中国环境政策

1、PAGE PAGE 21中 国 环 境境 政 策Enviironnmenntall Pooliccy RReseearcch SSeriies专题研究究报告第4卷 第7期期（总第第0433期）VVol.4 NNo. 7中国环境境规划院院 220033年6月月20日日ChinneseeAcaademmy ffor Envviroonmeentaal PPlannninng中国水污污染防治治政策评评估与创创新框架架 本报告根据2002年11月完成的中国水污染防治政策创新研究整理而成。报告中的观点仅为作者个人观点。葛察忠 王金金南 （中国国环境规规划院）张 勇勇 叶叶文虎（北北京大学学环境学学院）摘

2、要本文从体体制、政政策和投投资三方方面分析析中国水水污染防防治政策策的现状状与问题题，提出出了中国国水污染染防治政政策创新新框架。AbsttracctThe papper revviewws tthe staatuss off waaterr poolluutioon cconttroll inn Chhinaa annd aanallyzee thhe iissuues in watter pollluttionn coontrrol in thee asspeccts of insstittutiion, pooliccy iinsttrummentts aand invvesttmenn

3、t aand putts fforwwardd thhe ppoliicy innnovaatioon fframmewoork forr waaterr poolluutioon cconttroll inn Chhinaa.20022年，中中国环境境规划院院、北京京大学环环境学院院与世界界银行合合作，完完成了中中国水污污染防治治政策创创新研究究。研研究报告告共分55章：第第1章介介绍了研研究背景景以及研研究方法法，第22章根据据第1章章提出的的研究方方法，对对中国现现行的水水污染防防治政策策系统地地进行评评估，找找出现行行水污染染防治管管理体制制、管理理手段、投融资资政策中中存在的的主要问

4、问题；第第3章和和第4章章选择淮淮河和滇滇池两个个研究案案例，从从水污染染防治管管理体制制、环境境管理手手段和环环境投融融资政策策三个方方面进行行评估，并并提出相相应的政政策完善善和改革革建议；第5章章在预测测未来十十年水污污染发展展趋势的的基础上上，提出出了中国国水污染染防治的的十大战战略对策策，同时时提出了了水污染染防治管管理体制制、政策策手段和和投融资资体系的的具体改改革和创创新建议议。本报报告为该该研究最最终报告告的摘要要。1 中国国水污染染防治面面临的主主要挑战战中国正在在面临着着水污染染严重、水资源源短期和和水资源源浪费三三大问题题。水环环境问题题将是中中国211世纪实实现可持持续

5、发展展的重要要制约和和障碍。中国从从20世世纪700年代就就开始治治理水污污染，建建立了水水污染防防治和水水环境保保护的机机构，逐逐步建立立并完善善了有关关水污染染防治的的政策法法规，实实施了一一系列的的政策和和管理手手段。然然而，由由于快速速的经济济增长和和人口增增加远远远超过了了所能采采取的各各种水污污染防治治能力，从从而使得得水环境境质量的的改善难难以满足足社会经经济对水水环境质质量日益益增长的的需求。中国的水水污染防防治面临临的挑战战主要有有：（11）实现现“十五”水污染染控制目目标任务务非常艰艰巨。国国家环境境保护“十五”计划提提出，到到20005年，化化学需氧氧量排放放量控制制在1

6、3300万万吨，氨氨氮排放放量控制制在1665万吨吨，目前前实际排排放量均均高于此此值,因因此削减减任务艰艰巨。（22）对实实现社会会经济全全面小康康的发展展构成障障碍。如如果继续续延续目目前的社社会经济济发展模模式，水水环境污污染和水水资源供供给将对对实现中中国20020年年全面小小康水平平直接构构成威胁胁或障碍碍。（33）大规规模水利利开发建建设和水水资源调调配管理理的挑战战。全国国出现了了“江河湖湖库化、湖库富富营养化化”的水情情。大规规模的水水利开发发工程如如何与节节约用水水和水环环境保护护如何取取得有效效协调将将是个重重大挑战战。（44）从根根本上改改变造成成水污染染的人类类社会生生

7、产、生生活和社社会组织织方式，走走新型化化工业发发展道路路，实现现国民经经济结构构的调整整，转变变不可持持续的生生产和生生活方式式，还需需要200300年的努努力。（55）空间间差异显显著的流流域污染染加剧了了治理难难度。松松花江和和辽河流流域铜、氰、汞汞的污染染比较突突出，而而珠江流流域砷化化物的污污染不容容忽视。太湖流流域面源源污染问问题严重重，湖泊泊富营养养化比较较严重；黄河、海河、辽河流流域生产产、社会会和生态态用水都都存在严严重的问问题。（66）新型型多样化化的水体体污染问问题不断断呈现。传统的的有机污污染还没没有解决决，同时时河流湖湖泊氮磷磷污染、持久性性有机污污染物（PPOPss

8、）污染染、水生生态破坏坏、河流流底泥污污染以及及饮用水水污染等等问题不不断出现现，给中中国的水水污染防防治带来来了新的的压力。2 现行行水污染染防治体体制和政政策评估估对中国现现行的水水污染防防治管理理体制与与政策的的评估主主要结论论有：第一，管管理体制制需要重重构。（11）中国国水污染染防治机机构实行行是由环环境保护护部门主主管、多多个部门门参与的的水污染染防治机机构体制制。（22）各有有关水污污染治理理的政府府机构在在实际运运作过程程中，缺缺乏交流流和协调调，形成成部门分分割较严严重的“多龙治治水”现象。（3）流流域水污污染防治治管理体体制在中中国已经经形成，有有流域水水资源保保护领导导小

