基层税务机关管理模式初探

1、PAGE PAGE 16基层税务机关管管理模式初探探内容摘要：本文主要探探讨有限的税税务干部如何何管理数量庞庞大且不断增增长的纳税人人群，并试图图给出一个通通用的管理模模式答案。我我们的基本设设想是：对纳纳税人进行分分类；对税收收管理员进行行分级；通过过大组管理实实现人与事的的匹配，最大大限度地提高高工作效率。一、税务管理模模式所谓管理模式，是指从特定的管管理理念出发发，在管理过过程中固化下下来的一套操操作系统。管管理模式由管管理理念、系系统架构和操操作方法三个个方面组成。管理模式多种多多样，从不同同的管理理念念出发，考虑虑不同管理对对象的实际情情况，会形成成不同的管理理模式。税务务部门也是如

2、如此，基层税税务机关在长长期的税务工工作实践中，形形成了适应不不同地区特点点的形形色色色的税务管理理模式。本文文拟从北京市市国税局实际际情况出发，探探讨30000名管理系列列税务干部如如何有效管理理69万户并并每月净增长长2000户户的纳税人。考虑管理模式必必须正视两个个客观现实：一是作为被被管理者的纳纳税人多种多多样；二是作作为管理者的的税收管理员员素质不一。在在充分认识这这两点的基础础上，北京市市国税局逐渐渐形成了对纳纳税人进行分分类和对税收收管理员进行行分级的管理理理念，并通通过大组管理理的架构将二二者有机结合合起来，再与与固有的税务务管理程序如如税务登记、纳纳税申报等相相结合，形成成了

3、有一定特特色的税务管管理模式。下下面分别予以以阐述：二、对纳税人进进行分类（一）分类管理理的概念所谓分类管理，就就是根据管理理对象的不同同特征将管理理对象分为若若干类别，再再对不同类别别管理对象制制定不同管理理措施的管理理方式。将这这一概念应用用到税收领域域，即税收分分类管理，根根据纳税人税税收特性的不不同将纳税人人分为不同的的类别，再对对不同类别纳纳税人分别制制定不同管理理和服务措施施。纳税人的的税收特性多多种多样，既既可以从纳税税意识、纳税税能力上进行行划分，也可可以从企业规规模、行业、经经济性质、公公司组织形式式等方面进行行区别。在分类管理中，分分类的标准取取决于管理的的目标。从组组织税

4、收收入入的角度出发发，我们可以以将纳税人分分为重点户和和非重点户；从防范风险险的角度出发发，我们可以以将纳税人分分为高风险户户、中风险户户、低风险户户等等。分类可以是多层层级的，可以以根据管理需需要做树形展展开。例如，第第一层级将纳纳税人分为一一般纳税人和和小规模纳税税人，第二层层级是不同纳纳税环节等等等。（二）为什么要要进行分类尽管分类管理在在实际工作中中广泛应用，但但是关于为何何要进行分类类管理的探讨讨却并不多见见，我们在此此做一个简单单的尝试。众所周知，公平平和效率是衡衡量模式好坏坏的两大标准准，在管理领领域，公平的的问题是理念念层面的问题题，是制定宏宏观政策时的的考量，在具具体到基层税

5、税务机关管理理模式的问题题上时，效率率的衡量应该该是第一位的的。效率的概念是投投入与产出的的比例。在相相同的投入下下，产出高的的模式有效率率，在相同的的产出下，投投入少的模式式有效率。在在行政领域，效效率的衡量更更倾向于采取取后一种方式式，因为产出出往往是通过过是否完成任任务等硬性指指标来衡量的的，是固定的的，而投入（成成本）却各不不相同。假设有100个个纳税人，我我们要检查这这些纳税人有有没有违法违违规现象。在在非分类管理理的模式下，我我们需要到每每个纳税人那那里去检查，检检查的力度（用用“F”表示）都相相同，都是每每户的检查成成本是m1，那么，不不分类管理的的总成本是：C1=Fn 11n1

