西安市社区养老服务的存在问题及对策毕业论文

1、 摘要我国早在二十世纪结束时，就已经步入到老龄化国家的行列。速度快、来势猛是 我国老龄化的显著特征。随着我国老年人口规模的日益扩大， 老年人口的养老问题也 逐渐升级为我们关注的焦点和热点， 与此同时，养老服务的问题也日益突出。我国一 直深受儒家思想文化的影响，“养儿防老”、“百行孝为先”等都是孝文化在人们日常 生活中的反映。长期以来，“家庭养老”便逐渐变成了我国的传统的养老方式。 然而， 随着时代的变迁与发展，我国的现代化进程也在不断加速，传统的养老方式受到冲击， 弱化了家庭本身的支持功能，影响了我国的家庭结构的变化；而且虽然目前机构养老 是中国的主流养老方式，但其自身也存在着专业人员缺乏、

2、运行成本高、养老设施不 完善等弱点和局限性。于是，老人们的需求也越来越多的倾向于社区养老服务。 为此， 我国应逐步完善居家养老社区服务，建立以家庭为基础、社区为依托、政府来扶持、 社会来参与的居家养老服务体系。宜关键字老龄化城市社区社区服务养老需求AbstractIn the early end of the twentieth century, it has entered the ranks ofthe aging countries. Fast, fierce and significant feature of aging. With the growing size of the e

3、lderly population, the pension problems of the elderly population gradually upgraded to focus our attention and focus, at the same time, the issue of pension services are also increasingly prominent. China has been deeply influenced by Confucian culture, raise children to old age, 100 filial first c

4、ulture of filial piety are all reflected in peoples daily lives. For a long time, family pension will gradually become Chinas traditional pension manner. However, with the changes and development of the times, Chinas modernization process has also been accelerated, the traditionalway of pension unde

5、r attack, weakened family support itself, theimpact of changes in the family structure; and although the pension agency is China pension mainstream way, but there are also its lack of professionals, high operating costs, inadequate facilities for the elderly and other weaknesses and limitations. Thu

6、s, the old peoples needs are more and more inclined to community-based care services. To this end, China should gradually improve home care community services, and establish a home-based, community-based, the government support, home care service system to participate in the community.Keyword agingu

7、rban community communityservice demand of care for the aged1目录 TOC o 1-5 h z HYPERLINK l bookmark6 o Current Document 前言1 HYPERLINK l bookmark8 o Current Document 一、概念介绍 1（一）定义 1（二）区别 2 HYPERLINK l bookmark10 o Current Document 二、现状介绍 2（一）老龄化现状 2（二）社区养老现状 4 HYPERLINK l bookmark12 o Current Document

8、三、存在问题 5（一）与传统家庭养老的对接不成功 5（二）社区养老工作建设不足 7 HYPERLINK l bookmark14 o Current Document 四、国外社区养老服务经验 9（一）为养老服务提供法律保障 9（二）注重发挥政府的主导作用 10（三）创建多元化服务主体 10 HYPERLINK l bookmark16 o Current Document 五、社区养老服务的发展对策 12（一）社区养老应以居家养老为主 12（二）完善社区养老服务的人力资源结构 12（三）尝试发展医养结合型的养老服务 13 HYPERLINK l bookmark18 o Current Do

9、cument 六、结语 14 HYPERLINK l bookmark20 o Current Document 注释15 HYPERLINK l bookmark22 o Current Document 参考文献 16 1前言随着我国城市老龄化问题的曰益严重， 老年人的养老问题也日益突出， 政府对养 老问题也越来越重视。 随着城市化和市场经济的发展， 现行的养老保障体系已逐渐凸 显出不足和缺陷， 尤其是在家庭养老功能不断弱化的今天， 如何充分发挥养老保障体 系中各责任主体的作用， 建立符合我国传统文化和当下国情、 适应群众养老需求的养 老保障服务体系成为一个重要的理论和实践课题。 西安是一

10、个典型的老龄化城市， 经 济发展水平在全国属于相对落后的城市， 对西安市养老保障服务体系的研究在西北地 区乃至整个中国经济相对落后的地区都具有典型性、 代表性。对西安市养老保障服务 体系的研究， 有助于我们有效解决老龄化背景下的养老问题， 提高西安市整体的生活 质量，优化西安市改革和发展的社会环境。一、概念介绍（一）定义社区养老社区养老是指以居家养老为主， 社区机构养老为辅， 在为居家老人照料服务方面， 以上门服务为主， 养老机构服务为辅的整合社会各方力量的养老模式。 社区养老模式 的特点在于让老人住在自己家里， 在继续得到家人照顾的同时， 由社区的有关服务机 构和人士为老人提供上门服务或托老

