地方立法后评估规章制度研究课程

1、地点立法后评估制度研究地点立法后评估制度，是指具有地点性法规、政府规章制定权的国家机关托付评估实施主体，按照一定的评估程序，对地点性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动评估类型分为定期评估和不定期评估；评估主体分为评估责任主体和评估实施主体；评估差不多程序：确定评估实施主体、制定工作方案、做好基础性资料收集、调查问卷设计、开展实证调查、形成评估报告被评估内容：立法宗旨、原则和价值取向；共同行政行为；专业治理制度；立法差不多规范。评估指标：合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性、专业性、成本效益、社会认同地点立法后

2、评估制度研究课题组组长：刘 平 课题组成员：江子浩黄 震 吴勤民 李瑜青 李 萍 王松林 程 彬史莉莉 叶慧娟 陈琦华 赵 斌课题执笔：王松林 程 彬 史莉莉 李 萍 叶慧娟 陈琦华 赵 斌引言1978年12月，党的十一届三中全会，开始了我国建立中国特色社会主义法律体系的进程。其中，加快立法的步伐，努力做到“有法可依”是首先面临的法治任务。通过近二十年的努力，到1997年党的十五大召开时，我国差不多初步建立了中国特色社会主义的法律框架，在社会、经济的要紧领域，差不多做到了有法可依。2007年10月，党的十七大召开，报告指出，中国特色社会主义法律体系已差不多形成。依照国务院新闻办公布的数据，截止

3、2008年2月底，我国现行有效的法律有229件，行政法规有近600件，现行有效的地点性法规有7000多件，自治条例和单行条例600多件。在规章层面，依照2007年3月全国行政法律、法规、规章清理座谈会的数据，全国现行的国务院部门规章有3031件，地点政府规章有9664件，总计12695件。从这些数据能够看出，包括地点性法规和政府规章在内的地点立法，在我国法律体系中所占的比重是相当大的，占到80%多。也确实是讲，地点立法的质量几乎能够折射出我国立法质量的总体水平。随着我国政治、经济、社会、文化的进展，法律体系的初步建立，以及民众参与意识的增强，当前地点立法中所反映出来的要紧矛盾不再是空白领域急需

4、法律调整的问题，而是如何提高已制定法律的质量，使之更符合实际、更具有可操作性的问题。立法的重心开始从建立新制度转向立、改、废并举的时代。“在地点立法工作中，与科学进展观的要求不符的突出问题是重立法数量，轻立法质量。地点立法数量不断膨胀不但直接阻碍了地点立法的质量，而且导致了重复立法增多，立法资源配置不尽合理；与此同时，片面追求数量的泛立法主义还将造成地点立法泛化，侵入非法律调整领域，过度干预本属于社会自治的事务。”围绕提高立法质量，实现立、改、废并举，各地立法实践部门作了许多积极有益的探究。地点立法后评估便是其中一项制度。关于立法后评估的定义，尽管近几年各地法律实践部门和理论界都进行了一些研究

5、，但并未形成统一的定义。例如：所谓立法后评估制度，是运用动态的方式了解某项规范性法律文件在实践中的运行状况，通过实践来检验法律与经济社会进展的要求是否适应，是否与其他法律之间存在不协调之处，从而确定该项法律文件是否应当接着实施、修改或者废止的制度。再如：立法后评估也称事后立法效果评估，确实是在法律法规实施一段时刻后，对法律法规的实施效果、功能作用以及存在的问题，进行跟踪调查和综合评估，其目的是为法律法规的修改和完善提供依据，不断改进立法工作，提高立法质量和立法水平。在参考借鉴已有理论成果的基础上，本课题组尝试着就地点立法后评估制度作如下的定义：地点立法后评估制度，是指具有地点性法规、政府规章制

6、定权的国家机关托付评估实施主体，按照一定的评估程序，对地点性法规、政府规章的合法性、合理性、实效性、协调性、立法技术性等指标进行评估，并提出维持、修改或者废止等建议的一项活动。关于地点立法后评估，尽管本市及兄弟省市差不多有了一些工作实践，然而还没有形成规范可行的制度。尽管目前国内外差不多有了一些初步的研究成果，但总体上，该项制度的研究和实践还处于起步时期，对具体评估指标的研究更为缺乏。通过对立法后评估制度进行比较系统的研究，阐明该项制度的实施主体、程序、指标及方式、方法等内容，能够为建立起一套理论上经得起推敲、实践中可供操作的立法实施效果评价制度提供参考。建立立法后评估指标系统，应当将定量分析

7、与定性分析相结合，使评估过程更具有可操作性，也使评估结果更具有科学性，从而在整体上提高本市立法质量和工作水平，使立法工作更科学化、民主化。本课题通过实证调研与理论分析相结合的研究方法，在对建立立法后评估制度的法理进行理论研究的基础上，重点对立法后评估制度的评估主体、评估差不多程序、评估指标与评估方法等进行分析、梳理，以期建立一个较为完整的立法后评估指标体系，以使这项制度在实践中更具有可操作性。一、建立地点立法后评估制度的要紧考量（一）建立地点立法后评估制度是依法行政的现实需求建立立法后评估制度，已是我国立法现实的迫切需求。近二十几年来，我国从中央到地点，都进行了大规模立法，中国特色社会主义的法

8、律体系初步形成，各项制度已差不多建立。在大规模立法后法律体系日趋完善，各个社会领域差不多有法可依的背景下，如何提高立法质量成为了我国当前迫切需要解决的问题，下一步更应当关注的不是如何提高立法的数量，而应当是回头审视差不多立好的法，通过评估不断修正，使之更能适应当前的社会现实，与不断变化的社会、经济状况更加契合的问题。再加之地点立法在我国法律体系中所占的绝对比重，决定了建立并完善地点立法后评估制度，有迫切的现实需要。党的十六大报告中提出要“加强立法工作，提高立法质量”。十届全国人大常委会将提高立法质量作为立法工作重点，要求各地点把要紧精力放在提高立法质量上。2004年，国务院公布的全面推进依法行