9、组和和联席会会议等形形式，是是“流域管管理与部部门管理理和行政政区域管管理相结结合”的管理理体制。联席会会议制是是中国目目前较好好的流域域水污染染防治协协调管理理体制。（4）城城乡水务务统一管管理是目目前中国国正在迅迅速推进进的体制制，其内内容是打打破城乡乡之间、地区之之间、部部门之间间的水管管理界限限，建立立起城市市和农村村、水源源和供水水、供水水和排水水、用水水与节水水、治污污和回用用一体化化管理的的城乡水水务统一一管理体体制。目目前，这这一体制制还在积积极探索索和实践践阶段，许许多问题题有待在在改革中中加以解解决。（55）管理理机构的的能力有有待加强强。这种种能力包包括政策策法规完完善、

10、执执法与监监督管理理、水质质评价制制度以及及水环境境监测、跟踪和和信息能能力等。第二，环环境政策策手段需需要完善善：（11）现行行的水污污染防治治政策比比较有效效地控制制了中国国近年来来水污染染的恶化化趋势，在在中国经经济高速速增长的的同时，保保证了水水环境质质量和水水环境承承载力的的稳定。（2）水水污染防防治政策策比较重重视水污污染的末末端治理理，对水水污染的的预防重重视程度度不够，但但随着最最近几年年来流域域规划等等政策的的出台，这这一情况况正在得得到改变变。（33）水污污染防治治政策主主要关注注工业领领域的水水污染治治理问题题，在农农业面源源和城市市水污染染防治领领域，许许多政策策有待制

11、制定和完完善。（44）水污污染防治治政策体体系比较较重视政政府在水水污染防防治中的的作用，但但对企业业和公众众参与水水污染治治理没有有明确的的政策指指引和导导向。强强制性的的政策手手段比较较多，经经济性调调节政策策、鼓励励性政策策，自愿愿性政策策手段比比较少。（5）水水污染防防治政策策总体上上得到了了有效地地执行，但但在一些些具体政政策中，如如流域规规划、环环境影响响评价、关停政政策中还还存在管管理部门门协调、利益团团体均衡衡、地方方保护主主义等一一些问题题，需要要解决。（6）水水污染防防治政策策在有效效保护水水环境的的同时，也也取得了了一定的的社会和和经济效效益，特特别是在在一些水水污染严严

12、重的流流域和城城市，通通过区域域产业结结构调整整、关停停并转污污染严重重的小企企业，保保护受水水污染危危害的群群众的权权益，促促进了地地方的社社会经济济可持续续发展。第三，投投融资机机制亟待待改革：（1）中中国环保保投入力力度不断断增加，湖湖泊投资资占GDDP的比比例20000年年首次突突破1%。但是是，“九五”规划的的环保投投资没有有到位，从从而影响响“九五”目标的的实现。在中国国经济发发展较快快的地区区，如北北京、上上海、珠珠江三角角洲地区区环保投投资占当当地GDDP的比比例已经经超过33%；而而在中西西部的不不少省份份，由于于经济条条件限制制，环保保投入仍仍亟待提提高。（22）中国国水污

13、染染治理的的投资主主要包括括新建项项目环保保投资、老企业业环保投投资以及及城市环环境基础础设施建建设投资资三部分分。“九五”以来，城城市环境境基础设设施建设设的投资资稳步上上升，220000年城市市污水集集中处理理投资占占水污染染防治投投资的比比例已经经超过了了50。（33）现阶阶段中国国水污染染治理的的资金主主要由政政府投资资、金融融机构投投资和私私人部门门投资、企业自自身投资资构成。环保投投资体制制改革的的目标是是建立政政府调控控与市场场机制相相结合的的投资体体系和融融资渠道道，政府府发挥积积极地调调控作用用和主导导作用。（4）现现行的环环境保护护投资体体制存在在投资渠渠道单一一，缺乏乏多

14、元的的投资主主体和融融资体制制，投资资成本偏偏高，运运作和管管理过程程效率低低，投资资效果差差，相关关的环保保投资政政策不完完善等问问题。3 淮河河流域水水污染防防治政策策制度评评估淮河流域域是中国国水污染染最严重重的流域域之一，也也是第一一个真正正大规模模开展水水污染控控制战役役的流域域。通过过对淮河河流域水水污染防防治案例例的研究究分析，得得到如下下主要结结论：（11）淮河河流域水水污染防防治管理理体系由由多个部部门组成成，其行行政主管管部门为为环保部部门，参参与部门门有水利利部门和和建设部部门等行行业部门门和计委委、财政政等综合合部门。另外流流域机构构，淮河河水资源源保护局局，作为为淮河

15、流流域水污污染防治治领导小小组秘书书处，参参与流域域水污染染防治工工作。因因此存在在“多龙管管水和多多龙治水水”现象。（2）水水污染防防治政策策手段主主要以管管制手段段为主，以以市场手手段为辅辅，清洁洁生产等等自愿手手段和信信息手段段也在流流域内得得到应用用。淮河河流域水水污染防防治的经经验有：严格实实施国家家水污染染防治法法规标准准政策；建立水水污染防防治的地地方法规规政策；实施全全国唯一一的流域域水污染染防治条条例；推推广实施施总量控控制制度度；实施施关停十十五类小小的污染染严重的的企业；对未达达标的工工业企业业进行治治理，实实行达标标排放和和零点行行动；加加快城市市污水处处理厂建建设；对

16、对用水采采取严格格的取水水许可证证管理；利用水水价、排排污收费费和污水水处理收收费控制制用水，减减少排污污和筹建建资金；利用结结构调整整，促进进产业升升级，开开展清洁洁生产，减减少污染染排放。（3）适适量的投投资是保保证淮河河污染防防治项目目有效实实施的前前提。近近年来，随随着淮河河流域污污染治理理深化，治治理投资资也在增增加，但但是仍与与设计要要求有一一定的差差距，这这也影响响流域治治理效果果。淮河案例例研究从从五个方方面提出出了淮河河流域水水环境管管理政策策建议：（1）改改进和完完善现行行的流域域管理体体制。流流域管理理体制包包括流域域管理机机构设置置，综合合决策机机制和协协调机制制，因此