6、00= m11000在分类管理的模模式下，假设设我们将纳税税人分为三类类，一类是高高风险的，每每户的检查成成本是m2，有n1户；一类是是低风险的，每户的检查成本是m2的一半，有n2户；一类是没有风险的，不用检查，有n3户。那么，税务检查的总成本是：C2=Fn 11n100 = m2n1+ m21/2n2+ m20n3 nn1+n2+n3=100 = m2(n1+n2/2) 需要指出的是，非非分类管理模模式下，对纳纳税人的风险险没有判断，这这种情况下的的检查力度应应该等同于分分类管理模式式下对高风险险纳税人的检检查力度，也也就是说，为为达到管理的的目标，对某某件事的风险险完全不了解解应按照最高高

7、风险级别来来对待，这样样可有效防范范工作中可能能出现的意外外。具体到以以上的成本比比较，m1与m2应该是一样样的。由于n1+n22+n3=100，因因此n1+n2/2总是小小于或等于1100的，从从这个意义上上说，分类管管理的综合成成本低于非分分类管理的成成本。等于的的情况出现在在n2和n3等于0的情情况，这在管管户很少的情情况下可能实实现，如果每每个管理员只只管几户或几几十户，能实实现“人盯人”的管理，那那么分类管理理和非分类管管理的曲线将将是重合的，见见下图的ABB段：非分类管理成本曲线管理成本非分类管理成本曲线 A B 分类管理成本曲线 分类管理成本曲线所管户数（三）如何分类类1、传统意

8、义上上的分类管理理基本上是按按照不同纳税税人税收收入入的大小进行行的，即将纳纳税人划分为为“大、中、小小”三类，并针针对不同类型型的企业采取取了不同的管管理措施和侧侧重点，例如如“抓大、控中中、定小”等管理策略略的提出，意意指把握住重重点税源、防防止一般企业业出问题和对对符合条件的的小型企业进进行核定征收收。这一分类，基本本上是基层税税务机关为完完成税收任务务进行的，对对组织收入有有一定的积极极意义。但是是仔细推敲，就就会发现很多多难以落实之之处。首先，大大中小的分类类基本上是以以上年税收收收入为主要依依据划分的，而而纳税人的经经营状况是不不断变化的，这这一点，在大大型企业中不不明显，但是是在

9、中、小型型企业的划分分上非常明显显，很难真正正的区分什么么是中型企业业、什么是小小型企业。其其次，在“控中”方面，很难难说中型企业业出问题的环环节与大型企企业、小型企企业会有不同同。企业容易易出问题的环环节是税务机机关的管理薄薄弱点，是所所有企业都会会遇到的，而而不是单单中中型企业会发发生。最后，“定小”的提法也容易被理解为对小企业进行核定征收是管理的方向，其暗含的意思是小企业财务核算不健全或者没有准确核算的能力，基层税务机关甚至出现了对年销售收入处在某一额度下的企业考核“核定率”的做法，这是不应该的。2、第二种分类类就是信用等等级评定，根根据税务登记记指标、纳税税申报指标、帐帐簿凭证管理理指

10、标、税款款缴纳情况、是是否有违法违违规行为等五五个方面对所所有企业进行行评分，根据据分值的不同同确定企业的的等级，企业业分为A、BB、C、D四四类，再根据据等级评定结结果制定不同同的管理措施施。根据信用等级进进行划分是一一个相对比较较科学的管理理方式，它根根据企业对税税法的遵从情情况对企业进进行分类，并并给出了必要要的激励和监监控手段，较较深入的突出出了管理中的的薄弱环节，体体现了税收管管理的目标。但是在实际工作作中这一做法法也产生了一一定的问题。首首先，在组织织收入是基层层税务机关核核心工作内容容的前提下，信信用等级评定定被异化成了了对收入大户户进行奖励的的工具。代表表最高等级的的A级纳税人