9、政实施纲要（以下简称实施纲要）中，提出了建立立法成本效益制度的要求，其第十七项规定：积极探究对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究事实上施后的执法成本和社会成本。中华人民共和国行政许可法（以下简称许可法）明确了行政许可的定期评价制度，其第二十条第一款规定：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。第二款规定：行政许可的实施机关能够对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。第三

10、款规定：公民、法人或者其他组织能够向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。尽管讲，实施纲要提出的立法成本效益制度，着重于立法、执法和社会成本与所产生社会效益的考量，许可法的许可定期评价制度强调的是，立法机关、许可实施机关和公民等关于行政许可的定期评价，与我们现在所讲的立法后评估制度还有一定差不。然而，这些制度差不多包含了立法后评估制度应有的一些差不多要素，如成本效益分析、评估的公众参与等。也讲明了，我国的行政决策层差不多将立法回头看，提高立法质量，作为推进依法行政、建设法治政府的一个重要方面，反映了在国家层面推进立法后评估制度的决心。（二）建立立法后评估制度是国际上

11、较为普遍的做法立法后评估制度，并非是我国所独创。事实上，它是一个国家法制推进到一定程度，由法律的制度层面建设深入到制度与理念建设并重的一条必由之路。法在社会中的实现过程是立法、执法、司法、守法、法律监督等一系列环节的有机统一，要实现法的实效性，必须要有制定合理、符合社会现实的文本，同时在对文本的不断审视、修正、完善的过程中，要有公众的参与，才能使之更符合国情民意，更贴近社会现实，更容易被实施。而立法后评估制度发挥的正是如此的作用。纵观一些发达国家在实践中的做法，尽管称呼不同，但都有类似于立法后评估的制度存在，并在完善立法的过程中发挥了重要的作用。德国：于20世纪70年代便开始尝试探究立法后评估

12、的制度和程序。德国的立法效果评估要紧有三种形式：一是立法项目打算的事先评估；二是法律制定过程的立法效果评估，又称为跟踪评估；三是在法律法规实施后的评估（在法律条文中明确规定，法律实施后的若干年内应当进行效果评估）。德国在联邦部委共同议事规程（GGO）中规定了立法效果评估，其中的第34、44节第2至6段规定：立法项目需从以下方面讲明具体的立法效果：一是对公共财政的阻碍；二是是否纳入财政打算中；三是开支的增加/收入的减少；四是对各州和地点财政的阻碍；五是经济，特不是中小型企业的成本；六是对消费者的阻碍；七是对个不价格和价格水平的阻碍；八是成效监督（“评估附加条款”）。德国联邦内务部在2001-20

13、02年颁布了三套指导性文案，分不是立法效果评估手册、立法效果评估入门以及立法效果评估的实践测试，以推广立法效果的评估方法。上述指导性文案中提供的方法，有助于为部门起草法案提供指导性关心，但没有规定必须使用某种特定的方法。美国：行政立法后评估制度（review of existing regulations）是在近年内逐步建立起来的。1980年的灵活规制法（RFA）要求联邦各部门要“对大量小企业产生重大的经济阻碍的”规章进行定期的评估；1992年布什总统要求联邦部门评估其现存的所有规章并命令新的规章公布前的90天的延缓期；1993年，克林顿总统公布第12886号行政命令，要求联邦各行政部门对现存

14、规章进行评估以保证规章的及时性、兼容性、有效性以及减少不必要的规制负担。通过十几年的实践，美国不管在联邦层面依旧州的层面都逐渐完善了行政立法后评估制度并取得了一定的实效。日本：依照评估对象与内容的不同，行政评价（评估）可分为三个层次:第一层次是在整个政策体系中处于较低层次的事业评价；第二层次是政策评价；第三层次是综合前两者实行的综合行政评价。事业评价，是对行政机关实施的每一项措施（具有共同目的的行政活动）进行总结，对其从事的事业、项目等进行评估，以考察行政机关措施目标实现的程度。政策评价是“政策决定后通过一定的期限，依照提供资助解决问题的多样化信息，从资助修改和完善政策的角度，就有关特定的项目

15、，从各角度对该题目有关政策的效果的进展状况深入分析，把握有关政策中存在的问题，同时，对其缘故等进行评估。”行政综合评价是以上二者的综合，即不仅涉及到行政项目、措施的评估，还包括项目、措施涉及到的政策的评估。依照2002年4月开始实施的行政机构实施评估政策有关的法律（简称政策评估法）的规定，政策评估要紧是政府法律与规章中规定有关行业、部门行政治理和进展方案的政策措施。如文部科学省的政策评估中，就进行了“实施有关规章制度的评估”，“在文部科学省，从2004年度开始在新的法令基础上新设规章和废除旧的规章制度，以社会阻碍大的为对象，就有关规章制度的必要性、有利条件、费用等试行评估。”因此，政策评估和行

16、政综合评估中都涉及到政府行政立法的评估。在政策评估与综合评估中，政府的行政立法统称之为“行政规章”，一般来讲，在独立的政策评估中，行政立法即规章是评估的要紧对象；在行政综合评估中，是先涉及行政事业评估，其次就事业评估涉及到的规章进行评估。因此，立法评估是政策评估与综合评估的重要内容或中心内容。（三）地点立法后评估制度在我国已有探究实践关于地点立法后评估制度，一些地点差不多进行了有益的探究和尝试。如2006年河北省政府推行政府立法的“后评估制度”，对2005年12月31日前公布的政府规章和规范性文件进行全面评估，由制定机关和实施机关及时收集分析各方面的反映，认真总结施行情况，对其中不解决实际问题