11、服务。居家养老居家养老及服务是指以家庭为核心、 以社区为依托、 以专业化服务为依靠， 为居 住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。 可以说居家养老 是包含于社区养老服务的服务范围和含义之内的， 只不过各个地区因地制宜， 居家养 老面向的受服务人员的判定条件与普通社区养老服务不同。 如果说社区养老服务是面 向社区内以及包括社区周边有养老需求的老年人提供的普及型服务的话， 居家养老就 应该上升为向情况特殊或者有特殊需要的老年人群体如身体因病因事故患有病症或 残疾、半失能甚至失能的老人提供特殊医疗护理及日常照顾等服务。 居家养老主要是 政府购买服务推动的，服务对象只限于较小的范

12、围，其费用主要由政府负担。机构养老机构养老是指为老年人提供饮食起居、 清洁卫生、 生活护理、 健康管理和文体娱 乐活动等综合性服务的机构。 这些机构可以是独立的法人机构， 也可以是附属于医疗 机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。 理论上的机构养老要提供全面的老年人养老服务， 包括不仅要满足老人的衣、 食、住、 行等基本生活照料需求， 还要满足老人医疗保健、 疾病预防、 护理与康复以及精神文 化、心理与社会等需求；也有大多数入住老人是把养老机构作为其人生最后的归宿， 从老人入住那天开始， 养老机构工作人员要做好陪伴着老人走完人生最后里程的准备， 提供临终关

13、怀服务。中共中央在关于制定“十三五”规划的建议里明确提出，建设以居家为基础、社 区为依托、 机构为补充的多层次养老服务体系， 推动医疗卫生和养老服务相结合。 社 区养老服务正好是作为国家推行医养结合政策的响应， 将医疗服务甚至日间护理和照 料融入社区养老服务中， 并对老年人的日常护理服务和医疗卫生服务分级分类已对应 不同需求的社区内老人，有些地区甚至可以视情况设置更高档次的服务。（二）区别：社区养老不是家庭养老也不是社会养老， 而是将机构养老中的服务引入社区， 实 行社区中的在家养老。 这里面吸收了家庭养老和社会养老方式的优点和可操作性。 把 居家养老和机构养老的最佳结合点集中在社区， 并利用

14、了社区内离家方便的特点， 是 针对中国进入二十一世纪社会转型期在面临社会老龄化问题所提出的一种新型养老 方式。 1 社区养老服务就是通过政府扶持、社会参与、市场运作，逐步建立以家庭养 老为核心，社区服务为依托，专业化服务为依靠，向居家老人提供生活照料、医疗保 健、精神慰藉、文化娱乐等为主要内容的专业化、多元化、层次化的服务。就如同我国古代设立坊市的管理制度一样， 将社区作为政府协调管理社会基层工 作的社会自治组织， 以社区为媒介向上联系政府反映社会信息， 向下联系家庭公众执 行政府政策。 同样以社区为单位建设社区养老服务体系， 可以更方便的普及政府养老 服务政策措施， 满足广大老年人的养老需求

15、。 居家养老服务不同于社区养老的地方在 于养老的核心在家庭， 以家庭为主要活动中心， 养老设施和服务基本上在老年人家庭 完成。与社区养老相比较， 可以看作是社区养老服务的一个层次。 而机构养老则将老 年人从家庭中搬到养老机构中， 从日常照料到医疗健康护理都在机构内进行， 对养老 机构的综合条件要求很高，但是能做到提供全面多层次服务的养老机构还是太少了。二、现状介绍：（一）老龄化现状：1. 我国老龄化状况：人口老龄化是指生育政策不当或结婚率偏低导致的总人口中因年轻人口数量减 少、年长人口数量增加而导致的老年人口比例相应增长的动态。 对于人口老龄化有两 种存在状态： 一个是指老年人口相对增多， 在