17、此改进和和完善现现行的流流域管理理体制应应从这三三个方面面入手。（2）加加强和完完善环境境管理制制度。如如修订流流域管理理条例，加加强执法法力度，认认真实施施各项管管理制度度，加强强流域规规划，完完善流域域总量控控制制度度。（33）积极极吸引和和增加投投资、促促进污染染治理工工作。水水污染防防治机制制的转变变（即从从政府主主管型转转变为市市场主导导型）不不仅将促促进水污污染防治治，改善善水环境境，而且且也会推推动中国国水污染染控制产产业的发发展。（44）促进进和加强强城市污污水处理理厂建设设和运营营管理。加强城城市污水水处理厂厂建设和和运营管管理的措措施有：保证资资金到位位，加快快城市污污水处

18、理理厂建设设；全面面开征城城市污水水处理收收费，促促进企业业化运营营；逐步步提高污污水处理理费标准准，使其其能维持持污水处处理厂的的运营，有有利于节节水。（55）利用用各种经经济手段段，促进进淮河流流域污染染治理和和水环境境保护。利用经经济手段段促进环环境保护护是当今今世界环环境管理理的发展展趋势，越越来越被被管理者者所接受受，具体体建议包包括：完完善现行行水价政政策；全全面推广广污水处处理收费费政策，加加快提高高污水收收费标准准。4 滇池池流域水水污染防防治政策策评估滇池是中中国水污污染最严严重的湖湖泊之一一，也是是中国第第一个全全面开展展水污染染防治的的湖泊。通过对对滇池流流域水污污染防治

19、治案例的的研究分分析，发发现存在在的主要要问题有有：（11）基础础数据不不系统、滇池水水污染存存在几套套数据，且且相互矛矛盾。（22）城市市生活污污水处理理厂和收收集管网网建设不不配套。目前城城市生活活污水处处理能力力可以达达到600（旱旱季），实实际上的的全年平平均污水水处理率率可能在在10左右。（3）农农业面源源治理中中缺乏有有效的技技术和引引导政策策、综合合治理规规划。（44）缺少少系统的的宏观治治理，政政策欠协协调。考考察发现现：滇池池总体印印象是滇滇池水污污染治理理做了很很多工作作，但水水质仍然然很差。关于滇池池水污染染防治，我我们建议议：（11）开展展滇池流流域水生生态环境境普查工

20、工作，为为今后的的治理工工作提供供基础数数据和科科学决策策依据。（2）城城市生活活污染源源的一体体化治理理。一是是统筹建建设城镇镇污水处处理系统统。二是是尝试城城市生活活污水处处理系统统的市场场化运作作方式。三是建建设与污污水处理理系统市市场化运运作相适适应的管管理机构构、政策策和法规规体制，核核心问题题是协调调水利、城建、公用和和环保部部门之间间的业务务关系，做做到责任任明确、分工负负责。（33）加强强农业面面源的综综合防治治。一是是对面源源污染进进行系统统地调查查研究。二是新新型农业业生产技技术的开开发和应应用，如如平衡施施肥、田田间保肥肥、秸秆秆还田技技术。三三是在转转变当地地农民生生产

21、生活活方式和和农业产产业结构构调整上上加强研研究和实实践。四四是探讨讨面源综综合治理理的方式式方法，包包括生态态农业、小流域域治理、退耕还还林、小小城镇建建设等措措施的综综合运用用。（44）治理理滇池水水体和底底泥污染染。在内内源与外外源治理理的问题题上，应应是先外外源，后后内源，先先截污治治污，后后考虑污污染水体体和底泥泥的处理理。（55）开展展滇池水水污染治治理的综综合战略略规划研研究。5 未来来水污染染趋势与与10大大战略对对策本研究基基于中国国城市用用水需求求预测数数据，对对未来城城市水污污染以及及农业面面源和畜畜禽养殖殖业的污污染排放放进行了了宏观预预测。根根据预测测，20010年年

22、全国CCOD排排放量预预计在227822万吨（低低方案）与与35225万吨吨（高方方案）之之间，远远远超过过全国的的水环境境容量8800万万吨。与与20000年全全国COOD排放放量（不不包括畜畜禽养殖殖业排放放CODD量）相相比，220100年COOD排放放量预计计增长9921444。由由此可见见，未来来10年年中国水水污染控控制的任任务十分分严峻。根据国家家环保总总局最近近完成的的国家家环境安安全战略略研究报报告，未未来100年中国国的环境境保护目目标初步步确定为为：切实实控制住住环境污污染，重重点地区区环境质质量有所所改善，初初步遏制制生态环环境恶化化的状况况，建成成一批经经济快速速发展

23、、环境清清洁优美美、生态态良性循循环的城城市和地地区。而而国家家环境保保护“十五”计划规规定，“十五”期间水水污染防防治的目目标为：（1）70%地级以上城市地表水环境质量按功能区划达标；（2）重点城市水体质量按功能区达标；（3）废水中化学需氧量排放量控制在1350万吨；其中工业废水中化学需氧量排放量控制在650万吨；（4）工业用水重复利用率达到70；（5）全国城市生活污水集中处理率达到50。为了实现现上述目目标，我我们建议议在未来来10年年水污染染防治中中，实施施下列110大战战略对策策：（1）实实施长期期的水污污染防治治战略。水污染染防治是是一项长长期任务务，要有有长远的的战略。阶段性性防治

