公共管理学(第三版)13课件

1、公共管理学（第3版）第二章 公共管理者的角色与能力 公共管理者，在现代民主国家，是经法定程序进入政府，担任政府公职，行使公权力，并从事公共事务管理的公职人员。公共管理者，广义上讲包括民选的与任命的两大类，而任命的公共管理者又可区分为政治性任命人员以及经文官考试录取的常任文官或公务员。依其职务等级可以分为高级公共管理者、中级公共管理者和基层公共管理者。公共管理者是受国家和公民的委托，行使公权力，负责运用资源及指挥公务人员，达成政府施政目标的人。如果我们将政府视为一个企业或事业单位，公共管理者便是公经理人。与过去的时代相比，如今的公共管理者的角色更加复杂，其责任更为重大，公民和社会对其期望更高。现

2、时代的公共管理性质对公共管理者的能力提出了更高的要求。01Part02Part03Part04Part作为一般管理者的角色作为公共管理者的特殊角色公共企业家、公共企业家精神、公共管理者的创新能力公共管理者的能力目 录/CONTENTS作为一般管理者的角色Part . 012.1作为一般管理者的角色管理理论家和实践着的管理者长期以来一直探讨和界定管理者(manager)应该做什么以及怎么做。著名的管理学大师亨利明茨伯格(Henry Mintzberg)曾经总结了八种研究管理者职能和角色的途径。古典学派(the classical school)他们将管理者的角色用一套综合的职能予以描述。伟人学派

3、(the great man school)他们试图通过对历史上以及现实中杰出人物的家庭、教育、社会交往、事业、个性等加以描述,将他们作为楷模和典型。企业家学派(the entrepreneurship school)他们更多将管理者视为创新者、创造性思考者以及机会的发现者。决策理论学派(the decision theory school)他们更多将管理者视为复杂环境下的决策者。领导有效性学派(the leader effectiveness school)他们将领导特质以及管理风格视为导致有效绩效的因素。领导行为学派(the leader behavior school)他们通过对领导行为

4、的观察和研究,研究成功领导的行为以及技能。领导权力学派(the leader school)他们关心的是领导者的权力和影响,以及如何最大化地行使他们的权力。工作活动学派(the work activity school)他们运用归纳方法,以调查研究资料为基础,对管理的工作活动进行系统分析,然后确认管理者的活动。的确,尽管出版了大量的管理著作,我们对于管理者角色的了解还是很少。2.1作为一般管理者的角色在众多的研究管理者角色的文献中,也不乏具有启发性的论述。下面介绍一些经典的管理角色论述的叙述,帮助人们了解管理工作的性质：管理者的十大角色明茨伯格的观点：哈佛大学教授、管理学大师明茨伯格1973年

5、在其巨著管理工作的性质(The Nature of Managerial Work)中,对管理者的角色和作用进行了多方面的研究和论述。他通过大量的、长期的观察和研究,得出结论:一个管理者同时起着不同的作用，这些作用和工作可归纳为三个方面:人际关系方面的工作、信息方面的工作和决策方面的工作。而在每一类不同的工作中,他又扮演着不同的角色,共有十种角色，如下页图所示2.1作为一般管理者的角色2.1作为一般管理者的角色奎恩等人的观点20世纪80年代和90年代,以奎恩(Quinn)为代表的一群学者,对管理行为进行了广泛的实证研究,出版了成为一位卓越的管理者,他们发展出竞值框架(competing val

6、ues framework),并以此界定了八种看似相互矛盾又必须兼顾的管理角色。兹将这八种角色说明如下:导师(mentor)。一个管理者如能恰当扮演好导师的角色,他会表现出对下级的体恤与关怀。促进者(facilitator)。能扮演好促进者角色的管理者,是重视过程、促进互动的管理者。监督者(monitor)。能扮演好监督者角色的管理者,是对业务十分娴熟的技术专家,主要从事相关信息的收集活动,能使下属按部就班、有条不紊地完成组织的目标。协调者(coordinator)。能扮演好协调者角色的管理者,是可靠的、可信任的管理者,对维系组织的团结有很大的帮助。指导者(director)。管理者如能恰当地

7、扮演好指导者的角色,他将会是一位果断的、英明的管理者,能为下属提供处事的框架、原则和方向。生产者(producer)。作为一个生产者,他是一位工作取向、发起行动的管理者。掮客(broker)。懂得扮演掮客角色的管理者,是一位资源取向的、政治上十分机敏的管理者,能为组织争取和获取资源。革新者(innovator)。能恰如其分扮演革新者角色的管理者,是有创造力的、聪明的、能预见变革的、带领改革的管理者。作为公共管理者的特殊角色Part . 022.2作为公共管理者的特殊角色阿普尔比认为公共管理者除不能忽视政治角色与公共性质外,应成为民主价值与公共利益的保卫者和提倡者。哈特(Hart)认为公共管理者

