对公共危机管理若干重要问题的思考

1、对公共危机管理假设干重要问题的考虑对公共危机管理假设干重要问题的考虑一、公共危机内涵的再考虑：基于理论操作的层面1.关于危机根本属性的争论。任何一门学科，支撑起整个理论体系的不过是一些最根本的概念，学者之间的理论争鸣归根到底是在根本概念的理解上存在分歧。国内学术界对公共危机管理的研究已经有10余年的时间，但对于如何合理地界定公共危机，如何判断某种社会现象是否是公共危机，争论仍然很大。公共危机的概念包含且基于危机的根本属性。关于危机的属性目前有三方面的争论：1危机是负面的还是中性的。如巴顿Bartn认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。1而史蒂芬芬克StevenFink那么认

2、为，危机的出现不一定是坏消息，而只是一个事实，它包括产生负面结果的可能性，也包括产生料想、正面结果的可能性。21，152危机是一个事件还是一个过程。持事件中心方法event-enteredapprah的学者认为危机是低概率、高影响的事件。3反对的观点那么认为危机实际上是一个从无到有、从量变到质变的演变过程，如乌里埃尔罗森塔尔UrielRthenthal指出，如今，危机分析者们将危机定义为过程，力图把握危机条件、特征和结果等完好的背景。43危机是突发的还是常态化的。里宾杰Lerbinger认为突发性是危机的三个根本特征之一。5而相反的观点那么认为危机无时不在、无处不有，危机与人类历史开展相始终。

3、61-2争论还在继续，但在此过程中可以明晰地辨识出危机的三个根本属性：危害性、紧迫性和不确定性。正如罗森塔尔的经典定义所言：危机是一个系统的根本构造或价值标准所受到的严重威胁，它迫使人们必须在很短的时间内、在极不确定的情况下做出关键性决策。7也正是由于这三个属性的存在，危机管理才能成为考验政府才能的重要指标。以上四个标准是判断公共危机事件的必要条件，连同危机的三个属性共同构成公共危机的根本内涵。在理论中，一个负责任的政府不会等到公共危机的四个要件全部出现后才开场介入，因为公共危机是一个从量变到质变的演化过程，具备了公众的广泛关注和负面的社会影响两个标准就意味着公共危机的初始端倪已经出现，防微杜

4、渐、重在预防是政府的明智之眩二、公共危机预防与预警的认识误区：与学界主流观点的商榷1.公共危机预防的认识误区。公共危机预防的目的是防止或减少危机的风险，风险受到两个因素的直接影响：致灾因子hazard和脆弱性vulnerability。?结合国国际减灾战略减轻灾害风险术语2022年版?将致灾因子定义为：一种具有危险性的现象、物质、活动，它可能造成人员伤亡、影响安康，导致财产损失、生活或效劳设施丧失、社会和经济扰动、环境破坏。97-8简言之，致灾因子即风险源，它可包括自然因子、人为因子、技术因子等。脆弱性指公众承受和抗拒风险的才能，即公众相对于危机的易损性，包括物理脆弱性、社会脆弱性、经济脆弱性

5、、环境脆弱性等。由于风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果，用公式表示就是：风险=致灾因子脆弱性。因此，当前学术界关于公共危机预防的主要研究方向集中在两点：一是防范致灾因子，二是减少公众相对于致灾因子的脆弱性。在防范致灾因子方面，比拟常见的建议是开发危机预防技术、引进危机监测机制、开展风险预测、建立公共危机应急预案等。在减少公众的脆弱性方面的结论是建立信息疏导机制、加大社会宣传、开展模拟演练、设立防灾日、将危机管理纳入学校教育等。虽然从致灾因子与脆弱性方面认识公共危机预防问题是必要的，但却略显单保从根本上讲，我国公共危机事件频发的认识论根源在于，没有将公共危机预防视为一个综合性的系统工程。我国在

6、现代化建立中，很少从危机预防的角度审视开展大局，如城乡布局、人口分布、产业构造、能源构造、生态环境等等。因此，社会公共危机的脆弱性不单纯是危机管理领域的问题，更是国家在体制转轨和社会转型阶段应予以全盘考虑的战略问题，公共危机的预防必须在整个社会文化、法制、体制和机制的有效配合下才能实现。否那么，即使政本文由论文联盟搜集整理府重点监控某一公共危机领域，但还是难以防范其他方面危机的此起彼伏。全面的危机预防不是某个点上的打破，而是社会整体危机的减少和公众危机感的缓解。可见，公共危机预防不是朝夕之功，而是一个需要一定时间和足够智慧来系统考虑的综合工程。公共危机预防的综合性与系统性视角并不否认当前公共危

