人口较少民族公共服务均等化研究

1、 人口较少民族公共服务均等化研究 龙周雅妮摘 要：公共服务均等化是推动社会民生建设的根本，是科学发展、共享发展的重要基础。推动人口较少民族地区公共服务均等化建设，是缩小民族发展差异、统筹地区发展的重要举措。文山州地处国家西南边陲，经济社会发展相对缓慢，人口较少民族地区更是发展的短板，推进人口较少民族地区基本公共服务均等化，是文山州打赢脱贫攻坚战役，与全国全省同步全面建成小康社会的关键所在。Key：人口较少民族；发展差异；公共服务均等化公共服务均等化，即不同地区、不同民族、不同群体都能公平的享受到大致均等的公共服务，强调的是享受的机会均等。党中央高度重视民族地区的发展，党的十八大报告明确提出了基

2、本公共服务均等化总体实现的目标，国务院印发的“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划，明确了十三五期间推进人口较少民族地区公共服务发展的总体部署。人口较少民族聚居地区大都条件差、起步晚、基础弱、底子薄。扶持人口较少民族发展，提供均等的公共服务是公平正义的体现，是改善民生，统筹城乡发展的重要任务，是推动各族人民团结奋进，和谐发展，共享现代化成果的重要举措，是促进“两个共同”的必然要求，是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，全面建成小康社会的关键保障。一、文山州仡佬族公共服务现状文山壮族苗族自治州是集边疆、民族、贫困、山区、战区为一体的边疆民族自治州，居住着汉、壮、苗、彝、瑶、回、傣、白、蒙古、

3、布依、仡佬族11个民族。2016年全州常住人口为362.1万人，少数民族人口209.66万人，占总人口的57.9%。据全国第六次人口普查数据，2010年文山州仡佬族人口为1787人，占总人口的0.05%。2016年，仡佬族人口占总人口比例与2010年基本持平。文山州的仡佬族散居在麻栗坡、富宁、广南、砚山、马关等县的部分乡村里。麻栗坡县杨万乡翻坡村、富宁县木央镇木杠村委会田湾村小组的仡佬族居住集中，人口较多，是仡佬族居住地的典型代表。近年來，两个地区在深化教育改革，全面推进素质教育；深化与东部地区对口支援帮扶共建工作，提升公共服务能力；加强农村基础设施建设，发展壮大村级经济等方面取得了不错的成绩

4、。（一）义务教育实现全覆盖，仡佬族青少年的素质普遍提高通过“两免一补”、“校舍援建”等政策措施施行，彻底改变了人口较少民族地区上学难、上学贵的现状，翻坡村和田湾村都实现了义务教育的全覆盖。两地基础教育中师资、教学设施等软件、硬件条件不断改善，仡佬族享有与其他民族学生同等受教育机会，不同民族之间的教育差异化逐步缩小。两村小学入学率100%，翻坡村适龄儿童就读于杨万小学，生师比是26：1，田湾村适龄儿童就读于木杠小学，生师比是28：1。（二）文体类基础设施建设步伐加快两村都加快推进群众公共文体活动站点基础设施建设，繁荣民族文体事业。翻坡村现在建活动室一个、灯光球场一块，田湾村设文化室一个，群众积极

5、组织开展多种形式的、具有民族特色的、寓教于乐的文体活动。（三）道路等基础设施建设不断完善。2016年，翻坡村向上争取资金，投资55万元硬化进村通组干道1.8公里，2017年全村进村通组道路硬化率已达到100%。翻坡村危房改造方面成绩显著，现已基本实现户户房屋为砖混结构。田湾村进村道路硬化率达到70% ，道路通达各家各户。（四）与东部地区对口支援帮扶共建工作不断深化东部地区大力扶持文山州贫困地区、民族地区教育、医疗事业发展。上海、深圳支持两地乡镇中小学校舍、卫生院援建，切实帮助改善了两地基层教育和医疗卫生条件。二、文山州仡佬族公共服务存在哪些问题（一）公共服务整体效率偏低云南省的仡佬族主要集中在