17、的进行修订或废止。2006年底，深圳市人大常委会主任会议决定对深圳经济特区档案与文件收集利用条例进行评估，成立由一位市人大副主任为组长的评估工作组，集纳市人大法委、市政府法制办、市档案局等各方力量，通过执法部门评估、专题调研、人大代表参与以及专家评估的方法开展工作。评估内容既包括法规实施的绩效分析，比如所取得的社会和经济效益，又包括法规中要紧制度设计和技术规范是否需要进一步完善。评估结果将向市人大常委会议作出报告。山东、北京、甘肃、云南、福建、浙江、海南、四川等省市人大，也都陆续开展了地点法规的立法后评估工作。本市人大于2005年8月，对2003年开始实施的上海市历史文化区和优秀历史建筑爱护条

18、例进行评估。评估要紧涉及两方面内容：一是法规实施的效果，包括行政执法、配套性文件的制定等情况以及法规实施所取得的社会和经济效益；二是法规中各项制度设计和程序是否需要进一步完善。这是上海市人大自1979年依法行使地点立法权以来，首次对地点性法规进行立法后评估。在环保领域，市人大也先后开展了四次“立法后评估”。国内外已有的立法后评估制度设计与实践，为我们推断这项制度的可能性，无疑是给了正面的评价和确信的结论。二、地点立法后评估制度的法理基础与功能定位建立地点立法后评估制度，有现实的迫切需求。那么，地点立法后评估是否具有法理基础？其功能有哪些？这是本课题研究首先需要予以回答的。（一）法理基础作为我国

19、立法体系的重要组成部分，地点立法的完善是贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的必要保障，是构建和谐法治社会的必定要求。尽管近年来我国地点立法表现出民主精神增强、立法技术提高、依法立法意识加强、地点立法的领域日趋完善的特征，但仍存在许多问题。立法后评估制度是解决这些问题、不断完善地点立法制度和体系的一种新探究和新尝试。同样，地点立法后评估制度的理论基础，也是法理学研究的一项新内容。本课题组尝试着作些粗浅的阐述。1、稳定与僵滞成文立法永久的两难困境假如讲自从清末修律开始，中国便逐渐告不了传统的中华法系的话，那么，从随后将近一个世纪的中国对外国法律文化与法律制度不遗余力的借鉴和移植来看，当下的中国法律

20、文化更倾向于具有大陆法系的气质。当谈到成文立法与一般法系之一般法的比较与区不时，这一点尤为明显。假如讲，适应和判例是建立在人类以往经验之上的，是法律界精英的产物，其内聚力是以一种分散方式维持的话，成文立法则是由一个最高权力之下的决策中心创制和强加的，它明确地表明以后什么样的行为将被调整，从而具有强烈的可预见性。关于成文法的功能，能够用贝卡里亚的话加以简要概述：“一个社会假如没有成文的东西，就决可不能具有稳定的治理形式。在稳定的治理形式中，力量来自于整体，而不是局部的社会；法律只依据普遍意志才能修改，也可不能蜕变成私人利益的杂烩。”成文法本身并不是一种治理形式，关键是它能够为治理提供一种稳定的指

21、导模式。这种“稳定”除了取决于法律本身对“朝令夕改”的杜绝以外，也取决于法律规定的明确性和确定性。诚如约翰杜威所言：“人们需要明白社会通过法院将会加诸于其具体行为上的法律后果，了解他们所承担的责任，同时期望在一个特定诉讼中获得某种益处。”假如法律不能提供稳定性和一定程度的确定性，那么结果必将是导致混乱而不是抑制混乱。正因此，“法律规则的确定常常比正确地确定来得更为重要。”。同时，法律也需要依靠稳定和明确来确保法律的权威。成文立法更多地致力于法典的编纂、法律的系统化和法律的注释；为了达到严密、符合逻辑、精确和稳定的目的，法律往往被精心设计。然而，法律一旦被精心设计，就“总存在着忽视实践中的可能性

22、并有湮没在纯理论迷雾之中的危险；历史证明，这是一种真正的危险。”因为成文法所追求的一系列法的目的、功能并可不能自动实现，其取决于立法本身在技术上设计良好与否、自身的语言是否精确以及是否对具体的适用情境给予了足够的重视。但所谓“法有限，情无穷”，在迅速应对情势的变化、及时回应社会新的需求等方面，不管立法者如何费尽心机，成文立法某种程度上都存在着不足法律表述的越明确，它适应形势变化的能力就越差。“回应型法”是社会不断变动、法制作为调整复杂社会关系的手段必定要相应改变的产物，由于经济全球化和社会治理分工细化的进展，致使社会政治经济的矛盾日益增加，国家不得不对社会经济生活进行日益广泛和深入的干预。社会

23、对法律规范的需求推动了法律分层化的进展。地点立法机关和政府部门分享立法权限，以解决专门的社会治理和专门的技术问题等方面的效率低、反应慢等立法问题。“回应型法”更加“强调行动中的法；强调法的社会目的性；强调法和社会的不断变动”11。“回应”意味着一种负责任的、有区不、有选择的适应能力，拥有这种能力的机构能够考虑周围环境中各种新的力量，在转变的法律与社会中，不断改造法制，构建一个与社会变革相适应的规范化模式。回应型法的一个要紧目的确实是使法律更多地回应社会需要，使法律机构能够更完全、更理智地考虑那些法律必须从它们动身同时将运用于它们的社会现实。12 差不多结论：目前中国处于社会变革与转型的时期，相