24、目目标不能能定得过过高，否否则不能能实现。应根据据不同的的控制时时期，确确定不同同的污染染物控制制重点。地方政政府应摈摈弃“只顾GGDP，不不顾COOD”的传统统做法，大大力发展展循环经经济。（2）坚坚持节水水在先治治污在后后的方针针。节约约用水不不仅可以以缓解中中国的水水资源短短缺，同同时也是是减轻水水污染的的根本途途径。节节约用水水不仅可可以降低低用水成成本，而而且还可可以降低低水污染染治理成成本，是是防治水水污染的的“双赢”战略。因此农农业、工工业和城城市都要要提高用用水效率率，从源源头削减减污水排排放量和和污染负负荷，建建立节水水防污型型社会。要完善善节水管管理制度度，建立立合理的的水

25、价形形成机制制。（3）坚坚持河海海湖库统统筹陆海海兼顾。首先要要从体制制上消除除目前的的陆海两两个环境境保护部部门的状状况，把把国家海海洋局相相应的环环境保护护职能并并入国家家环保总总局。要要加强海海洋环境境统一监监督管理理，控制制陆源和和水产养养殖污染染。建立立“陆源污污染源河流支支流流流域海海洋”水污染染控制系系统。（4）实实施更加加严格的的排放总总量控制制。科学学实施水水污染物物排放总总量控制制，应以以流域规规划和水水环境功功能区划划为基础础，依据据流域的的水环境境容量，合合理确定定允许纳纳污量和和水资源源开发利利用总量量；建立立以重点点污染源源为主体体的排放放总量控控制体系系。（5）以

26、以新型工工业推动动工业污污染削减减。进一一步调整整工业结结构，推推行清洁洁生产。要重点点解决造造纸及纸纸制品业业、食品品及饮料料制造业业两大行行业的水水污染问问题。建建议首先先在钢铁铁、电力力、化工工、煤炭炭等行业业大力推推广废水水的闭路路循环技技术。大大力开展展工业节节水减污污，对水水污染重重点排放放行业严严格实行行用水定定额、循循环用水水定额和和节水标标准。以以循环经经济为指指导理论论，大力力建设生生态工业业园区，实实现新型型工业化化道路。（6）推推进城市市污水资资源化“革命”进程。加强和和完善城城镇污水水收集处处理系统统。20005年年全国城城市污水水处理率率必须达达到455，22010

27、0年全国国城市污污水处理理率必须须达到660%，全全国1113个重重点城市市的污水水处理率率达到770。为了实实现“工业增增产不增增污”，20010年年污水回回用和资资源化的的废水水水量必须须达到1140亿亿吨。（7）以以生态农农业促进进面源污污染防治治。目前前，中国国对面源源污染的的调查和和研究十十分薄弱弱，底数数不清是是研究对对策的最最大障碍碍。因而而，开展展面源污污染的调调查和研研究是当当务之急急。要发发展城市市垃圾高高温堆肥肥，鼓励励农民多多施用有有机肥，在在湖泊、海域富富营养化化严重的的地区适适当提高高化肥价价格或增增收化肥肥销售税税，使化化肥使用用成本高高于有机机肥；重重点在“三湖

28、”和长江江三角洲洲、珠江江三角洲洲、黄河河三角洲洲地区，开开展畜禽禽养殖污污染、面面源污染染的综合合防治示示范，逐逐步减少少和禁止止使用含含磷洗涤涤剂。（8）保保证重要要水域水水体的生生态用水水。全社社会尤其其是水利利部门和和环保部部门应该该树立“生产用用水、生生活用水水和生态态用水统统筹兼顾顾”的新的的水资源源观。建建议国家家环保部部门与水水利部门门联合力力量，对对北方缺缺水地区区重要河河流进行行研究，确确定这些些河流的的生态用用水或生生态流量量，并在在流域水水资源调调配中加加以应用用。建议议两个部部门联合合研究中中国近550年国国家水利利工程建建设对生生态环境境的影响响。（9）优优先保护护

29、城乡饮饮用水源源地环境境。以城城市和农农村生活活饮用水水水源地地划分为为重点，组组织制定定全国城城市和农农村水源源地保护护规划，特特别要加加快广大大农村地地区的集集中式水水源地的的划定工工作。在在水源地地保护区区内严格格限制开开发活动动。200万以上上人口城城市应建建立水源源地水质质旬报制制度，环环保重点点城市要要实施生生活饮用用水源水水环境质质量报告告制度。（10）确确保重大大水利工工程的水水质安全全。为了了确保三三峡库区区和南水水北调东东线这两两大工程程的水质质安全，国国家应根根据规划划确保政政府资金金的投入入，按时时按质地地完成相相关的治治污工程程。加快快建立一一个“保护者者补偿、使用者

30、者付费”的水利利工程投投资机制制。同时时，沿线线地区应应加快经经济结构构调整，对对污染严严重的造造纸、酿酿造和化化工企业业实行关关停，严严格控制制畜禽养养殖业发发展及其其污染。6 建立立职责明明确合力力治污的的管理体体制当前，中中国正面面临着新新一轮的的国务院院部门机机构改革革，新的的水法法已经经颁布实实施。水水环境管管理体制制重构问问题已成成为目前前中国水水环境保保护和管管理的一一个重要要议题。建议水水环境管管理体制制改革考考虑以下下6条基基本原则则：（11）充分分考虑水水环境保保护、水水资源管管理和水水污染防防治三者者的历史史依存关关系。（22）坚持持水资源源开发利利用和水水环境管管理监督