7、机预防工作的价值，它只是要说明，政府在公共危机管理中不能头疼医头、脚疼医脚，而应当从社会整体治理的角度统筹公共危机预防工作，认识到正是我国经济社会开展的阶段性特征决定了我国当前正处于社会公共危机的高发期，这种状况还将伴随我国政治、经济与社会改革的综合调整而继续延续，其时间的长短取决于我国社会整体的开展进度。因此，进一步全面推进社会转型与开展才是预防公共危机的根本之道，只有在此框架下开展的危机预防工作才有长远和长效意义。由此观点推演开去，当公共危机发生之后，强迫推行行政问责制、追究相关指导的责任也略带片面性。我国实行行政首长负责制，追究行政首长的责任固然具有法理上的根据，但问题的关键在于首先要考

8、察清楚危机爆发的真实原因是宏观的社会综合治理因素导致的，还是由于行政首长的工作疏漏造成的。仔细考察已经被问责过的公共危机事件可以发现，多数危机发生的背后总能找到社会综合治理缺失的原因。2.关于公共危机预警的理论分界问题。公共危机预防与预警是前后相继且互相交叠的两个过程，但两者的侧重点却不同。预防是试图阻止危机发生，重点是消灭危机的萌芽或减少危机发生的概率。预警那么侧重于解释清楚可能发生什么、如何行动才能防止事件影响的最坏结果，10即危机预警通过增加公众采取响应措施的提早量，最大限度的减少危机带来的生命和财产损失。主流观点认为，所谓预警，其本意就是预先警报，即在危机发生之前向公众发布致灾因子的信

9、息，灾害发生之后的信息传递不能称之为预警。国内大量关于危机预警的定义也都提到灾害之前、致灾因子转变为灾害之前等关键词。一个常见的例子就是地震预报：地震分P波纵波和S波横波，其中震动较小的P波速度约为7公里/秒，震动较大且破坏力强的S波速度约为4公里/秒。以震中间隔 受灾区400公里为例，假设检测到P波之后马上发出警报，那么可以利用P波和S波之间的时间差给公众提供30秒左右的响应时间。按照当前关于危机预警概念的主流观点，这种地震警报不能称之为预警，因为预警是发生在危机爆发之前的警报，危机发生之后已经不能表达预先的意义了。以危机的发生为分界点来定义预警是不科学的。实际上预警一词中的预不仅包含预先的

10、含义，更重要的是预测和预估。危机预警的三个关键环节为致灾因子预测、风险预估和警报的预先发布。可见，预警的范畴要大于且涵盖预报，先于危机发出警报只是预警的要义之一。假如地震发生前的警报才是预警，那么面对地震就不存在预警，也没有必要建立地震预警机制，因为地震迄今是无法预测和预报的。从危机预警的价值和目的指向来看，对危机预警的合理界定应当以危机是否产生了本质性损害为标准。1997年结合国发表的?有效预警的指导原那么?指出，预警的目的是赋予受灾害及致灾因子威胁的个人及社区以力量，使其可以有充足的时间、以适当的方式采取行动，减少个人伤害、生命损失、财产或周边脆弱环境受到破坏的可能性。11可见，危机是否已

11、经发生不是关键，关键是损失是否已经发生，即使危机发生了，但在危机转变成损失之前发出警报信息，由此防止或减少了危机带来的生命和财产损失，这种警报也是预警。以损害是否发生作为界定预警的标准在公共危机管理理论中有更大的价值。公共危机事件除了地震之类的天灾之外，更多的是社会综合治理因素造成的人祸，这类公共危机从发生到产生危害具有更长的演变期，这就为公共危机预警提供了发挥作用的空间。因此，公共危机预警不仅表现为公共危机发生前的预测与评估，还表现为公共危机发生后搜集相关信息，判断公共危机造成危害的约束性条件和将来的开展趋势，根据评估结果准确发出警示信号，使相关利害主体及时采取应对策略，防止或消除不利后果。