16、总人口中所占比例不断上升的过程； 再 有就是指社会人口结构呈现老年状态， 进入老龄化社会。 国际上通行的判定一个地区 是否老龄化的根据是当一个国家或地区 60 岁以上老年人口占人口总数的 10%，或 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。 2有数据显示，截至 2014年，我国 60岁及以上的老年人口总数达 2.12 亿人，占 总人口比重达 15.5%，中国已成为世界上老年人口总量最多的国家。 2014 年年末我国 60 周岁及以上人口数为 2.1242 亿人，占总人口比重为 15.5%；65周岁及以上人口数 为1.3755 亿人，占比 10.1%，

17、首次突破 10%。4在 2015年 11月 29日，由中国保险 行业协会、人力资源和社会保障部社会保障研究所等 5 家机构联合发布了 2015 中 国职工养老储备指数大中城市报告 ，该报告中显示，我国人口老龄化已达到较 为严重的程度。 而第六次人口普查数据表明， 中国已全面步入人口老龄化社会， 将面 临经济和政策层面的严峻挑战。中国的人口老龄化在未来 40 年将进一步加速推进， 并最终保持在高位稳态水平。 受长期低生育率、 不断增长的人口预期寿命以及人口年 龄动态累积效应的影响， 从 2015年到 2050年，中国的人口年龄结构将呈现出老年人 口规模迅速扩大， 老年人口比重持续提高以及老龄化速

18、度远高于其他国家等显著特征。如今我国已经步入全面老龄化社会，根据第六次人口普查的数据显示，同 2000 年第五次全国人口普查的 12.66 亿人相比，十年共增加 7390 万人，增长 5.83%。平 均每年增加 739 万人，年平均增长率仅为 0.58%。中国已进入低出生率、低死亡率的 阶段，人口的红利期已经结束。 32. 西安市老龄化状况：西安市现有 106.3 万 60 岁及以上老人。按照联合国的传统标准，一个地区 60 岁以上老人达到总人口的 10%，新标准是 65 岁以上老人占总人口的 7%，即将该地区 视为进入老龄化社会。第六次人口普查资料显示，西安市 60 岁及以上老年人口为 10

19、6.3 万人， 65岁以上老年人口为 71.6 万人，分别占总人口比重的 12.5%和 8.5%， 两个年龄段指标分别高于国际标准线 2.5 和 1.5 个百分点，表明西安已经进入老龄化 社会。 4 在 15个副省级城市中，西安市 65岁以上人口比重仅低于大连、沈阳、青 岛和成都居第五位，有关测算显示，西安老龄化进程已比全国提前了10 年。预计到2040 年，西安市总人口中年龄在 60岁及以上的老年人口比例将会迎来高峰， 达到 30%， 预示着未来西安市要面临因为人口老龄化造成的社会保障、经济建设等各种挑战。现阶段西安市老年人口规模庞大，数量和比重都在不断上升，而且因为 2002 年 人口红利

20、的高潮已过， 未来将面临着巨大的老龄化压力。 而在城镇地区与农村地区相 比，城镇地区的老龄化程度更高， 一方面由于城镇人口密集度高于农村地区； 另一方 面是因为我国计划生育政策实施使得城镇的人口出生率远低于农村地区的。 在老龄化 趋势下老年人群体又表现出明显的高龄化趋势， 根据现实人口和计划生育委员会的预 测结果得知从 2000 年到 2030年，西安市高龄人口数量的年平均增长速度为 13.88%， 远高于 0到 14岁， 15到65岁的年龄范围内的人口增长速度。（二）社区养老现状：我国的社区养老：社区居家养老， 虽然听起来好像不算陌生， 但是真正实现了的却也不多。 例如北 京市，作为我国的一

21、线城市， 对于这些新型养老模式的建设更早一些， 北京的社区养 老服务也更有借鉴意义。 “寸草春晖”是一家为周边社区老人提供养老服务的民营养 老院。社区化的养老 , 让老人们不需要离家很远就能安享晚年。然而这样的养老方式 却并非主流 , 目前北京市仅三成多的养老机构分布在城区 , 一些条件较好的城区养老 机构不但费用不菲 , 还常常是成百上千人在排队等候。这家养老院是几名清华大学的 大学生在 2011 年投资创办的，能够为周边社区的老年人提供日常需要的养老、 康复、 娱乐活动等服务。但是寸草春晖的收费标准并不低廉 , 本市户口交押金 2万,外地户口 则是 5万,床位费每月 2300-2800 元