31、督职能应应完全剥剥离分开开的原则则。（33）充分分考虑中中国现行行“多龙治治水”的格局局以及“流域管管理和区区域管理理相结合合”的模式式。（44）加强强水环境境保护的的统一立立法、统统一规划划、统一一监督管管理，加加强水环环境监测测、水环环境信息息发布。（5）充充分体现现“政府调调控、市市场推进进、分步步实施、注重协协调”的原则则。（66）考虑虑当前水水资源管管理体制制改革以以及相关关法律的的背景。6.1 明确政政府部门门的水环环境管理理职能水环境管管理职能能再分配配主要在在水利部部门、环环保部门门、建设设部门以以及资源源部门之之间，建建议：（1）环环保部门门应进一一步加强强监督执执法职能能，

32、同时时要切实实加强执执法监督督的支撑撑能力。（2）水水利部门门应根据据水法法和水水污染防防治法组组织全国国的水资资源保护护工作，参参与流域域水污染染防治规规划的制制定和实实施。水水利部门门应树立立水利工工程的生生态经济济效益观观念。（3）城城建部门门负责污污水处理理厂的建建设规划划，污水水处理厂厂的运营营和处理理排放必必须受环环保部门门监督，污污水处理理厂应逐逐步实现现企业化化运营。（4）农农业部门门在环保保部门的的统一规规划和组组织下，负负责农业业面源（农农药化肥肥污染）治治理工作作，同时时负责农农村地区区的饮用用水水质质保护。（5）资资源部门门（海洋洋管理部部门）把把相关的的海洋环环境保护

33、护职能划划入环保保部门，由由环保部部门统一一组织管管理海洋洋环境保保护工作作。（6）加加强水质质监测能能力建设设和管理理。服务务于水环环境管理理和水污污染治理理的水质质监测项项目应由由环保部部门统一一负责、统一规规划、统统一标准准，充分分利用环环保部门门和水利利部门现现有的监监测队伍伍和设备备，不搞搞重复建建设。（7）加加强环保保部门有有关水污污染防治治的内部部协调工工作，尤尤其是有有关业务务司之间间在流域域水污染染防治规规划制定定、排放放总量指指标分配配、新建建企业排排污指标标审批、水环境境质量监监测、环环境统计计等方面面的协调调。6.2 建立流流域水环环境管理理协调机机制（1）根根据水水法

34、明明确流域域机构职职责。从从目前重重点流域域的管理理机构设设置看，流流域管理理机构是是水利部部的派出出机构。流域水水资源保保护管理理局也是是水利部部的直属属单位，具具有部分分政府职职能的事事业单位位，因此此其职责责应定位位在信息息和决策策支持。（2）推推广流域域水污染染防治联联席会议议制。根根据我们们的评估估分析，联联席会议议制度是是中国目目前较先先进的一一种流域域水污染染防治协协调机制制。我们们建议在在中国下下一步的的流域水水污染防防治以及及国家重重大水利利工程水水环境保保护部门门协调（如如三峡库库区水污污染防治治、南水水北调治治污工程程）中，推推广这种种联席会会议机制制。（3）为为了加强强

35、流域水水环境质质量监测测及其信信息交流流，强化化流域水水环境管管理、水水污染防防治以及及水资源源保护之之间的协协调，国国家环保保总局应应与水利利部合作作，开发发江河湖湖库水环环境质量量的统一一评价指指标、标标准和方方法，由由国家环环保总局局和水利利部联合合发布流流域水环环境质量量监测报报告以及及全国水水环境质质量监测测报告。6.3 加强城城市水环环境管理理体制改改革城市水污污染防治治管理体体制的改改革建议议是进一一步理清清城市水水务管理理和水环环境管理理的关系系。负责责水务管管理的机机构职责责应是全全面指导导与协调调水资源源的开发发与利用用，而负负责水环环境管理理的机构构职责是是监督水水污染防

36、防治法等等法律的的实施。建议： （1）城城市水务务管理。清晰界界定城市市水务局局的职责责，做到到“政（府府）事（业业）分开开，政企企分开”，预防防水务腐腐败的体体制“温床”。所有有的水务务公司都都应逐步步与城市市水务局局脱离关关系，同同时引入入市场竞竞争机制制，降低低城市水水务市场场的垄断断性。积积极鼓励励民营企企业和民民间资本本进入城城市水务务行业。（2）城城市水环环境管理理。建议议城市环环境保护护管理部部门拟订订城市有关关水污染染防治政政策、法法规、规规章和标标准，并并统一监督督执行。参与城城市水资资源保护护规划、城市污污水处理理系统规规划以及及相关政政策的制制定；组组织制定定水环境境功能

37、区区划和水水环境保保护目标标，根据据水环境境容量制制定主要要水污染染物排放放总量控控制规划划。组织织制定重重点河流流的水污污染防治治和生态态保护规规划，并并负责监监督实施施；统一一负责城城市辖区区水环境境质量（包包括饮用用水源地地的水质质）监测测、水污污染源监监测以及及相关的的监测信信息发布布；负责责实施排排污申报报登记与与水污染染物排污污许可证证、污染染源限期期治理及及污染源源达标排排放制度度，并监监督检查查。定期期公布重重点水污污染企业业的排污污信息；负责跨跨市县水水质监控控断面以以及市水水环境质质量监控控断面的的监测和和水污染染纠纷；对城市市污水（集集中）处处理厂实实行排放放监督管管理。

38、在在水务局局或市政政部门的的委托下下，协助助监测排排入管网网的企业业的污水水；负责责组织城城乡饮用用水源地地的水环环境保护护工作。6.4 加强水水环境监监督管理理能力建建设无论是在在国家层层面上还还是流域域和城市市层面上上，在合合理配置置水环境境管理职职能后，重重要的任任务就是是加强相相应的水水环境管管理能力力建设。建议采采取以下下措施：（1）通通过部门门协调提提高管理理能力效效果。目目前，中中国环境境保护部部门和水水利部门门之间的的体制冲冲突已经经给水环环境管理理效率造造成了严严重的影影响，甚甚至某种种程度上上影响了了这两个个政府部部门的公公众形象象。建议议两个部部门根据据水污污染防治治法和