24、关于中央立法而言，地点立法更为微观具体，更容易发生变化，而成文法自身由稳定而生发出来的僵化的惰性与滞后的本性，使得立法对社会需求回应机能的发挥受到了严峻制约，因此，地点更需要具有“回应型法”的特征，建立一种“新陈代谢”的机制。立法后评估能够被看作是这股具有革新除旧之力量的来源之一。通过后评估，不断推动地点立法克服成文法所带来的先天的缺陷和后天的迟滞，审视既有立法是否已落后于社会经济进展的实际需要，及时发觉迟滞、通过修订克服迟滞，才能关心地点立法在变化与稳定的夹缝里找到应有的位置，在更宽敞的范围内充分发挥地点立法的积极作用，彰显地点立法的魅力。2、法律实效地点立法的立命之本法律的生命在于施行，所

25、制定出的法律只有最后转化为人们交往行为中对其权利和义务的实际操守，才能使其从纸上的规则转变成人们行动中的法律；法律才能成为人们所期望的社会秩序的构建者和主体自由的保障者。所谓法律实效，确实是指“人们实际上就像依照法律规范规定的那样行为而行为，规范实际上被适用和服从”13，或者“是指国家实在法效力的实现状态和样式，是应然的法律效力实然化的情形，是法律主体对实在法权利义务的享有和履行的实际状况。因此，法律实效在实质上表达着法律的实现过程”14。这就揭示出从法律实效的角度研究法律的重要性：将法律实效作为法律研究和法律评判的全然之一，有助于我们立足于更宽敞的时空基点来观看法律，敦促法律社会功能的更充分

26、发挥。作为法律效力的实现样态和方式，法律实效与法律效力之间具有一种逻辑递进的关系：法律效力是法律实效的逻辑规范形式，法律实效是法律效力的社会经验事实。既然注重普遍形式的、作为法律内蕴的属性的法律效力预示着一种可能性，那么法律实效作为法律在社会学意义上的延伸，则代表着法律效力在实践中具体展开的现实性。法律效力只有在实践中外化为法律实效时，才能在量上进行衡量，才能摆脱纯粹规范的层面、对人们的实际行为发生实践性的阻碍，才能实现法律的既定目标。前文述及，地点立法是地点在与中央博弈的基础上立法分权的结果。而集权和分权是两种不同的法律效力的类型，分不对应不同的法律秩序。那么，地点法律效力的实践性后果如何，

27、法律目标是否切实实现，只有通过对法律实效这一实然的、能够被量定的评判标准的考察，才能确定法律效力在多大程度上得以实现、具有多大的向现实生产力转化的现实可能性。法律实效的实现方式及事实上现的程度需要有多种机制的保障，比如法律机制的保障、观念机制的保障、司法以及经济机制的保障等等15。与所研究的主题相联系，我们在此着重阐述法律机制对法律实效的保障。法律实效是一种实然，那么它的应然模式便是法律自身。法律自身是否反映了“事物关系的法的规定性”16，是否表达了主体的需要，在规范设计上是否具有可操作性等都在应然层面决定着法律实效的大小。因此，法律的制定即立法本身虽不直接产生法律实效，然而其作为基础性的要件

28、，与法律实效紧密相关。既然法律是法律实效的差不多保障，人们总希望能通过各种方式对法律进行各种评价，以考察主观能动性反映现实需要的对与错或者充分与否，并进而考察法律在保障法律实效方面的作用力的大小。评价能够有多种方式，评价也能够在法律拟定、制定和实施的不同时期进行。但事实上，最重要的法律评价应当在法律出现实效之时进行。因为这是一种建立在实证基础之上的评价，是一种对法律制定后的效力期待与法律实效的关系比例所做的定量和定性的分析与评判，能够真正体现评价标准的科学性、客观性与与时俱进的特性。怎么讲，法律实效总是客观的，它的一些反映值如犯罪率、诉讼率、违法率以及法律执行率、或者人们对法律、秩序与权利义务

29、的心理感受与评价差不多上能够用统计学的原理统计出来的，这些都为人们评估法律提供了现实的可计量或可客观描述的条件。差不多结论：面对法律效力“应然”状态和法律实效“实然”状态的对应关系，其或紧张、对立，或和谐、一致，法律效力能否转化为法律实效，是法律文本“善”与“恶”的一个重要标志。没有实效的法律规范是对效力的空置，是一种否定。作为立法机关，需要及时掌握其所制定的法规规章从效力转化为实效的状态和程度。这也正是地点立法后评估的价值所在。3、中央与地点法制统一视野下的立法权限划分我国是单一制法治国家，强调法制统一原则，这是建设中国特色法治社会的必定。在法制统一的前提下，中央与地点如何行使立法权以及行使

30、立法权的格局与关系，是国家法律体系建构中无法回避的理论和实践问题之一。因为，“立法权的行使状况标志着政治的运行状况，立法权作用的充分发挥是政治昌明、法治发达的必定要求和重要体现”17。从学理上来讲，立法权的分立与法制统一原则并不矛盾。按照凯尔森的观点，集权与分权事实上只是两种类型法律秩序的对应。“集权和分权问题，正如我们明白的，事实上确实是关于法律规范的效力范围以及制造和适用这些规范的问题。”18国家的法律秩序是一个不可分的整体，但在制造法律秩序的不同时期上能够采纳不同的模式。“分权的要紧理由之一正好确实是它提供了同一事项对不同地区加以不同规定的可能性。国家的领土越大，以及社会条件越不同，通过