8、应先具有公民和良民的身份,并在公共服务使命的召唤下,经由法定程序任命,所以他不仅应娴熟政策执行技术,更应坚持与捍卫立国精神,保障和提升公民道德,如此方无愧为民主行政的卫士高尚官员。他认为高尚官员应至少具有四项责任:重视道德(moral significance)、关爱公民(caring)、道德企业主义(moral entrepreneurism)和责权并重(noblesse oblige)。在许多对公共管理者特殊角色的论述中,1983年瓦姆斯利(Wamsley)等人在黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)中对公共管理者在民主社会治理中角色的阐述,最具典范性。在我们看来,他们对公共

9、管理者在治理中角色的论述,的确反映了公共管理者的特殊使命和角色。公共管理者应扮演好以下角色:执行与捍卫宪法的角色人民受托者的角色贤明少数的角色平衡轮的角色分析者和教育者的角色公共管理者的能力Part . 03能力（competence）通常被人们视为知识（knowledge）、技能（skill）和行为（behavior）的综合。能力往往与履行特定的职责或完成特定的工作，能够产生良好的绩效（good performance）有直接的关系。在实践中，能力往往被视为可以观察的行为特征（a behavioral characteristics），诸如知识、技能、态度、价值观等属性构成了能力。同时，能力

10、有时也与符合一定标的的绩效或高绩效直接相关。学者博亚特齐斯（REBoyatzis）认为，能力是个人的知识、动机、特征、自我形象、社会角色或履职所必要，但不一定与卓越工作表现有因果关系的技能，他提出了解释工作能力模式的三个基本层次：（1）动机和特质层次；（2）自我形象和社会角色层次；（3）技能层次。除此之外，他还加入了特殊知识（specialized knowledge），从而形成一个整合的能力模型。学者斯宾塞（Spencer）在此基础上，界定出五种属于个人能力的特质，包括动机、行为特征、自我概念、知识与技术。学者戈尔曼（Goleman）认为具有卓越表现的个人所拥有的能力包括三种，即纯粹的技术能

11、力、认知能力和情绪智商能力。2.3.1能力特质与构成现代社会的最大特点在于多元性（great plurality），包括多元的观点、多元的价值、多元的需要、多元的利益以及诉求，公共管理者始终面临在多元选择之间的权衡问题和行为适当问题。同时，技术的变化，特别是数字技术的变化，改变了公共部门的传统边界，改变了公共管理工作的性质以及方式方法，对公共管理者的管理技能也提出了新的要求。对于公共管理者的技能，经济合作与发展组织2011年在其报告作为增长伙伴的公务员中，提出创造性思考（creative thinking）、弹性（flexibility）、合作（cooperation）、战略性思考（strat

12、egic thinking），是所有公共服务职业成功的绝对要求。2019年,在报告公务员高效履职的技能中认为当代公共管理者的主要工作在于四个领域：一是政策建议和政策分析（policy advice and analysis），即与民选官员一起制定政策；二是公共服务的提供和参与（service delivery and engagement），即直接与公民或者政府服务的使用者一起工作；三是委任与契约外包（commissioning and contracting），即并非所有的政府服务都是由政府提供，政府可以通过第三方的参与提供公共服务；四是管理网络（managing network），即政府需

13、要跨组织的合作和协作以应对复杂性的挑战。2.3.2当代公共管理者的技能（1）公共管理乃是公共价值的创造。公共价值的创造是通过四个主要的领域或渠道来实现的，每一个渠道或领域要求不同的技能，尽管这些技能是相互补充和重叠的。具体而言，当代公共管理者的技能包括以下四组技能：2.3.2当代公共管理者的技能（2）政策咨询技能互动技能契约管理技能网络管理技能在公共服务的提供过程中，沟通、协商和参与一直是政府治理工具的一部分。公共服务提供机制的复杂化以及开放政府的变化，要求公共管理者具备新的互动技能。在当代，通过协同治理解决公共问题亦是公共管理的一大趋势。协同治理，要求公共管理者具有网络化管理的技能，即与许多

14、独立的伙伴协作，共同解决复杂或棘手问题的能力。提供循证的、“直率而又无惧”（frank and fearless）的政策咨询是公共管理者的基本职责。但是人们期望政府决策更加开放、更具创新性。与第三方机构建立契约关系，向公民提供公共服务，已成为一种趋势。其方式是多种多样的。这便要求公共管理者具有设计和监控各种契约管理项目，实现公共目标的能力。在世界许多国家的公共管理体系中，都有一个高级管理者阶层，即高级公共管理者（top public manager）或高级公务员(senior civil service）。不同的国家有不同的称谓，一般是指在政府担任非政府政治职位的高层职业公共管理者。高级公务员