22、,餐费每人每月 900元,护理费会根据老人的实际 情况评估之后确定。 这样的收费标准已经把一些收入相对少的家庭挡在了门外， 因为 在城区所以贵也没有办法。养老院设有居住区、活动区、办公区，目前共有 100 张床 位，每天为院内老人配备三餐， 餐后组织老人们进行娱乐活动或是自行休息； 养老院 还针对周边社区的失能、 半失能老人提供养老服务 , 同时还为社区 5000名居家养老的 老人提供专业照护； 养老院在老人居住的二层小楼里也装有电梯， 但仍然鼓励老人们 多做锻炼和康复运动， 在居住区和活动区配备灵活的助健锻炼器械， 服务人员每天也 带领老人做操；老人的子女亲人会定时来看望老人，因为离家近也省

23、去家里的麻烦， 护工也会每天和老人聊天纾解精神压力； 养老院活动区鼓励老人之间进行小团体活动， 除了给老人们提供各种活动设施还可以让老人养猫狗； 护工们每天会定时给老人做护 理，帮老人做养生锻炼， 养老院也会记录老人每天的健康状况， 动态监控老人是在休 息还是活动，卧床时的呼吸、心率等数据；养老院为每两位老人配一名护工，帮助他 们做活动、就餐、清洁等。 “寸草春晖”养老院贵除了房价、专业护工和医师、服务 内容多，更因为紧邻着几个医院，方便老人紧急就医。从上面这些情况来看， 一个寸草春晖这样的养老院无疑是成功的， 但是这依然受 限于资金、 养老及医疗资源等因素， 相对于至今仍然普遍的家庭内养老这

24、种让老人离 开家去外面养老的模式仍是少数， 是一种非典型养老， 无法普及到大多数老年人群体 中。西安市社区养老：西安市在行政区域里属于西部地区， 在地理区域里属于中部地区， 是一个典型的 历史悠久的二线城市， 传统的文化思想深厚。 社区养老的观念是在二十世纪七十年代 由于美国首次出现了“社区服务 类的机构，而这种社区服务机构实际上是一种作为 传统家庭养老方式的补充。西安市拥有许多国营工厂和事业单位， 基本上集中在西安市灞桥区、 新城区， 对 于城镇居民的养老服务形式最多的是各个企事业单位为自己单位内的职工提供各类 职工福利， 包括各种衣食住行上的补贴、 各单位自己的医疗机构以及各单位家属院内

25、设立简单的老年活动中心， 老年人日托中心等。 灞桥、 新城两区周边原先都是近郊村 镇，在近十多年的城市扩建发展中逐渐被包括进来， 村镇变成了城中村， 村民脱离土 地变成城镇居民却没有太多改变原有的家庭养老方式， 虽然村委会改成了居委会， 村 民也集中居住在一小块区域里，但是并没有真正形成一个社区。西安市灞桥区在 2014年的人口数是 60 万左右，其中年龄在 60岁及以上的人数 约 9.35 万人，占全区人口 15.6%。5辖区内现有的养老机构 2 家，可提供的床位却不 足 600 张，与全区老年人口数相比压力巨大。不仅是因为养老机构稀少、服务单一， 人们的养老观念仍没有多少转变， 而且辖区内

26、大量国营工厂单位的职工仍然对单位有 所依赖，即便是政府提出了要推行企事业单位退休人员社会化管理。 在社区养老建设 滞后，社会养老观念仍难转变的情况下推行退休人员社会化管理， 即便将养老工作推 向社区也会回流。或者是各个单位表面上配合政府工作实际上仍然需要管理退休职工 的养老，或是职工将老人家庭与子女家庭合并以方便照顾老人， 而社区养老建设仍然 没多大起色。而之前说到的有 2家养老机构， 入住的老年人多是在周边居住的， 离得 远的基本不会考虑送老人过来。机构内提供的服务也是简单的日常照料、医疗护理， 机构内的服务人员多是周边的年龄多在 45 岁以上的居民或下岗工人，服务工作自然 不专业。 养老机

27、构没有足够的收入自然会降低成本， 减少购买服务、 聘用普通人员甚 至有的老年餐桌是机构的工作人员轮流当厨师。 而 2014年西安 60 岁以上人口已经超 过 125.68 万，据最新统计数据显示，西安市运行的养老机构床位数是 26800 张。粗 算一下能有大约每 50 位老人才拥有一张床位，与全国一些其他城市相比，西安市的 养老机构发展水平较低。但就是在这种床位根本不能满足老年人数量需求的情况下， 西安市养老院的入住率仍然达不到 70%。城镇地区有真正满足入住老年人大部分需求 的养老机构少且贵， 但也因为是城区内的机构， 尽管价格高但城区老人多， 仍有许多 人排队等床位。郊区没有足够满足周边老