12、三、当前公共危机管理理论中亟待解决的几个问题1.对公共危机预防预警管理重视缺乏。斯蒂芬顾恩德尔StephenGundel按照公共危机的可预测性preditability和危机干预的可能性influenepssibility两个维度将公共危机分为常规型nventinal、不可意料型unexpeted、难以驾驭型intratable和根本型fundaental四个类别如图。915可预测性和可干预性意味着危机是可以预防和预警的。这两个维度的组合说明，只有不可预测也不可预防的根本型危机是人们无法应对的，现实中这类危机的数量非常有限。换句话说，当前人类面对的绝大局部公共危机都是可预可防的。同时这也提醒人

13、们，公共危机管理的重点是危机的预防和预警，危机响应和灾后恢复只是预防和预警不能奏效的后续行为。不管从危机管理的本钱还是从危害的直接影响来看，预防和预警的价值都远远超过危机响应与灾后恢复。但目前政府关注最多的是危机爆发之后的响应与恢复，对危机爆发前的预防与预警的重视力度明显缺乏。造成这种现象的原因有三个：1危机的预防与预警是隐性工作，而危机的救援与恢复是显性工作，政府从自身利益出发更愿做显性工作；2预防与预警阶段危机处于埋伏期，没有对公众的切身利益造成危害，因此公众对危机的预防与预警也不关心，这导致政府没有加强预防与预警工作的动力；3在行政首长负责制和行政问责制的交互作用下，危机爆发后行政首长可

14、能成为问责的首要对象，为防止或减轻问责，政府会对危机响应与恢复高度重视。此外，政府对公共危机预防与预警的认识也容易陷入过分倚重技术设备的误区。在现代科技快速开展且作用日渐凸显的今天，这种技术治国论的倾向尤其容易出现，局部地方政府甚至把引进先进的技术设备作为在危机预防预警方面有所作为的标志。公共危机管理中的技术手段是不可或缺的，但正如有的研究者所发现的那样：一方面，科技程度日益飞速开展；另一方面，灾害与危机对社会的损害越来越大，这是现代社会的悖论paradx。6105其实技术只是一个必要条件，但并不充分，比技术更重要的是管理，分开科学有效的公共危机管理体制与机制，技术设备只具备象征意义。2.公共

15、危机应急预案形式大于内容。根据华建敏同志在?人民日报?刊发的文章，截至2022年底，我国已经制定各级各类应急预案130多万件，覆盖了常见的各类突发事件；所有的省级政府、97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制总体应急预案。12这些数据说明，我国总体的应急预案体系根本建立。问题在于，是否有预案与预案是否有效是两个层面的问题，各级政府在预案的制定与执行中都暴露出了一些问题，其中一个最重要的问题就是预案的形式大于内容。表现为：1预案本身不完备。预案作为一种预先设计的行动方案，应当考虑三个维度：可能出现的情况、可以调动的资源和可能涉及的方法，但各级政府的预案从总体预案到专项预案在这三个维度上

16、都做得不够充分。另外，多数预案都是一种纲领性的指导方针，原那么性较强，实际操作方面考虑缺乏。比照研究发现，当前各省市的预案大同小异，不能很好的表达自身的条件、局限或特殊性。2预案的理解障碍。预案的价值表达在执行层面，执行的前提是对预案准确、全面的理解。国内各类预案从形式到内容都存在照搬西方国家应急预案的现象，不同地方政府之间也互相抄袭，专业术语流行，导致预案本身的理解困难。另一方面，我国预案的默认执行主体是政府，预案中没有表达公民、企业、社会组织等在危机管理中的行为需求，其行文以政府为叙事对象，语言风格符合政府公文的套路，这进一步增加了社会公众的理解难度。3预案的宣传推广不够。我国预案的数量和

17、类别虽多，但一些政府仅把预案作为危机管理的补充，束之高阁者多，宣传推广者少。以预案分级为例，我国将公共危机事件分为红色、橙色、黄色和蓝色四个等级，但很少有群众可以准确说出各种颜色的等级含义。调查发现，中央气象台发布的高温橙色预警对普通听众而言没有价值，因为他们只能听懂高温但并不理解橙色。3.政府危机响应侧重点存在偏失。政府在危机响应中背负着两大压力：问责的压力和救援的压力。问责的压力是被动性的，政府可能因没有做好公共危机的预防和预警工作而成为被问责的对象；救援的压力是主动性的，因为救援不力本身就构成问责的条件。当这两种压力不可兼顾的时候，政府很容易出现考虑侧重点的偏失，最常见的表现就是优先考虑