6、文山州，文山州仡佬族人口数量少，多居住在中越边境线上，山高路陡，土地贫瘠，交通不便，恶劣的自然环境，增加了公共服务支出的成本，降低了公共服务的效率。（二）医疗公共服务滞后杨万乡卫生院、木杠村卫生室与翻坡、田湾两个村寨的距离较远，村民看病极其不便。卫生院、室的医护人员少、医疗水平低，基本药品不齐全。贫困与恶劣的健康状况密切相关，因病致贫、返贫，仍是一个不可忽视的问题。（三）教育产出效率低两村虽然实现了义务教育全覆盖，但是在中小学教育的水平和质量和城镇相比，仍有差距。教育投入方面，两地区的教育经费投入与城镇地区差距不大，对口支援的教育援助略高于城镇地区，但是教育产出效率低，杨万、木杠小学的生师比分

7、别是城镇小学的1.53、1.64倍；教育结果差异大，翻坡、田湾两村的文盲人口占15岁及以上人口比分别是14.21%、14.57%，高于城镇的6.5%。（四）农业基础设施建设滞后仡佬族人口多处于中越边境、陡峭的山区，两村的农田水利基础设施落后，庄稼多种植在高山陡坡地带，翻坡村灌溉沟渠仅800米，田湾村无灌溉沟渠，农作物运输全靠人背马驼。翻坡村、田湾村的农业基本停留在靠天吃饭的年代。（五）社会保障项目投入不均衡一是养老保险产出效率低。两地养老保险的均等化程度较好，覆盖率达到98%以上，但是由于缴费能力有限，保障水平低，不能很好地解决“老有所养”问题。木央镇设公立养老院一个，由于保守的思想观念，田湾

8、村无一位老人去养老院，养老基础设施有投入、无产出。二是社会保障项目投入及其不均衡。两地失业、工伤保险投入均处于空白状态。翻坡村80%以上的人都从事建筑业，属于高危行业，却没有相应的工伤保险和失业保险。（六）文化类公共服务缺位文山州境内的仡佬族文化变弱、消失严重。仡佬族语言通用汉语，翻坡和丁家坡两村仡佬族共96户，411人，占两村总人口数的78%。两村会讲仡佬语的7人，占两村仡佬族总人口数的1.7%，全都是六十、七十岁以上的老人。仡佬族文字采用汉字，住宅、服饰均已汉化，只保留了部分丧葬习俗。翻坡村没有文化活动室，翻坡、田湾村均无图书室。两村文化基础设施建设十分薄弱，文化服务与群众文化需求不适应。

9、民族文化的长期流失，民族文化保护的长期缺位，导致了仡佬族民族文化匮乏，民族文化传承人断层、民族文化消失严重。三、促进公共服务均等化建议（一）转变执政理念，建设服务型政府政府是提供基本公共服务的主体，对民族地区的政策倾斜扶持，使非均等现象有所改善，但是相对数量和投入“轻产出”的公共支出状态，导致投入向产出的转化率普遍偏低。政府公共服务支出效率低，受几个方面因素的影响，一是由于仡佬族居住地较差自然环境，基础设施建设较为困难，增加了公共服务的供给成本；二是由于地方财政能力有限，减少了对基本公共服务的投入；三是由于服务观念滞后。受传统绩效观影响，地方政府热衷于投入经济建设型项目，公众偏好强的，不容易出

10、政绩的项目投入较少。政府应向服务型政府转变，提高公共服务的效率。一要全面推行政务公开、打造阳光透明服务型政府。二要转变职能、改进作风，切实解决门难进、脸难看、事难办的问题，更好地服务基层、服务群众。三是实现公共服务主体多元化。打破政府作为公共服务唯一主体的治理模式，适当引入市场主体、社会主体参与公共服务，建立公私机构竞争机制。加快推进政府与社会资本合作模式，吸引社会资本参与公共服务的管理，不仅能有效地减轻政府的财政负担，更能催化政府提高公共服务效率。四是建立公众参与公共服务机制。公民是公共服务需求的主体，建立公共服务的官员考核体系以及代表公众利益的组织，是提高群众参与公共服务政策制定话语权，有