28、年人养老需求的床位资源却也会出现空床位， 凸显了西安市社区养老、机构养老在城镇与郊区农村之间发展的不平衡。三、存在问题（一）与传统家庭养老的对接不成功1. 传统家庭养老基础动摇 进入二十一世纪，我国在自身的发展道路上所进行的从传统农业国向现代化工业 国转型的建设越来越多元， 我国的经济基础已经不再是农业为主要生产方式和收入来 源，工业和第三产业所占比重不断增加， 正在逐渐改变我国的社会结构， 继而间接地 改变了我国居民的社会角色。传统的家庭养老是基于大家庭基础进行的， 可以看作是一个或几个父母辈的小家 庭与一个或多个子女辈小家庭同住形成的扩大化的大家庭。 一个或几个父母辈的小家 庭可以帮助分担

29、多个子女辈家庭的事务， 包括照料子女的后代、 分担家务等； 而多个 子女辈家庭则共同承担起赡养父母辈的直系甚至旁系亲属的责任， 形成良好的反哺模 式。但是现代化社会以及我国的计划生育政策， 使得人们纷纷脱离大家庭， 建立自己 的小范围核心家庭。 核心家庭拥有一个两个后代， 而养老问题则必须从家庭中分离进 入社会化养老的模式， 老人不可能靠单个一两个后代赡养， 这不仅不利于子女后代发 展也无法给老人足够的养老服务。有数据显示， 2009 年我国的空巢老人家庭占老年 家庭比例为 49.7%，而西安市的比例则达到了 57.2%，更加说明了当今社会发展状态 的快速需要庞大的劳动力资源， 即使子女和父母

30、在同一区域生活工作也不可能做到对 父母的全天照料。 照顾老年人会挤压年轻一代人的生存机会成本， 不利于子女适应社 会发展以及自我提升，这在独生子女身上表现更强烈。现代化的社会竞争激烈， 社会分工不断精细， 传统的家庭养老方式已经不能适应 当代人们的生活和工作状态。 年轻的一代为了在日益激烈的社会竞争中存活不断地将 更多的时间、精力投入工作中， 从而不自觉的缩减了赡养父母的时间精力。 子女会因 为工作学习等原因离开父母的生活区域，在外工作不可能随时顾及得到家里的情况， 所以人们对于能够专门照顾老年人的服务甚至服务机构的需求剧增。 传统养老模式在 逐渐瓦解， 正是新型养老模式建立的大好契机， 尤其

31、是在国家老龄化趋势明显， 养老 需求迫切且老年市场已初步形成的情况下， 由政府为主导大力发展社区养老服务， 并 引导其形成自己的产业链实现产业化。 但事实上我国没有做到良好对接， 西安市自身 也有太多社区养老服务建设等同于无。 政府只是说一句要大力发展社区养老服务等新 型养老方式， 真正实施到位的寥寥无几， 老年人也只能在家里维持着空巢或半空巢的 现状。2. 机构养老难受到认同机构养老直白的表达是将老人搬入专门的养老服务机构内以提供各类服务， 养老 机构可以为入住的老人提供从日间照料、 日常生活服务到医疗康复护理、 病症及失能 特殊服务，个别甚至有提供精神关怀、 心理健康服务。 机构养老可以做

32、到从普通到细 致的服务，但仍然难以让大部分老人接受， 大部分老年人仍然希望和子女生活在一起， 哪怕是养老机构离家近而子女将老人送到养老机构享受日间托老照料服务， 等子女下 班接回老人回家， 也不要一直在机构内生活。 最为直接的原因是机构养老虽然方便了 子女和老人， 但是也终究是外在机构而无法让老人从中感觉到家庭的温存感。 老人较 其子女更加保守， 更喜欢有子女的生活环境而不是仅仅的物质服务到位， 甚至心理开 解但仍无法释怀没有子女的老年生活。 传统的家庭养老给了老人极大的归属感和认同 感，而且不会让老人觉得子女为了养老问题只是在尽义务做价值交换， 而是亲情的反 哺。即使是在西方国家那些古代没有