11、人成了各地区区税收收入大大户的天下。事事实上按照总总局纳税信信用等级评定定管理试行方方法的规定定，会有众多多的企业成为为A级纳税人人。其次，对对B、C、DD级纳税人的的管理被边缘缘化。信用等等级无法融入入征管、流转转税、所得税税等各系列管管理行为，这这一方面是因因为等级划分分标准有待进进一步完善，另另一方面是这这种分类是对对纳税人的综综合分类，而而不是对纳税税人具体行为为的评价。也也就是说，信信用等级评定定确定一个企企业是比较好好的企业，但但是不代表这这个企业在某某一纳税环节节或者某一纳纳税行为符合合各系列的管管理规定，信信用等级评定定是粗线条的的，这一点可可以类比于说说一个人是好好人，但是也

12、也偶尔会犯错错。从这个意意义上说，要要对纳税人做做行之有效的的管理，还需需要对纳税信信用等级评定定进行深化，还还需要对不同同纳税人的不不同纳税行为为进行进一步步的划分。3、第三种分类类是按照纳税税人纳税行为为的风险大小小而进行的。这这涉及风险管管理的相关内内容，一般认认为，风险管管理包括风险险的识别、分分析、风险的的确定、风险险的处理和风风险的总结等等几个方面。税税务部门的风风险管理即通通过确定纳税税人办理涉税税事宜时对税税法的遵从程程度确定管理理风险的存在在和程度大小小，并采取适适当的管理措措施对风险进进行控制和防防范的管理行行为。风险的识别和分分析与对纳税税人进行分类类密切相关，风风险管理

13、要细细化到对不同同纳税人的每每项纳税行为为确定风险大大小，必然涉涉及区分不同同种类纳税人人群的纳税特特征，即不同同纳税人群的的纳税意识、纳纳税能力、纳纳税方式等。例例如：将纳税税人划分为一一般纳税人和和小规模纳税税人两大类，或或者将纳税人人按照行业划划分等等。不不同种类纳税税人的风险结结果是不同的的，产生的原原因也各不相相同。例如，一一般纳税人丢丢失发票和小小规模纳税人人丢失发票造造成的损失差差别会很大，上上市企业和非非上市企业的的少纳税动机机就会有很大大差别等等。风险的确认与风风险的识别不不同，风险识识别是确定“有没有”，风险确认认是确定“有多大”。风险确认认的核心工作作方式是涉税税评估，这

14、里里我们之所以以说是涉税评评估而不是纳纳税评估是因因为税收管理理应该不仅仅仅限于少交税税的管理，而而更应该包括括纳税人没有有遵循程序性性规定的行为为。举例来说说，一个纳税税人没有少交交税，但是从从来没有进行行过纳税申报报，那么这个个纳税人也应应该被确定为为有一定风险险的纳税人。涉涉税评估是确确定风险大小小的重要手段段，通过评估估确定不同类类别纳税人群群的风险大小小，是进行下下一步管理的的必要基础。风险的处理和总总结是处理不不同种类纳税税人的风险并并进行总结。风风险识别并确确定风险程度度后，通过采采取合适的管管理措施可以以规避风险、降降低风险的程程度、减少风风险带来的损损失，风险的的总结有利于于

15、防范以后风风险的存在和和发生。三、对税收管理理员进行分级级正如因纳税人遵遵从能力不同同而存在分类类进行管理的的必要，作为为管理实施方方的税收管理理员也存在着着管理能力不不尽相同的现现象。实际工工作中，存在在部分管理员员没有能力管管理，面对企企业的实际问问题束手无策策，不知从何何处下手的现现象。（一）分级的设设想所谓对税收管理理员进行分级级，是在确定定税收管理员员必须掌握的的知识的基础础上，综合税税收管理员的的实际操作能能力，通过适适当的程序，对对税收管理员员划分若干等等级的管理思思路。管理员的分级可可以有显性和和隐性两种方方式。显性的的分级是通过过制度化的考考试机制来进进行升、降级级，明确不同