31、领土划分的分权也就越有必要。”19同时，按政治属性与法律属性相对区分开的原则，国家权力的构成要素能够被分为本源性权力和过程性权力。“所谓本源性权力，是指相对而言处于原始形态的政治结合体从其自身的物质属性和组织结构中产生的一种权力，它属于政治权力而非法律权力。过程性权力，是指本源性权力的主体通过宪法和法律在国家机构体系内配置的、由不同国家机关和官员掌握和运用的权力。”20在那个层面上，立法权限在中央和地点之间存在一个分流的问题。首先，分权是国家实现民主治理的体现。“民要紧求在法律秩序中表达的一般意志和从属该秩序的个人的意志之间有最大限度的符合；这确实是什么缘故法律秩序要由受该秩序约束的那些人依照

32、多数原则来加以制造。”21地点法律秩序的规范由该领域的多数加以制造，无疑会减少法律秩序的内容和从属于该秩序的主体意志之间的矛盾，更接近民主的要求和理想。分权是一种治理责任的合理分担，它具有激励制度创新与制度竞争的功能。只有把中央的原则规定与地点的实际情况结合起来，把要解决法律问题所需要的宏观性、全局性的知识与具体的地点性知识结合起来，才能使地点立法具有开拓性、制造性和实效性。其次，分权意味着权力配置下的合作。国家权力在配置的过程中需要合作和沟通，合作是利益一致的关键。“那个地点的合作不仅指社会成员间的合作，而且包括国家机关之间的合作，各国家机关都享有相应的权力，它们间的权力分工是必要的。”22

33、分工并不意味着分离，中央和地点立法权力的配置实际上是在法制统一的原则下分工合作。中央立法本身具有抽象性、原则性和概括性，在立法上更强调政策目标的总体构建，具有“框架式立法”的特点，从而留给地点立法权更大的创新空间；地点依照立法法的规定享有地点立法权。但地点并非消极而是积极地“执行”中央立法，在不违背上位法的前提下予以细化或补充，在不断地调适中贯彻国家政令并平衡利益冲突，最大限度寻求利益一致。这符合权力配置下的合作原则。中央与地点的立法机关正是在此消彼长的长期合作、交流和妥协过程中，逐渐查找二者关系的切合点。市场经济下多元利益主体共存、利益诉求千差万不的现实，就致使中央与地点之间也会出现利益诉求

34、存有差异的问题。市场经济下的多元利益关系需要法律规范的有效调整，统一的市场经济规则无法回应多元利益的诉求，“不同法律的供求状况不同，以及法律规范在不同地区、行业、组织中的不同规定，实际上确实是法律权利围绕不同主体所形成的不同关系组合，事实上质也是一种权利博弈”23。当具体到立法领域，权利上的博弈往往导致权力上的博弈，再加上我国针对地点立法的权限规定仍然比较模糊，地点立法在依靠自己因地制宜的优势、弥补统一法则无法兼顾不同利益诉求的不足的同时，也难免会突破立法权力划分的界限、盲目追求地点性经济利益，从而违背统一法制的原则，逾越既定的立法权限，导致专门多实际问题的发生。比如，在地点立法先行先试、中央

35、立法在后的情况下，就专门容易发生地点以“试验田”的名义而越权立法、地点立法与中央立法相抵触的情形。同时，由于近年来我国部门规章和政府规章大量膨胀，立法中利益冲突现象严峻，中央与地点立法关系上仍然呈现“剪不断，理还乱”的局面。多年来我国中央地点权力分配和运作中的种种负面现象，使我们看到宪法和立法法在权力关系处理上捉襟见肘，越权立法屡禁不止，法规间位阶冲突问题频频出现，地点立法中的扩权争权现象有增无减。因此，从中央到地点，不同法律效力的法律规范在相互配合构建一体化法律体系、协调有序的发挥各自的规范作用上，就存在专门大的隐患，不利于我国法制的统一与实施。我国立法权由中央和地点分不实施，尽管立法法的颁

36、布为划分两者的界限提供了原则依据，然而在区分具体立法事项时，往往难以区分。尤其是地点立法能够就“地点性事务”立法的概念也相当模糊。这种情况下，如何在维护我国法制统一的前提下，准确把握地点立法的合理空间，既要给其留下自主、理性立法的余地，不束缚其在改革开放和经济进展中用于尝试和创新的手脚，又要幸免其地点立法权力的滥用、误用，约束其在地点利益鼓动下的立法冲动，就有必要建立专门的后评估制度对地点立法进行有效的审查，及时遏制地点立法中存在的错误立法、越权立法、狭隘的地点利益立法等现象。差不多结论：在我国单一制法治国家的架构下，法制统一的原则与中央、地点立法分权的现实实践决定了先地点再上升为国家立法的“

37、由下而上”立法模式， 以及人大与政府双重立法的机制。地点立法与中央立法相冲突、相抵触和不相一致的现象是难以幸免的。而地点立法后评估制度，恰恰为我们提供了维护法制统一、及时纠正地点先行立法的偏颇与局限，建立地点与中央和谐立法关系的一种途径。4、和谐法治评估对立法、执法与守法的价值所在社会的进展与进步期待着法治秩序的建立，中国的进展更加迫切的需要建立一个法治国家，作为其政治体制、经济体制改革的保障。我们所讲的法治，“其核心问题是依法办事。同时，它作为一种治国的思想、方式和体制，又直接涉及政治体制与司法制度”24。法治国家确实是指“要紧依靠正义来治理国政与治理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状