39、和新的水水法，建建立部门门定期协协调机制制，解决决水环境境保护中中的技术术和管理理衔接问问题。当当前，最最需要协协调的是是环保部部门开展展的水环环境功能能区划和和水利部部门的水水功能区区划工作作。（2）加加强水环环境管理理的基础础工作。建议环环保部门门与水利利部门一一起，加加快开展展水环境境功能区区划编制制工作，提提出全国国十大水水域的水水环境功功能区划划以及全全国重点点环境保保护城市市的水环环境功能能区划。水环境境功能区区划应与与水污染染物排放放总量控控制、流流域水污污染防治治规划、入河重重点污染染源排污污许可证证管理等等相衔接接。水环环境功能能区划应应坚持高高环境功功能水域域高标准准保护、

40、低环境境功能水水域低标标准保护护的原则则。（3）加加强水环环境质量量和污染染源的排排放监测测。建议议整合环环境保护护部门和和水利部部门的水水环境监监测力量量，重点点加强国国家7大大水域的的水环境境质量自自动监测测和跨省省（市）断断面水质质监测。建议环环保部门门在5年年之内完完成全国国重点污污染源的的排放自自动在线线监测。环保部部门和水水利部门门应向社社会公开开水环境境质量监监测信息息，提高高水文和和水质监监测信息息的使用用效率。7 提高高水污染染防治政政策的综综合效率率我们认为为，中国国水污染染防治当当务之急急并不是是要创造造许多新新的环境境管理手手段，而而是应该该花大力力气完善善和改革革现有

41、的的环境政政策手段段，实施施不同污污染源分分类指导导管理，实实现政策策手段最最佳的集集成效果果和综合合管理效效率。7.1 建立基基于排污污许可证证的一体体化管理理链建议在未未来100年，加加强环境境政策手手段的改改革，建建立一个个以控制制排放总总量为目目标、排排污许可可证为核核心管理理手段，实实现“污染物物排放总总量污污染物排排放标准准环境境影响评评价排排污许可可证限限期治理理目标标责任制制”一体化化的管理理链。（1）抓抓紧制定定和实施施国家家主要污污染物排排放总量量控制管管理办法法。制制定有效效的国家家、地方方和落实实到企业业的总量量控制计计划；建建立科学学、公平平、合理理、公正正的污染染物

42、排放放总量分分配方法法；国家家实行指指导性污污染物排排放总量量控制指指标，直直接对跨跨省流域域、区域域总量控控制计划划实施管管理与考考核；把把一定时时期（如如5年）的的企业总总量控制制指标纳纳入企业业排污许许可证中中。（2）明明确排污污许可证证的法律律地位，制制定排污污许可证证的管理理办法，树树立排污污许可证证在环境境管理中中的权威威地位；实行排排污许可可证一证证式管理理；根据据排污企企业的污污染贡献献份额和和行业特特点，推推行“全面发发证、分分类管理理”；统一一排污许许可证核核发主体体的一致致性，有有条件的的地区可可以开展展排污许许可证第第三方或或中介机机构审核核与年审审的试点点；在推推行排

43、污污许可证证时，要要实行分分类指导导和分步步实施。对国家家环境保保护重点点区域/流域（如如332211地地区和三三峡库区区和南水水北调治治污规划划区域）、1133个国家家环境保保护重点点城市、国家环环境保护护模范城城市以及及各级政政府划定定的排放放总量控控制地区区，实行行基于环环境容量量总量控控制的排排污许可可证一证证式管理理；建议议建立与与排污许许可证相相配套的的灵活达达证机制制，允许许排放指指标有偿偿转让或或者买卖卖；对城城镇污水水处理厂厂实行排排污许可可证管理理；尽快快按流域域或城市市建立试试点性的的排污交交易市场场。（3）适适时制定定超前排排放标准准，并提提前告知知排污者者，使污污染源

44、提提前做出出经济有有效的污污染控制制安排；在排放放标准中中全面引引入排放放绩效标标准，以以此鼓励励企业实实行清洁洁生产，降降低能源源资源消消耗和污污染排放放强度；政府批批准的环环境影响响评价报报告书中中的主要要结论，应应在排污污许可证证中加以以体现，如如批准的的排污总总量、排排污口位位置、排排放监测测要求等等；“三同时时”项目环环保部门门验收合合格的企企业，发发给正式式排污许许可证，“三同时”项目环保部门验收不合格的企业，发给临时排污许可证，并限期整改达到规定的排放标准和总量控制要求；对于核发临时排污许可证的企业，在排污许可证中应明确限期治理的要求。限期治理企业在限期治理阶段，应向地方环保部门

45、交回临时排污许可证。不允许限期治理企业进行排污指标买卖；对于已经关停并转的企业，环保部门应收回排污许可证以及相应的排放指标；加强地方政府环境保护目标责任制的考核，尤其是在对市委领导和市政府领导的考核中，应加入环境保护的相关考核内容。7.2 运用市市场经济济手段削削减水污污染在市场经经济条件件下，应应体现“污染者者付费”和“使用者者付费”的原则则，制定定有利于于水污染染防治的的经济政政策，通通过价格格、税收收、信贷贷等经济济政策，调调动企业业和公众众参与水水污染防防治的积积极性，增增加水污污染防治治的投入入。（1）逐逐步推行行全成本本水价政政策。从费用用和成本本角度来来看，水水价应该该充分反反映