18、问责问题而不是救援问题，虚报、瞒报受灾数字比拟普遍。应当看到，政府本身也是一个利益体，政府公务员也是理性经济人。詹姆斯布坎南JaesBuhanan早已深入的指出：我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡入圣的国家这一逻辑虚构中摆脱出来假如把参与市场关系的个人当作效用最大化者，那么当个人在非市场内行事时，似乎没有理由假定个人的动机发生了变化。13即我们不应当认为一个理性逐利者一旦进入政府公共部门就会变成一心为公的道德模范，趋利心仍然是政府躲避风险、逃避追责的根源所在。在公共危机管理体制不健全的情况下，悬在政府官员头上的问责利剑或许才是政府首先要躲避的对象。由于自利性的

19、存在，政府在公共危机的响应过程中可能成为利益团体的绑架对象，只要政府作为资源垄断者和社会价值权威分配者的角色没有改变，这种绑架关系就会照旧暧昧。在极端情况下，政府也可能成为公共危机的肇端者，这在社会性公共危机事件中表现得尤为明显。这意味着，政府公共危机管理不仅涉及到危机管理本身，更涉及到政府的自我管理与制度约束问题。4.整体化的危机救援才能缺乏。我国公共危机管理体制中主体单一、条块分割等问题直接影响了危机救援的整体效能。从管理主体来看，我国政府以层级构造为根底建立起一个庞大的公共事务管理体系，配之以政府具有指导权的公共事业组织，共同构成体制内的管理力量。体制外根本不存在合法的社会公共事务管理权

20、利主体。与此相对应，政府也几乎成为唯一的公共危机救援力量，在备灾、减灾、响应、恢复、沟通等各个环节政府都是主导者，个人、家庭、企业、社会组织的参与明显缺乏，这就难以形成全社会整体化的危机救援才能。此外，救援才能缺乏也与体制外主体的脆弱性有关，公共危机的风险是致灾因子与脆弱性互相作用的结果，假如致灾因子不可防止的话，那么社会主体的脆弱性将直接对风险起到放大作用。从政府条块分割的层级体制来看，条状分割表达了命令统一和行动一致的原那么，总体而言有利于危机的有效应对，但块状分割情况比拟复杂。政府下设的块状职能部门，有的归本级政府统一管理，有的那么直属于上级政府，当危机需要协同行动的时候往往出现协调的低

21、效率。另外，政府职能部门之间存在职能分工与利益摩擦，加之行政权利只对上负责，导致横向的沟通较难实现。至于不同地方政府之间的协调就更为困难。所以，政府之间、政府与社会之间以及政府部门之间的协作困难是导致整体化危机救援才能缺乏的重要原因。四、进步政府公共危机管理才能的几点建议1.将公共危机管理的重心前移。公共危机从萌芽到消除有一个生命周期，国外一般将其分为埋伏期、爆发期、持续期和解决期四个开展阶段。与之对应的危机管理活动包括疏缓itigatin或预防preventin、准备preparedness、响应respnse、恢复revery四个方面。220-28所谓将公共危机管理的重心前移即重点加强危机

22、的预防与准备阶段的工作，把工作的重点放在备灾与减灾上，从源头防范致灾因子，以实现事半功倍的效果。将公共危机管理的重心前移要强化以下几点认识：1多数公共危机是可预可防的。公共危机可以分为自然灾害、技术灾害、冲突危机和公共卫生危机四类，除了自然灾害中的一局部超出人类的应对才能之外，其它危机事件的发生都掺杂了人的因素。这意味着只要付诸努力，加强预防和预警工作，消灭或减缓危机是完全有可能的。2树立公共危机常态化意识。危机具有突发性，但突发性只是危机的外表属性，危机的本质属性是风险，危机是风险的极端表现，突发性只是加剧风险的一个因素。树立危机常态化意识强调防微杜渐，通过标准公共危机管理的日常工作来有效对

23、抗危机的突发性。和平进程的断点也许很微小，但却已经埋伏了重大危机的种子，假如不能及时发现并妥善处理，终将演变为突发危机事件。3改革公共危机管理的考核机制。当前迫切需要解决的问题是加强对公共危机预防与预警投入与效果的监视，完善管理流程，实在落实危机预防与预警的科学性和可操作性，以公共危机自身的开展周期与规律为根底重新设计公共危机管理的考核机制，强调鼓励因素在公共危机管理中的作用。2.建立公共危机事件的全程问责机制。除非因不可抗因素，否那么应当对危机周期中的每一个环节进展问责，因为每个环节都可能存在因人的因素而导致的风险。当前我国公共危机管理中的问责制多是对危机成因的问责，而对危机管理过程的问责重