15、的主要目的是让政府随时拥有一群能力、廉洁操守和诚信皆毋庸置疑的卓越行政主管。美国联邦人事管理局（OPM）提出高级文官的核心资格能力（the executive core qualification，ECQ），它规定了所有高级行政管理职位应具备的共同资格条件。 1998年，新修正采行的标准称为“主管人员核心资格条件”。依据核心资格条件，高级行政主管人员，为履行职责，成功地履行使命必须具备5个方面、28项基本能力，具体如下页所示：此外，澳大利亚公共服务委员会提出高级公共管理者应具有以下能力：战略性思维的能力；实现目标达成结果的能力；培植建设性工作关系的能力；展现个人正直和诚实的能力；沟通的能力。2

16、.3.3高级公共管理者的核心能力1领导变革力2345人员领导力结果导向力事业敏锐力联盟发展力创造力与创新力；环境觉察力；弹性适应力；压力克服力；战略思考力；远见力责任性；顾客服务力；决断力；企业家精神；问题解决力；技术专业力伙伴力；政治敏锐力；影响力或协商力财务管理力；人力资本管理力；技术管理力冲突管理力；多元掌控力；能力开发力；团队建立力主管人员核心资格条件除了上述22项特殊能力之外，还有6项基本能力，分别是人际交往力；口头沟通力；廉洁或自律力；书面沟通力；持续学习力；公共服务内在驱动力。公共企业家、公共企业家精神、公共管理者的创新能力Part . 04所谓的公共企业家，依学者刘易斯（Lew

17、is）的观点，是竭尽所能致力于大幅度改变公共组织对稀有公共资源既存的配置方式的行动者。具有企业家精神的公共管理者都是政府机关的主管企业家（executive entrepreneurs），他们具有高超的政治艺术，能够形塑新组织或者新角色来取代传统组织，重建所属官僚体系的权威和影响力。罗伯茨（Nancy CRoberts）和金（Paula JKing）认为，所谓的公共企业家（public entrepreneur），是指在公共领域内，从事创新、设计和执行改革理念的人。他们将公共企业家划分为以下四种类型：政策型企业家（policy entrepreneur）；官僚型企业家（bureaucratic

18、 entrepreneur）；主管型企业家（executive entrepreneur）；政治型企业家（political entrepreneur）。政府管理创新的实现，有赖于各类企业型公共管理者的通力合作，如果没有政治型企业家的支持，主管型企业家和官僚型企业家的改革也不能成功；仅凭政治型企业家的热情，没有其他类型企业家的支持和配合，改革的理念也会成为梦幻泡影。同时，政策型企业家可以协助突破创新可能遭遇的知识和技术障碍。2.4.1公共企业家具有企业家精神的公共管理者乃是实现创新管理的关键所在。对于公共企业家的行为特质，许多学者也进行了研究和探讨。概括起来，具有企业家精神的公共管理者具有以下

19、几个方面的基本特质：具有企业家精神的公共管理者善于用组织内部的力量和资源实现公共目标；在其社会关注的领域有其专长，他们通常专精于某些社会关注的领域，善于运用大众传媒、国会听证会以及其他各种会议，倡导其专长的领域，成为公共政策的代言人；会积极运用组织中的影响力，争取成功，而非消极地坐视文官系统成为腐败无能之地；善于用民意市场（public opinion market），塑造舍我其谁的形象；会设法扩张专属的公共政策的范围，他们设法延伸所属组织影响力的范围，以获取更多资源及支持；敢于承担风险；擅长沟通；重视建立联盟的重要性2.4.2公共企业家精神公共部门创新的关键是人，公共管理者的创新能力乃是公共

20、部门创新的关键所在。对于管理者和公共管理者的创新能力，许多学者和组织都进行了探索和研究。学者戴尔、格雷格森、克里斯滕森在对包括苹果公司、亚马逊等公司的首席执行官进行长达六年的研究之后发现，这些具有创新精神的企业家具有不同的特质，他们称之为创新者的DNA。创新型企业家具有不同于其他人的智能，即创新智能（creative intelligence）。具体包括：联想力；质疑力；观察力；实验力；网络力。格雷厄姆列维斯认为，创新性的管理者和领导者通常具有五项能力：风险管制力；展现好奇力；果断领导力；把握机遇力；保持战略定力。英国致力于创新研究的非营利组织NEST认为，公共管理者的创新能力乃是态度、行为和技能相