38、态”25。和谐法治社会的建设，关系到共同构建法律体系一体化的各个元素自身的健康进展与系统内各元素之间的良性互动，即立法、执法与守法能够和谐共生。在“地点”那个有限的视域中，上述必要性将表现得更为迫切。地点法律体系是我国整个法律体系的重要组成部分，个体与局部的进展样态关系到整体的进展态势。基于法律体系一体化的立场，地点立法也应从“立法、司法、守法”一体化的整个法律系统26的要求动身，不仅要研制出地点性法律文本，而且在研制法律的同时顾及司法与守法的可能。立法的优劣将首先决定执法与司法的成效与成本。首先，良性立法是“良法之治”的必要前提和决定因素。法治建设强调“有法可依”，“法”自身的状况将决定“依

39、”的方式和方法。好的立法应当运用并体现特定社会历史环境制约之下的先进的立法技术，正确地反映社会进展的现实需求、较好地平衡诸多利益冲突，既没有因太超前于时代而丧失了存在的客观基础，也没有因滞后而阻碍执法机关的依法执法，在具有稳定性和一定程度的合理的预见性的基础上，具有可操作性。如此一部法律便有利于实践当中的执法与司法，法律的既定目标和法律实效更容易得到实现。立法的规模、数量、质量对执法和守法有着至关重要的阻碍。另外，立法对司法或执法的成本问题的关注能够使立法的资源配置更合理科学，幸免短视行为，使立法的效益能顺延至其后的时期。苏力先生认为：“在立法时考虑资源配置追求效益最大化时，更应当注重立法后司

40、法执行的费用和收益。立法时的一个重要考虑因素确实是必须估算执法和司法是否可行、是否廉价，费用和受益之比是否比采取其他措施的费用收益之比要大，这确实是适用于立法自身和立法对社会生活、经济生活的效益原则。”27相反，制定不良或没有兼顾后期执法与守法的立法将会对执法与守法产生不良阻碍，既阻碍执法工作的正常开展，也阻碍立法本身的作用的发挥。其次，执法是法律效力得到切实执行的必要环节和实现途径。我们讲一项法律是有效的，绝不仅仅指其得到了权力机关的公布与施行。正如法律现实主义学者阿尔夫罗斯所认为的，“有关一项法律规范有效的定论，是就司法判决者的行为态度而言的。那些规范之因此有效即在执法官员的心目中的确起到

41、了阻碍作用并在解决法律争议时得到了适用，乃是因为执法官员认为这些规范具有社会约束力。”28因此，能够讲，正是执法者的执法、司法者对法律的正确理解与恰当运用给予了法律以真正的生命，这是法律真正获得有效性的关键。以充分的、理性的、依法但幸免僵化的方式来执法，立法者的立法本意就极有可能得到充分的理解和时代性的阐释，正是执法者才将法律由书面的法变为“行动的法”或者“活法”。同时，执法者工作在法律的第一线，最容易发觉既有立法的不足，他们的反馈意见和实务反思，往往是法律的立、改、废工作开展的差不多动因和实证来源。最后，一项法律的有效性必须同其在社会秩序中的实效区不开来。这种实效既取决于法律所适用的那些人是

42、否遵守法律规范，也取决于法律运用的结果与法律所追求的价值目标是否吻合。在某个具体领域，公众守法的意识与观念应当建立在对法律适用于该领域的必要性与有效性的确信的基础之上；反过来，公民的确信与守法行为也会增加法律在该领域内的有效性。确立法律忠诚意味着公众对法律及法律效果的信任与认同，对法律规范的自觉遵守和维护，能够将法律规定的义务内化为自己的行为准则。正像哈特所指出的那样，“只有当足够多的人对法制规范尤其是宪法的全然规范采取一种内在立场时，法制才可能长期稳定地存在。”29对某一规范采取内在立场意味着对该规范的承认，认为其是一种有约束力的行为标准，行为自愿地以此为指导，而不在每一个不情况下考虑遵守或

43、违法规范时可能带来的利与弊；同时，不是合乎规范的行为给其个人带来的好处或者偏离规范的行为给其造成的损害，而是其他缘故对人们在具体情况下遵守规范起着决定性的作用，这就决定立法与公民守法之间注定有某种互动的关联。一方面，立法必须顾及公民的守法水平。法律是规范公民行为的行为规范，公民作为法律实施的主体，其文化素养、心理素养越高，法律意识越强，则法律的实施效果就越佳。假如法律的制定和实施，不考虑公民的主观需要或现有的法律意识水平，制定出来的法律缺乏必要的社会认同感，公民对法律的认知和把握度低，法律的贯彻实施就会遇到重重观念性障碍，最终难以发挥效力。因而，在中国法律现代化进程中，决不能仅以立法数量的多寡

44、和立法规模的大小作为衡量法律现代化的标尺，必须依照成熟的主客观条件或营造法律现代化所需要的主客观条件来制定和实施法律。另一方面，立法自身的完善是确保法律公信力、维持公民守法水准的一个重要保障。因此，良法的制定关于培养公民对法律的信仰和忠诚有着不可替代的塑造和引导的作用，差不多结论：立法、执法与守法是一体化的法律体系中不可或缺的三要素。立法目的、执法目标与守法价值的同步实现，才称得上是和谐立法，也才确实是和谐法治。地点要实现三个环节的良性互动、和谐共生，通过“回头看”的形式有针对性地审查、审核和评价。作为事后评价制度，立法后评估提供了一种全新的更为有效的手段，通过将立法、执法和守法全部纳入立法后

45、评估的视野，更有利于以一体化的方式来考察法律体系一体化的三要素，促进三者及时发觉自身不足，促进三者之间的良性互动。（二）功能定位建立地点立法后评估制度，之因此有着迫切的现实需求，一方面是立法进展到一定时期，提高立法质量的必定选择；另一方面也是为该项制度特有的制度功能所决定：1、立法方面，通过对法规规章的立法技术、制度设计等作出评估，为地点立法的修改、废止提供依据，提高地点立法质量和水平近些年来，随着我国法律体系的健全完善，法律教育的专业性、职业化水平提升，以及法律实践部门整体素养的提高，在立法工作中，关于合宪与法治原则贯彻的相对较好，然而立法的民主性和科学性程度，与发达的法治国家比，依旧有不小