16、同级别管理员员的职责，同同时给高级别别的管理员更更好的待遇和和低级别的管管理员一定的的激励；而隐隐性的分级是是不公开明确确管理员的级级别，而是在在实际工作中中将不同类型型的事务交由由不同能力印印象的管理员员来做，在涉涉及福利等问问题时由负责责人适当倾斜斜。（二）分级的好好处对管理员的分级级相对于现在在的对管理员员的一视同仁仁至少存在以以下三个方面面的好处：首先，管理员的的分级有助于于更好的对纳纳税人进行管管理。通过分分级，由高级级别的管理员员从事复杂些些的、对专业业知识要求比比较高的工作作，由低级别别的管理员从从事日常性的的、程序性的的工作相对于于现在的管理理员一人统管管更能做到“人尽其材”，

17、有利于管管理效率的提提高。举例来来说，现在的的管理员队伍伍中有很多基基本上没有接接触过企业帐帐簿的人，虽虽然我们不排排除通过个人人的后天努力力能达到一定定的能力和素素养，但是很很难想象他们们能区别不同同企业状况开开展有效的纳纳税评估。反反过来的例子子，如果一个个管理员有很很强的专业能能力，那么每每天安排他进进行简单的核核对或者进行行诸如非正常常户解除处罚罚等程序性工工作将是一种种很大的人才才浪费。其次，管理员的的分级有助于于管理员素质质的提高。应应该说，现在在的管理员管管理状况容易易形成“滥竽充数”的状况。每每个管理员分分管某一地域域，个人管理理水平差异无无法具体化，管管理员素质无无法衡量，鱼

18、鱼龙混杂，个个别水平相对对较低的管理理员容易产生生不思进取的的想法。管理理员的分级有有助于具体化化这种管理员员水平差异，相相对客观的对对管理员进行行分类，有助助于对低级别别管理员的鞭鞭策。再次，管理员的的分级有助于于培训工作的的完善。目前前很多对税收收管理员的培培训基本上是是采取轮训的的模式，所有有人分批次进进行培训，培培训的内容基基本相同。这这一模式存在在的突出问题题是高水平的的管理员可能能不需培训就就已掌握了培培训的内容，而而低水平的管管理员却需另另外的努力才才能跟上培训训的进程。分分级管理有助助于“因材施教”，最后，管理员的的分级有助于于相关工作的的制度化。管管理员的分级级可以让领导导和

19、管理员自自身做到心中中有数，众多多的管理员孰孰优孰劣，晋晋升时何人优优先何人应后后等等，会有有个相对客观观的概念。分分级也有助于于在高级别管管理员享受一一些政策性优优待时减少其其他人的不满满。（三）可行性在管理员分级的的问题上，有有两个关键性性的问题需要要解决：一是是怎么划分？即考试的公公正性问题；二是划分后后会怎样？即即高级别管理理员相对于低低级别管理员员有哪些好处处。这两个问问题解决了，其其他问题可迎迎刃而解。1、如何避免使使管理员的分分级流于形式式避免管理员分级级流于形式的的关键在于领领导的高度重重视和考试的的客观公正。领导的高度重视视从来不是一一句空话套话话，领导的重重视程度决定定着事

20、情的成成败。更确切切地说，领导导对管理员分分级制度的充充分认识对于于分级结果的的公正、分级级制度的顺利利实施有着至至关重要的作作用。考试形式的选择择也是决定管管理员分级制制度是否成功功的重要方面面，众所周知知，考前漏题题和考后结果果的人为改变变分数是考试试流于形式的的重要因素。因因此，在考试试的问题上，建建议积极探索索考试新形式式，通过开卷卷、题库随机机出题、加入入适当的实务务操作等最大大限度的增加加考试的公正正性。我们可可以参考国外外一些考试例例如托福等的的考试模式：一是全部上上机操作，题题库中不同难难度题分类存存储，分值不不同，题目从从题库中按照照难度比例自自动随机给出出，二是考完完结果当

