。要容纳这么多的迁移人口需要建立相当于50万人的城市60个。如果考虑农业剩余劳动力的素质的话，将有很大一部分农业剩余劳动力不能适应产业结构调整的要求。从这个意义上讲，统筹京津冀区域人

20、口发展，着力提高人口素质，特别是剩余农业劳动力的素质，不仅有利于提高产业结构对经济发展的适应度，同时也促进了城市化过程的有序跟进，对于该区域产业带及城市群的形成都是一项极为重要的战略举措。三 加快京津冀区域发展的人口与产业对策那么，如何提升京津冀区域人口与产业发展的协同度，在推动产业持续创新与升级能力的同时，切实处理好人口、经济和生态关系，建立区域内产业强劲、经济有效、生态优化的发展格局呢？本文将从以下两个层面分析。1.产产业分工工与优化化升级京津冀冀区域是是一个发发展中的的、转型型中的区区域，促促进区域域产业创创新与升升级能力力的提升升，应当当从两个个相互联联系的维维度入手手。即在在微观层层

21、次上，积积极、稳稳妥地推推进企业业改制、改改造和改改革，塑塑造机制制灵活、充充满活力力的现代代企业；在宏观观层次上上，优化化经济结结构，为为产业创创新和升升级提供供支持。在在这方面面特别要要重视制制定正确确的产业业群导向向，提升升产业园园区的层层次。（1）加加快发展展京津冀冀地区沿沿海经济济带以建设设世界性性加工制制造基地地和现代代化国际际物流中中心为导导向，提提升京津津冀区域域滨海新新区水平平。京津津冀区域域滨海新新区地域域辽阔，滩滩涂、荒荒地资源源丰富，拥拥有天津津港、京京塘港等等深水港港湾、天天津经济济技术开开发区、天天津保税税区、沧沧州临港港化工园园区，发发展条件件好，潜潜力巨大大。可

22、将将“立足足京畿，辐辐射三北北，服务务全国，面面向东北北亚，把把本地区区建设成成为世界界性加工工制造基基地和现现代化国国际物流流中心”的的设想纳纳入国家家区域发发展规划划，并赋赋予类似似浦东新新区的财财政税收收、加工工制造、国国际物流流政策，允允许在天天津滨海海新区辟辟建自由由贸易区区。（2）提提升北京京CBDD和金融融街的实实力根据英英国全球球化与世世界城市市研究小小组19999年年的权威威报告，中中国大陆陆只有北北京和上上海两个个城市进进入世界界级城市市之列，北北京的得得分和排排序比上上海还高高。北京京发展商商务和金金融的优优势巨大大，也很很有基础础。因此此，可将将北京CCBD和和金融街街

23、建设成成为世界界性服务务贸易基基地和金金融中心心纳入国国家区域域发展规规划，赋赋予北京京CBDD和金融融街类似似浦东新新区的财财政税收收政策、金金融和服服务贸易易政策。如如此，北北京的CCBD、金金融街加加上天津津的滨海海新区，可可构成中中国北方方的“浦浦东”。（3）整整合京津津冀区域域创新体体系以适应应京津冀冀区域建建设要求求为导向向，拓展展中关村村科技园园区，将将天津经经济技术术开发区区、石家家庄经济济技术开开发区纳纳入其架架构之中中，实现现京津冀冀区域创创新体系系的整合合。并以以国际性性医药工工业基地地为导向向，提升升石家庄庄经济技技术开发发区的水水平和层层次。2.人人口迁移移与区域域协

24、同在京津津冀地区区发展成成为全球球性都市市圈、经经济圈和和流通圈圈的过程程中，人人口是制制约发展展进程的的关键因因素。在在当前形形势下，应应当从实实施就地地城市化化战略、优优化区域域空间发发展格局局、构建建人口双双向大循循环等多多角度入入手，推推进人口口一体化化与城乡乡一体化化、经济济一体化化、交通通一体化化等的协协调有序序发展。（1）实实施就地地城市化化战略，促促进农村村剩余劳劳动力区区域内部部的自我我吸收加快户户籍制度度改革和和用工制制度改革革，消除除限制人人口流动动的各种种制度性性障碍，实实现区域域内劳动动力市场场一体化化，使劳劳动力要要素在区区域内最最大限度度地自由由流动；全面启启动区

25、域域内农民民工培训训工程，对对流动前前和流动动后的农农民工进进行职业业培训，大大幅度提提高农民民工的整整体素质质，提高高他们在在京津冀冀区域内内劳动力力市场的的竞争力力；建立立区域内内统一的的劳动技技能认证证制度，三三省市互互认岗位位培训证证书；建建立统一一的区域域就业岗岗位信息息支持系系统，互互相提供供及时的的就业岗岗位信息息；积极极推进京京津冀三三地社会会融合，消消除体制制性障碍碍，在子子女教育育、居住住、就业业、权益益保障等等方面为为三地流流动人口口融入城城市搭桥桥，积极极创造条条件让进进城农民民适应城城市的生生活，融融入城市市社会，最最终成为为定居于于城市的的市民。（2）采采取“一一轴

26、两翼翼多中心心网络式式”的空空间开发发战略，优优化支撑撑产业创创新和升升级的区区域空间间结构所谓“一一轴”是是指中部部主轴，南南起石家家庄市区区自北京京到天津津、唐山山的发展展地带，未未来随着着津唐渤渤海沿岸岸至大连连快速跨跨海通道道的建设设可外延延至辽东东半岛，是是京津冀冀区域的的核心。要要抓住机机遇，充充分发挥挥集聚经经济优势势，把北北京建设设成为政政治、经经济、文文化综合合发展的的世界级级城市，把把天津建建设成为为世界级级工商城城市，把把石家庄庄建设成成为以国国际医药药工业基基地为支支撑的相相对专门门化的国国际城市市，把唐唐山建设设成为以以重化工工业为支支撑的相相对专门门化的国国际城市市

27、。所谓谓“两翼翼”指南南北两翼翼。南翼翼东北接接天津，自自沧州、衡衡水向西西进入山山西，向向南经邢邢台、邯邯郸进入入河南，是是京津冀冀区域南南边缘，沟沟通山东东半岛、中中原与三三晋，是是京津冀冀区域联联系外国国南部的的必经之之地。北北翼从唐唐山向西西至北京京远郊的的平谷、怀怀柔、延延庆、密密云以及及冀北承承德、张张家口，沟沟通山西西、内蒙蒙，向北北至秦皇皇岛，对对外沟通通东北，是是京津冀冀区域北北边缘。两两翼要抓抓住京津津冀区域域从点轴轴空间开开发向网网络式空空间开发发转型的的机遇，培培育新的的增长极极。（3）结结合首都都建设国国际化大大都市的的实际，着着力构建建“有进进有出”的的人口双双向大循循环北京地地区作为为京津冀冀区域内内的核心心子系统统，由于于人口规规模过度度膨胀，正正面临着着其建城城以来最最严重的的水资源源短缺危危机和生生态环境境压力。推推进京津津冀区域域协同发发展，减减少周边边城市人人口向首首都聚集集，同时时分解北北京人口口向周边边城市疏疏散，是是深化区区域协调调、促进进合作共共赢的必必由之路路。首先先，通过过“堵”、“截截”结合合来调控控人口迁迁入，一一方面尊尊重和利利用市场场机制，调调整首都都水、土土地、公公共交通通等公共共产品和和