46、的差距。这也和我国条块分割、各自为政、部门利益显著的行政治理体制有专门大的关系。我们的立法，部门利益痕迹明显。集中体现为，法律条文的起草往往是先由相关的行政部门起草，再提交立法机关审议、通过。在立法过程中，民众的意见反映的较少，缺乏刚性的公众参与的程序，如听证、专家论证等。在条文通过后，也没有定期评估、修正的制度，往往等出现问题时再被动的找缘故、找对策。 立法后评估制度，能够在程序上完善现有的立法机制。首先，它是一种自我纠偏机制的实现。人的有限理性决定了成文法的滞后性，要提高立法质量，需要通过不断的自我审视、评估和修正来实现。其次，立法后评估制度是对立法程序的完善。立法程序不仅仅包括立法前调研

47、、条文的形成、起草稿审议、修改、通过、公布等几个环节，还包括立法后的评估和修订、废止环节。长期以来，我们国家在立法上重视条文公布前的起草环节，而忽视了对条文在实践中的操作情况进行调研、反馈、评估、修正的环节。立法后评估制度，通过对后续环节的重视和强化，能够完善现有的立法程序。第三，立法后评估制度，是对科学进展观关于立法工作要求的贯彻落实。科学进展观，是坚持以人为本，全面、协调、可持续的进展观。科学进展观关于立法工作的要求，即是加强地点立法，提高立法质量。立法后评估制度，通过形成民主、科学的立法机制，通过对现有立法的修正，使科学进展观关于立法工作的要求得以贯彻实施。第四，立法后评估制度，能够使立

48、法与时俱进，切实可行，提高地点立法的实效性。法律的生命在于实践，一部法有效力不代表其具有实效。只有与所调整的社会关系相契合，符合社会现实，制度设计合理，实效性才较强。立法后评估制度，通过及时的反思、修正，能够提高地点立法的实效性。第五，立法后评估制度能够提高立法技术水平和立法的前瞻性。立法后评估制度，通过对一些立法指标的分类，立法微观技术的研究和细化，在提高立法技术水平的同时，也提高了立法前瞻性。总体上，地点立法后评估制度，能够对地点立法的修订、废止提供比较科学、准确的依据，提出较为系统、全面的建议，提高地点立法的质量和水平。2、执法方面，通过对法规规章的执行情况进行评估，考量执法成本、执法措

49、施的现实度，为执法现状提供相对客观的评判依据立法的目的在于实施。实践中，法规规章执行困难或者执法不到位，有体制不顺、缺乏利益平衡机制等相当复杂的缘故。其中，法规规章本身没有充分考虑执法成本、没有充分给予有力的执法措施、没有充分综合权衡相对人的承受能力和维权能力等，也是造成我国“执法难”的重要缘故之一。立法后评估制度，通过对法规规章执行情况的评估，能够考量执法成本、执法措施的现实度，为执法现状提供相对客观的评判依据，进而通过改进，使立法更具有可操作性。首先，通过立法后评估能够提高执法效率。立法后评估制度，能够提高立法质量，使所立之法更贴近社会现实，更能反映社会治理的现状，使法规规章中“恶法”的比

50、例下降，“良法”的比例得以提升，从而更容易被实施和遵守，提高了执法效率。其次，通过立法后评估能够降低执法成本。执法是有成本的，在我们国家执法成本偏高，是执法实践的常态。其中有体制不清、机制不顺方面的缘故，立法技术水平偏低，法规规章制定不科学，与实践脱节，难以操作则是另一个重要的因素。由于法规规章制定的不够具体或者不符合实际，使执法实践中执法人员自由裁量权过大，滥用职权，引发诉讼的现象时有发生。另外，规定前后矛盾，缺乏可行性论证也导致多头治理，依法打架的情况出现。诸如此类的立法上的缺陷，使执法成本大大提高。通过立法后评估制度，完善立法，能够给执法活动以科学的指引，进而幸免执法资源白费，降低执法成

51、本。第三，立法后评估能够提高执法人员对法规规章的认同度。自1978年改革开放以来，我国法制度层面的建设取得长足进步，立法数量屡创新高，立法涵盖了社会治理领域的方方面面。然而，与法制度层面建设逐渐完善形成鲜亮对比的，是法意识层面建设的止步不前。一个国家的法意识要得以形成，首先是从法律实践人员开始，进而向一般的民众推进。遗憾的是，我国的社会现实是，作为最直接法律实施者的执法人员，经常都对所实施的法规规章缺乏信心。造成这种现象专门重要的缘故是，立法规定与实践脱节，难以操作。依照课题组的调研，执法人员对法规规章规定的不认同，以及批判指责，在实践中是时常发生的现象。然而，作为执法人员，他们又不得不对自己

52、并不认同的法规规章照章执行，因为这是工作需要。课题组认为，这种矛盾，对国家法意识的培养是极其不利的。通过立法后评估制度，将基层执法人员纳入评估体系中，使立法能反映执法现实，能够在专门大程度上提高执法人员对所立法规规章的认同度，进而提高所立之法的实效。3、守法方面，通过考察法规、规章被公民的认知程度，其被遵守的程度，来分析法规规章的实施效果以及与立法、执法的相关性 宪法以国家差不多大法的形式，规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。并规定了人民关于国家事务的平等的广泛的参与权力。30近些年，随着依法治国、法治政府建设的推进和不断深化，民主立法、开门立法成为新时期法治建设的热点。31民主法制建设，