21、场给给出，计算机机自动评判，减减少人为干预预的余地。考试中遇到的问问题是有办法法解决的，针针对考试过程程中可能遇到到的抄书和相相互抄袭的现现象，我们可可以通过适当当的技术手段段让这种行为为失去意义。例例如，可以出出更灵活的题题目，这样考考试时随便查查书的现象将将失去意义；可以出更个个性化的题目目，改变题中中的具体数字字造成答案的的不同（这在在计算机题库库中是很容易易实现的），即即可有效消除除相互抄袭现现象的发生。2、如何体现高高级别管理员员的优越性对高级别管理员员的政策性优优待是必须的的，一方面树树立榜样有利利于形成良好好的风尚，有有助于税务局局内部组织文文化的建立；另一方面，高高级别管理员员

22、由于负担的的工作更加繁繁琐和责任相相对重大，根根据权利与义义务对等的原原则，他有理理由得到更多多。在阳光工资体制制下，对管理理员的物质上上的奖励将相相对较小，我我们可以考虑虑以下的奖励励政策：一是是高级别管理理员的优先晋晋级制度。级级别的提升是是对公务员最最大的激励手手段。将管理理员级别与公公务员职务级级别挂钩，无无论是领导职职务还是非领领导职务，规规定高级别管管理员优先晋晋级，有助于于形成人人争争当高级别管管理员的良好好氛围。二是是福利的差异异化。在国家家允许的福利利范围内，可可以差异化不不同管理员的的福利待遇。例例如对于统一一组织的休假假，可安排高高水平的管理理员去更好的的地方，或者者给予

23、更好的的旅游条件等等。这种差异异并不一定太太大，但是效效果会很明显显，因为人们们看中的不是是差异的程度度，而是这种种差异的存在在。三是精神神激励。物质质激励并不是是万能的，精精神激励的作作用同样不可可低估。例如如，可以通过过年终评比优优秀指标分配配比例的适当当倾斜、各种种对外交流的的优先进行、兄兄弟分局间活活动的优先参参与等方式处处处体现高级级别管理员的的“与众不同”，为低级别别管理员树立立良好的榜样样。四、大组管理在分类和分级的的问题解决后后，随之而来来的问题就是是如何组合不不同能力的管管理员去管理理不同类别的的纳税人。在在此我们推荐荐“大组管理”工作模式。（一）基本设想想所谓分级管理基基础

24、上的“大组管理”工作模式，是是指根据税收收管理员综合合素质的不同同对其进行分分级，由不同同级别的多个个管理员组成成梯次配备的的管理员大组组，管理相对对大的区域，在在大组内根据据事项的难易易程度、出现现频率等因素素，对税收管管理员进行优优化组合、合合理匹配。在这个设想中有有几个问题需需要进一步说说明：1、大组管理的的核心是实现现属地管理基基础上人与事事的匹配。在在属地管理的的基础上，会会出现各种各各样的纳税人人和形形色色色的涉税事务务，这些事务务，有不同的的复杂程度，有有不同的风险险大小，有不不同的专业要要求，而管理理员也存在综综合素质高、中中、低的客观观实际，由高高级别的管理理员从事复杂杂些的

25、、风险险大些、对专专业知识要求求比较高的工工作，由低级级别管理员从从事日常性的的、风险小些些、对专业要要求低些的工工作，有利于于工作效率的的提高。2、大组管理实实施的基础是是对税收管理理员的分级和和纳税人涉税税事项的分类类。如果认为为税收管理员员没有素质差差异，谁都能能胜任，那么么也没有必要要分组，按每每个管理员划划分地域即可可实现管理的的优化；同理理，如果认为为纳税人的各各种事项风险险度和复杂程程度全部相同同，那么管理理员的级别划划分的意义也也将大大削弱弱，因为所有有事项都一样样要求，达到到这一“标杆”的管理员就就可以完成所所有工作，达达不到标杆要要求的管理员员则什么都做做不了。3、大组管理