46、表征征水资源源稀缺性性的水资资源费、水资源源生产和和管理成成本、可可持续生生产的合合理利润润以及水水资源使使用的环环境成本本等费用用。这应应该是水水价改革革的一个个理论目目标。从从长期的的角度看看，供水水价格乃乃至污水水处理价价格都应应充分体体现不同同用户不不同价格格的原则则，从而而逐步实实现水资资源和水水环境容容量资源源的最佳佳配置。（2）合合理配置置水资源源和水环环境容量量资源。实施分分水定额额制和排排污许可可证制。分水定定额应保保证必要要产业正正常生产产，禁止止靠买水水权经营营。按照照以基本本用量为为标准的的生活用用水（如如8吨/户），以以万元国国内生产产总值耗耗水为标标准的生生产用水水

47、和必要要的生态态用水来来规定分分水定额额，优化化配置水水资源；任何用用户通过过交纳水水资源费费（税），获获得取水水许可证证来取得得水资源源的使用用权；积积极开展展流域范范围内的的水权交交易试点点；积极极开展流流域范围围内的水水污染物物排放交交易和流流域补偿偿机制试试点。但但前提条条件是上上下游都都应首先先保证河河流有一一定的生生态用水水或生态态流量。（3）继继续改革革排污收收费制度度。建议议利用排排污收费费制度促促进企业业达标（排排放标准准）达证证（排污污许可证证）排放放。对超超过排污污许可证证规定的的排放总总量指标标的企业业，实行行超证（排排污许可可证）加加倍征收收排污费费。扩大大排污收收费

48、的征征收范围围，尤其其是要加加强对畜畜禽养殖殖业污染染排放的的排污费费征收。可以考考虑对达达到清洁洁生产要要求、污污染排放放绩效好好的企业业实行排排污费减减半征收收。（4）全全面加快快征收城城镇污水水处理费费。全国国所有城城镇都应应开征污污水处理理费，目目前已经经开征污污水处理理费的城城镇应逐逐步加快快提高收收费价格格；应逐逐步把污污水处理理费提高高到社会会污水处处理平均均价格的的水平，即即包括工工程费、服务费费和资本本费用在在内，实实现保本本微利；改革污污水处理理费的征征收办法法，对居居民和服服务行业业，按用用水量征征收，对对企业，应应根据主主要污染染物（如如CODD、总氮氮、总磷磷）排放放

49、量收费费。（5）实实行有利利于水污污染防治治的税收收政策。逐步降降低或取取消不利利于环境境的农业业补贴或或者重新新设计农农业补贴贴使其有有利于水水环境保保护；应应加快开开征含磷磷洗涤剂剂税，有有效控制制湖泊的的富营养养化；在在条件成成熟时，取取消现行行的水资资源费，开开征水资资源税；对高耗耗水的项项目实行行高税收收政策，对对城市污污水处理理以及污污水综合合利用的的营业税税、所得得税和增增值税实实行税收收减免优优惠政策策。7.3 鼓励实实施自愿愿性污染染预防手手段与命令控控制手段段相比，自自愿性手手段为受受控对象象提供了了更多的的灵活性性和政策策选择空空间。从从发达国国家的环环境管理理来看，自自

50、愿性手手段已成成为环境境政策的的一种发发展趋势势。建议议对这些些手段进进行下列列改革和和完善。（1）清清洁生产产。根据据企业污污染物的的排放情情况，定定期公布布污染严严重的企企业名单单，为公公众监督督企业实实施清洁洁生产提提供依据据。同时时，对达达到清洁洁生产要要求或标标准的企企业也应应进行公公告；大大力推行行节能、节水，实实施重点点行业的的能耗和和用水定定额标准准。建立立适合中中国国情情的主要要行业清清洁生产产的工艺艺和环境境标准；国家设设立的环环境保护护补助资资金可以以用于清清洁生产产项目以以及中小小企业的的清洁生生产审计计补助；建立绿绿色采购购制度，鼓鼓励清洁洁生产，鼓鼓励公众众购买和和

51、使用具具有节能能、节水水、废物物再生利利用等环环境与资资源保护护方面的的认证标标志的产产品；企企业清洁洁生产的的要求和和实施情情况，应应在企业业排污许许可证中中得到体体现。获获得清洁洁生产认认证的企企业，可可以享受受排污许许可证年年审免审审待遇。（2）环环境管理理体系（IISO1140000）。建立一一套管理理办法，协协调清洁洁生产、ISOO140000、环境标标志这三三项制度度与企业业污染物物排放总总量控制制，建立立以清洁洁生产为为龙头的的企业污污染预防防体系。创建一一批ISSO1440000国家高高新技术术示范区区，建设设若干个个国家生生态工业业示范园园区，推推动循环环经济和和生态工工业的

52、发发展。（3）环环境标志志。环境标标志应充充分体现现节水减减污、节节能降耗耗方面的的要求。获得ISSO1440000认证的的企业，可可以享受受排污许许可证年年审免审审待遇。7.4 通过信信息公开开促进水水污染防防治利用市场场的需求求方对污污染排放放企业的的监督，对对污染企企业形成成强大的的社会和和公众压压力，是是一项十十分经济济有效的的制度。企业环环境信息息公开已已经在中中国一些些经济较较为发达达的地区区得到了了很好的的应用，而而且对促促进企业业削减污污染和提提高公众众环境意意识起到到了显著著的作用用。建议议：（1）向向公众广广泛宣传传有关的的环境保保护知识识，公布布严重污污染的企企业名单单，