11、效整合资源，提高政府公共服务效率的有效途径。（二）加快发展经济，提高财政供给能力地方政府是提供基本公共服务的主要力量，人口较少民族居住地区经济落后是制约公共服务均等化实现的瓶颈。地方财政应加大对人口较少民族地区的投入，以适应民族地区实际公共服务需求。人口较少民族地区更要加快发展经济，提高自身财政供给能力，保证公共服务资金的投入。一是发展合作经济。经调研，仡佬族居住地大多經济发展起步晚、底子薄，调研的两个村寨均属于小农经济，两村 96%以上农户都没有参加农业合作社。应根据本地实际情况，结合本地产业优势、产品优势、地理环境优势，以村委会为主体，组建相应的农业合作社或创办经济实体。采取“合作社+农民

12、+基地+销售”等形式，开展技术指导、信息传递、物资供应、产品加工、市场营销等服务，拉动经济发展，壮大村级经济发展实力。二是因地制宜，突出特色。仡佬族居住地多属于山区，要通过完善农田水利基础设施建设，按照适宜发展什么就发展什么的原则，引导农民调整农业产业结构，创办生态农业和绿色农业、股份合作制林场等办法，合理开发利用林业、农业等特色产品。（三）拓展转移支付形式，完善横向转移支付制度对口支援、东西扶贫协作都体现了横向转移支付的性质，只是尚未形成制度。推进对仡佬族居住地的专项扶贫力度和加强东西扶贫协作，能有效地促进地区间经济发展和财政能力的平衡。在现有横向转移支付的基础上，扩展转移支付的形式，除了对

13、教育、医疗基础设施的经济援助，可增加医疗技术援助、师资援助、挂职对口援助、失业人员就业培训基地、对口援助文化保护项目等方面的交流合作，为人口较少民族地区提高公共服务的质量提供人才、技术的强力支撑，提升人口较少民族地区公共服务的效率。（四）侧重提高文化发展类公共服效率，拯救“被遗忘”的民族文化民族文化是民族生存和发展的本质动力，加快人口较少民族地区文化事业发展，既是人口较少民族地区发展的需要，也对提高全民族素质，促进民族团结和社会稳定具有很重要的意义。仡佬族有悠久的艺术、饮食文化，文山州的仡佬族文化消失严重，有解放初期仡佬族语言被歧视导致民族文化弱化的原因，也与民族文化的传承、保护工作缺失有一定

14、的关系。一是加强公共文化设施建设。科学配置公共文化资源，整合文化设施建设投入，保证人口较少民族地区基层农村群众基本文化权益。支持人口较少民族地区乡村书屋建设、电影公益放映以及组织开展各类民族文化体育活动，进一步激发群众参与民族文化活动的热情，激发民族文化传承的自觉性。二是推动仡佬族民族文化保护工作。仡佬族民族文化是中华民族宝贵精神财富不可缺少的组成部分，仡佬族民族的珍贵文化遗产正逐渐消亡，对仡佬族民族文化遗产抢救和保护行动刻不容缓。抢救和保护仡佬族民族文化，政府有义不容辞的责任。在政府主导的主体下，社会广泛参与，积极组织开展民间民族文化活动，加强对仡佬族民族文化的活态式保护；支持帮助民间艺人技

15、艺传承，培养传承人；加强对仡佬族民族文化的政策、资金支持，重视并推动仡佬族民族文化事业的保护和发展。（五）完善社保项目支出结构，均衡社会保障项目发展两村的新农村合作医疗、养老保险项目发展较好，但是农民工、伤残、孤儿等特殊群体的保障问题尚无切实可行的保障措施，增加了社会矛盾，影响社会稳定。应按照“填平补齐”原则，完善社保项目支出结构，重点向农民工、伤残、生活困难群众倾斜，保障其基本生产生活。在加强政府责任建设的主体下，可引入社会经济实体，有条件的村集体可以对参保人进行缴费补助，积极鼓励其他的经济组织或者个人为参保人缴费提供资助，建立政府、社会、农民相结合的分担机制，建立均等的社会保障公共服务体系。（六）从效率入手，解决群众关心的重点问题经调研，群众关注的公共服务问题主要集中在教育、医疗、养老、就业等领域。应积极回应群众在这些方面的诉求，倾斜政策措施，加强统筹力度，突出工作重点，提高支出效率。一要构建人口较少民族地区教育、医疗服务体系的人才支撑。加大人才培养、