53、专门重要的一方面，确实是要在立法过程中充分听取民意，将群众意见反映到立法决策当中去。立法后评估制度，正是开门立法的一项重要举措。立法后评估制度需要公民以主体意识参与其中，通过考察公民对法规规章的认知程度，能够分析法规规章的实施效果。其次，立法后评估制度，有助于促进公民法律意识的提高。如前所述，法意识层面建设，专门重要的一块，是一般民众法律意识的提高。法律意识的内容包括对法的本质、作用的看法，对自己权利和义务的认识，对法律的评价和解释，对现行法律的要求和态度，关于法律现象的知识以及法制观念等。立法后评估制度，使公民有机会在评估过程中参与其中，进行学习、调查、研究，了解立法过程，对法规规章的制度设

54、计有更深刻的理解，并表达自己的观点，形成互动，从而把对法规规章的外在被动同意转化为内在主动需求，进而提高自身法律意识。第三，立法后评估制度，能够促使公民自觉守法。立法后评估制度，不仅能实现立法纠偏，执法到位的目标，也能间接的对守法状况作出评估，并对其不被遵守的主客观缘故作出推断，进而查找到促进和保证守法的对策与措施，达到让公民自觉守法的制度目标。三、地点立法后评估制度的差不多规范（一）地点立法后评估的类型按照不同标准，立法后评估能够分为不同类型：按照评估的内容来分，可分为专项制度评估和文本全面评估；按照评估的依据来分，可分为法定评估和非法定评估；按照评估的时刻来分，可分为定期评估和不定期评估。

55、从实务应用角度动身，课题组依照现行法律规定和已有工作实践，能够按照后评估制度的依据来源和实施评估的期间为标准，以定期评估和不定期评估作为分类。1、定期评估定期评估是指由法律、法规、规章或者规范性文件规定，该法整体或其中的某项具体制度，在一定的期限之内，由特定机关实施评价，并建议该法或者某项具体制度是否接着适用依旧作出相应修订、废止的制度。从我国现有实践来看，要紧包括以下三种：一是无法定期限的定期评估，即法律、法规、规章要求应当对文本或者设定的某项制度进行定期评估，但并未明确具体期限和时刻的评估制度。如，行政许可法第22条规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政

56、许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关能够对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织能够向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”。行政许可法的这一规定，能够讲是国家层面立法后评估制度法律化的一个标志。二是有法定期限的定期评估，即法律、法规、规章规定应当对其自身或者其设定的某项制度定期评估，同时具有实施期限（日落条款）的定期评价制度。在日落条款所规定的期限前，要对该具体制度或法规规章进行评估，以决定其是否需要连续。此种类型在我

57、国立法实践中并不多见。行政许可法中有关规章设定行政许可一年后需要重新评估的有关规定，能够算作一例。2001年，在香港特不行政区，在版权条例通过时，由于社会各界争议专门大，香港政府在条例修订中引入失效条文，即明确该条例两年后失效，以此促使政府检讨后再向立法会提出修订。总体来看，一般立法中只有少数法案有加上“日落条款”32。三是非法定的定期评估，指具有法律、法规、规章制定权的国家机关，依据国家有关文件要求，形成日常工作制度，规定在法律、法规、规章实施一定期限后，对其进行评价，以提出是否进行修改或者废止的建议。这种评估能够是某一件法律、法规、规章，也能够是某一类，甚至所有的法律规范性文件。关于非法定

58、的定期评估，各地点差不多有所实践，然而通过规范性文件形式确立这项制度的做法，并不多见。课题组认为，本市在立法后的定期评估制度取得实践经验和逐步完善的基础上，能够将该项制度通过规范性文件的形式先确立下来，使之成为地点立法中必须遵循的一项要紧制度，并将立法后评估工作的开展作为地点立法工作的内容之一，确定每年需要进行评估的地点性法规和规章目录。2、不定期评估不定期评估是指依照情势变化，由具有法律、法规、规章制定权的国家机关决定，临时动议对差不多制定的法律、法规、规章所进行的立法评价。这是目前运用最为广泛的一种立法后评估制度。在地点立法实施后，由于实施的环境出现变化，使得具体条文需要及时作出调整。我们

59、将这种环境表述为“情势变化”，从地点来看，具体包括以下几个方面：一是上位法的出台和修改后，下位法的有关规定与之相抵触的；二是国家机关、公民、法人和其他组织提出的立法修改与废止书面建议（包括人大和上级行政机关的备案审查建议、行政机关的复议决定或法制监督建议、人大代表书面意见、政协提案、司法部门的司法建议、媒体报道、社会公众的书面建议等），反映地点性法规、规章规定中的立法缺陷与修改建议；三是实施主体、对象、标准等发生变化，地点性法规和规章未同步与之调整的；四是依照我国参加的国际公约、国际条约及国际承诺书的要求，以及配合国内某项重大改革举措，原有地点性法规和规章规定与之不相适应的。依照这些变化，有立

60、法权的国家机关应当及时启动立法后评估。目前不定期评估的一种常用方式是由国家统一部署的突击性立法清理活动。包括全面清理和专项清理两种。从更广泛的意义来讲，有权机关在进行法律适用或解释中会对地点立法的合法性加以评估和推断，以决定是否要做延伸性解释，这种评估和推断也能够理解为地点立法的不定期后评估。（二）评估主体关于立法后评估的主体，在实践中，可能承担这一角色的有专门多，有立法机关、政府法制机构、执法机关（实施机关），或者是专业性的机构等。那么究竟哪一个主体是合法的主体，又是最适合当前我国的现实情况和法律体制的，需要我们作进一步的研究。课题组认为，总体上，能够将评估主体分为两大类：评估责任主体和评估