53、设立立污染举举报电话话和信箱箱。政府府定期向向公众公公布有关关地区的的环境污污染状况况、近中中期可能能建设的的有污染染的项目目名单以以及对一一些污染染事故的的查处结结果。（2）开开展上市市公司的的环境绩绩效评估估和环境境信息公公告、国国家重点点污染源源的环境境绩效公公告、全全国水环环境质量量信息公公告、重重点治理理流域重重点污染染源排放放信息公公告等。对水污污染重点点行业（如如造纸、酿造等等）开展展企业排排放绩效效公开。8 构筑筑与市场场经济相相适应的的投融资资体系根据国国家环境境保护“十五”计划，中中国“十五”期间环环境保护护投资需需求为70000亿元元，约占占同期国国内生产产总值的的1.3

54、3，其其中水污污染治理理投资227000亿元，新新增化学学需氧量量削减能能力5000万吨吨。根据据我们的的预测，在在“工业增增产不增增污”的前提提下，要要实现220100年全国国水环境境质量好好转的目目标，那那么20010年年、20030年年和20050年年全国城城市（包包括县城城所在的的镇）污污水处理理率必须须分别达达到500%、880和和95。按照照每吨/日污水水处理投投资20000元元（含管管网建设设投资）考考虑，220000年220100年和220100年220300年期间间城市污污水处理理厂建设设投资每每年需求求分别为为1611亿元、1000亿元左左右。按按照0.8元/吨的运运行费用

55、用（包括括折旧），220100年和220300年城市市污水处处理运行行费用就就每年分分别高达达2566亿元和和5444亿元。很显然然，如果果没有一一个有效效的污染染防治投投融资机机制，那那么实现现这些目目标是几几乎不可可能的。8.1 明确界界定水污污染治理理投资事事权随着中国国市场经经济体制制的逐步步建立，政政府作为为环境管管理与监监督者，必必须充分分利用法法律规章章和必要要的经济济杆杆对对企业的的环境行行为进行行监督管管理，借借助政策策资源创创立水污污染治理理市场。不同的的投资主主体在水水污染防防治方面面的作用用是有明明显区别别的。政政府的投投资方向向应是重重要的污污染治理理项目和和城市污污

56、水治理理设施以以及补贴贴企业污污染治理理和技术术改造及及更新。企业的的资金应应投向其其自身的的污染治治理项目目，或者者投资于于水污染染治理产产业。民民间资本本可以投投向污染染治理设设施的企企业化运运营。国国际资本本可以通通过贷款款等形式式给政府府或企业业，或者者以BOOT方式式投资建建设和运运营污水水处理厂厂。未来100年，国国家应从从5个方方面加大大对环保保的投入入：第一一，建立立公共财财政，把把环保支支出纳入入各级财财政预算算；第二二，直接接投资或或补助重重点工程程建设，如如继续发发行国债债。第三三，加大大对企业业的贷款款，即对对企业的的污染治治理、清清洁生产产进行贷贷款贴息息；第四四，利

57、用用财政转转移支付付的手段段，支援援西部大大开发的的生态保保护建设设；第五五，通过过改革排排污收费费制度，增增加政府府的环境境保护投投入。这这些投入入的增加加将直接接提高水水污染防防治投资资的增加加。8.2 建立城城市污水水处理投投融资体体系建议从以以下5个个方面着着手，改改革和建建立城市市环境基基础设施施的投融融资体系系：（1）增增加政府府环境保保护投入入。建立立政府公公共财政政预算制制度，在在中央和和地方财财政支出出预算科科目中建建立环境境保护财财政支出出预算科科目，继继续稳定定、提高高政府财财政对环环境保护护的支出出，尤其其是城市市污水处处理设施施的投入入；开征征污染产产品税，为为增加财

58、财政环保保支出提提供新的的财政收收入来源源；建议议建立中中央、地地方或跨跨地区的的环境保保护投资资基金或或国家环环境保护护投资公公司；国国家利用用财政资资源建立立水污染染治理基基金，对对城市（特特别是贫贫困地区区）污水水处理厂厂建设给给予投资资补助或或贷款贴贴息；对对缺水地地区，国国家和地地方财政政对生态态环境用用水给予予补偿。（2）推推行公私私合营（PPPP）模模式。政府部部门（尤尤其是地地方政府府）要转转变城市市污水处处理只能能由政府府投资建建设、国国有单位位负责运运营管理理的传统统观念，采采用多种种企业化化经营方方式建设设和运营营城市污污水处理理厂；目目前依然然按事业业单位运运营的污污水

59、处理理厂应须须加快改改革，逐逐步实施施城市污污水处理理的特许许经营。这些事事业单位位要在清清产核资资、明晰晰产权的的基础上上，按公公司法改改造成独独立的企企业法人人。暂不不具备改改制条件件的，可可采取目目标管理理的方式式，与政政府签订订委托经经营或服服务合同同，提供供污水处处理的经经营服务务；鼓励励企业通通过招投投标方式式独资、合资或或者租赁赁承包现现有的城城市污水水处理设设施的运运营管理理。鼓励励将现有有的污水水处理设设施在资资产评估估的基础础上，通通过招标标实现经经营权转转让，盘盘活存量量资产。盘活的的资金要要用于城城市污水水处理设设施的建建设；国国家应提提出指导导性的城城市污水水处理厂厂

60、建设投投资的合合理利润润回报率率或投资资回报率率。建议议企业投投资建设设运营城城市污水水处理厂厂，项目目资本金金应占总总投资的的30以上，经经营期限限可以超超过200年；承承担城市市污水处处理设施施特许经经营的企企业必须须具备相相应的从从业资质质，拥有有相应的的管理和和技术人人员，其其注册资资本不低低于承包包经营的的污水处处理设施施年运行行费的440；政府部部门应加加快制定定和实施施城市污污水处理理设施建建设、运运营、拍拍卖、抵抵押、资资产重组组、资金金补助、收费管管理、投投资回报报、市场场准入、环境监监督、中中水回用用等政策策法规；应积极极采用BBOT模模式建设设和运营营城市污污水处理理厂。