26、与与小组管理的的区别。大组组管理之所以以称之为“大组”，是区别与与现在比较通通行的两个人人一组的“小组管理”。“小组管理”基本上是为为了适应双人人下户的需要要而建立的，组组内人员是一一种松散的AAB角的体制制，即每个人人都有自己的的“管户”，个人负责责个人管户的的事务，在涉涉及实地核查查等必须由双双人进行时组组合在一起。大大组管理是一一种相对牢固固的制度化安安排，由多人人共同管理组组内“管户”，纳税人的的部分事务可可以每个人来来完成，部分分事务可以根根据具体事宜宜组合完成，体体现了“集体履行职职责与个人分分工负责”的工作要求求。4、大组管理与与基层税务机机关设置。基基层税务机关关的设置基本本上

27、是综合考考虑行政成本本、管理能力力和地域经济济特点的结果果，从某种意意义上说，大大组可以被看看作更小一级级的管理所，但但是大组管理理避免了繁杂杂的行政级别别、后勤保障障等事务，但但是随之而来来的问题是对对大组组长的的待遇问题如如何解决。另另外，管理学学上一般认为为每个人可以以管理周围的的8个人，如如果考虑这一一因素，那么么对于北京市市朝阳、海淀淀等动辄税收收管理员达到到三、四十人人的大管理所所，大组管理理也许是不得得不采取的选选择。（二）优点大组管理有利于于管理员的专专业化。在大大组内，管理理员可以成为为不同方面的的专家，例如如有的熟悉所所得税业务，有有的熟悉流转转税业务等，这这相对于现在在的

28、要求管理理员是全才，了了解每项政策策要求和具体体流程来说更更加可行。大组管理有利于于体现纳税服服务。两个人人一组最突出出的问题在于于当其中一个个人外出学习习或者休假时时，双人下户户核查将很难难进行，所长长指定其他人人帮忙也会因因责任问题而而使帮忙人员员没有积极性性。大组管理理有效解决了了这一问题，将将“帮忙”问题制度化化，变“帮忙”为“义务”，有利于更更好的为纳税税人服务。大组管理有利于于工作事务的的均衡。通过过组内人员的的合理分工，每每个人的工作作量将变得相相对均衡。举举例来说，一一个人管理5500户和三三个人管理11500户相相比较，由于于具体事务出出现的时间、概概率和工作量量的不同，组组

29、内可以根据据不同管理员员的情况适当当安排工作事事务，这相对对于一个管理理员忙时无暇暇顾及其他，闲闲时无事可做做有很大程度度的效率提升升。大组管理有利于于工作的考核核。从考核的的角度看，相相对于小组管管理模式，因因为每个管理理员管理的户户的情况不同同，管理员管管理质量的横横向比较难进进行，通用的的、涵盖面更更广的指标相相对较少。大大组模式下，每每个大组包含含的户越广泛泛，不同组之之间越横向可可比。例如每每个大组都包包含有涉外企企业、一般纳纳税人等等，可可以确定更多多的涉及每个个组的考核指指标。（三）可行性在现有条件下，推推行分级管理理基础上的“大组管理”模式，既是是有效的，也也是可行的。从工作方向上看看，符合总局局对税收管理理员制度的要要求。税收收管理员制度度（试行）第第二十一条明明确规定：“基层税务机机关要加强对对税收管理员员工作业绩的的考核，通过过能级管理等等激励机制，鼓鼓励其增长才才干，积累经经验，成为税税源管理方面面的专门人才才。”“大组管理理”模式，在组组织形式上，是是对现行税收收管理员管理理体制和方式式的一次