24、视不够，这表现为，在统计数字上只关心危机造成的损失有多少，却没有统计假如响应措施得当，损失可以减少多少。1将危机问责的重心后移。所谓问责重心后移是指危机发生后，对危机的响应与救援是否及时、准确、充分等进展问责，关注的焦点不是有没有响应，而是有什么样的响应。危机响应不是一种政策符号，要以响应的质量为根本诉求。以2022年温州7.23动车事件为例，铁道部宣布车厢已经没有生命体征，开场拆解掩埋车厢的时候，却又发现了活着的小伊伊。这是典型的危机响应过程中的问题，应当适用全程问责机制，对危机救援不力问题追究责任。2建立公共危机终身问责制。有些时候不当的行政行为会埋下重大公共危机的隐患，比方政府形象工程、

25、因贪腐而形成的工程质量问题等。这些问题尤其容易出如今官员短期任职期间。一旦相关官员调离现职，现行的危机管理机制很难追责。因此，为杜绝不当行政或人为因素导致的公共危机，应当建立公共危机终身问责机制，不管直接责任人现任何处何职或退职，都应当追责到底。3加大公共危机问责的处分力度。人为原因导致的公共危机事件其实是一种典型的危害公共平安行为。理论上，对危害公共平安行为的处分力度应大于同等情节的其它行为。但我国公共危机问责制不适用危害公共平安罪，量刑过轻，难以起到警示作用。可以借鉴韩非子以刑去刑的理念：行刑，重其轻者，轻者不至，重者不来，此谓以刑去刑。14意即通过加大惩罚力度使妄图犯罪的人不敢犯罪，从而

26、实现无需惩罚的最高境界。3.以公众利益为核心规划公共危机管理机制。公众利益是公共利益的核心，也是公共危机公共之表达。以公众为核心规划公共危机管理机制需要在危机的预防、准备、响应和恢复等各个阶段为公众着想，表达公众的需求。1建立顺畅的公众利益表达机制。公共危机的端倪多出如今基层，发生在公众身边，广阔社会公众也最容易首先感受到潜在的危机。这时候需要一个公众利益表达渠道来传递危机信号。假如公共危机在没有前兆的情况下到达了政府监测的戒备线，通常情况下这意味着公众利益表达机制出现了问题。2基于公众感知设计应急预案。政府是预案的制定者，但不能同时成为预案的评定者，公共危机预案的价值需要社会公众的共同解读，

27、因为它涉及到全体公民的根本利益，也是公众认识危机和进步危机防范才能的知识来源。然而，我国现有的130多万个危机预案多数无人问津。为此，预案设计应当以公众的认知才能为根底，让公众真正可以感知、理解和领会预案。当前这方面的工作重点有两个：一是提倡群众化、外乡化、通俗化的预案表达形式，切忌照搬西方标准和专业术语；二是组织形式多样且行之有效的学习方式，加大预案的宣传力度。3建立公众在危机管理中的全程参与机制。公共危机的每一个开展阶段都与公众的根本利益相关，因此公众有必要也有动力全程参与危机管理。虽然政府作为公共利益的代表，因其所拥有社会资源和发动才能成为公共危机管理的主导者，但随着公共危机复杂性的增加

28、、公民自主意识的进步以及社会自治才能的增强，政府的优势只是相对的，政府不可能也没有必要成为全风险管理者。有效的公共危机管理需要政府、公众、企业、非营利组织乃至国际组织之间协作伙伴关系的建立。4.进步现有公共危机管理机构的规格。2022年以前我国几乎没有常设的公共危机管理机构，危机发生后成立临时的危机管理指挥部，待危机处理完毕，指挥部随即解散。非典之后，国务院推出了三种危机管理形式，即张家口形式、深圳形式和南宁形式，三种形式的共同点是设立了分属不同部门的危机管理常设机构，通常的名称为应急指挥中心。2022年国务院办公厅下发的?关于设置国务院应急管理办公室国务院总值班室的通知?指出，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室国务院总值班室，承当国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值