33、孝文化基础的地方都要求对老年人的养老服务中必须有精神关怀和感情疏导服务，而我国的社会养老工作仍然少见成绩。除此之外， 地区内养老机构的建设整体情况并不好， 就如上文提到的西安市灞桥 区的养老机构数量稀少、 服务内容少、服务人员选用随意、服务不专业就是典型表现。 机构养老无法替代家庭养老的真正内涵，而且发展至今仍有缺陷。首先，机构养老建设不平衡，城镇与周边郊区拥有的养老资源不合理；其次，虽 然养老机构提供的服务看起来供不应求， 但实际上利用率并不高， 有大量养老需求的 地方缺少服务机构造成小范围的供求不均， 而城镇周边地区即便设有机构少但也因传 统观念深重而少有人问津； 第三，养老机构自身独立运

34、营困难多， 大部分情况属于微 利甚至负债运营， 如果没有政府资金扶持则难以长久发展； 第四， 大多数养老机构服 务内容少， 少数机构才可以做到真正在提供基本日常服务照料、 医疗护理服务后还有 心理疏导和感情交流工作； 第五，养老机构无法真正做到医疗、 健康护理和养老服务 的一体化， 而老年人多数患有老年慢性病无法完全离开日常医疗与健康护理， 又无法 在机构内完成医疗保险报销，不仅程序麻烦耽误事还增加老年人的经济压力。第六， 缺乏专业的服务人员及志愿者， 这也导致机构服务质量不高， 老年人更不愿意选择机 构养老。（二）社区养老工作建设不足1. 社区自治组织建设不到位社区养老首先要有社区， 以社区

35、为单位建设养老服务中心。 西安市的社区建设情 况也只能说不好不差， 西安市有很多符合建立社区居委会条件的地方并没有建立居委 会，也没有其他自治组织。 我国目前在自然形成的社区里开展的居家养老服务， 主要 是由社区居委会这种群众性的自治组织进行协调管理。 从西安市 2010 年第六次全国 人口普查主要数据公报显示，全市常住人口为 8467837 人，其中共有家庭户 2504155 户，家庭户人口为 7396064人。6 如果按照每 2000户就成立一个社区居委会的标准， 西安市至少需要建立 1252 个居委会。从相关文章上了解到， 截止到 2014年元月西安 市共有居（村）委会 806个，但从网

36、络网站查询只得到 301 个，街道办 97个。相比 于西安市社区自治组织建设不全面，有的地方没有居（村）委会覆盖管理，有的地方 居委会覆盖范围内居住家庭户数抄过了 2000 户，这就会导致社区在日常工作中由于 事务多但是工作人员少， 使得很多工作难以开展， 包括开展居家养老服务工作。 另外 在缺少这些社区自治组织管理的地方， 没有正式成型的管理队伍组织开展工作， 不仅 政府社会福利性、 公益性政策措施无法下达执行， 自身问题多， 其他非营利性的服务 项目更是无从谈起。有许多小区或村镇因为没有居民自治组织组织大家维护公共权益， 只能听从物业公司的事务安排， 有的物业公司为了达到盈利目的， 与业主

37、的矛盾冲突 不断，小区根本就没有非营利性的活动安排。2. 社区的经营方式不正确社区的养老服务的获得渠道要么是社区自己有能力自办， 要么是社区从服务机构 购买服务产品。以上两种方式在西安的社区里都存在，但是发展状况多数并不理想。 主要存在的问题一个是社区养老服务几乎不触碰外界市场服务产品，自己提供服务； 一个是过于倚重市场服务，忽略了社区提供服务的公益性质。西安市作为一个从以工业为主的工厂城市发展到今天三类产业共同发展相互弥 补的新型城市， 现在仍然保留有大量国营工厂和兵工企业， 这些企业、 工厂拥有大量 职工。而这些工厂企业也自己建设了自己的小区形成职工的聚居区， 这些职工小区自 己或者吸收周

38、边其他小区组成一个社区， 社区内的服务自己提供， 这里面就存在有自 己生产服务产品带来的问题。 社区服务中心为了节省成本会降低个别服务的品质或减 少服务项目。 作为企业职工社区， 企业会定期给予经济补贴以支持社区自办服务， 但 还有更多的不是职工社区， 没有其他资金来源支持就只能依赖社区内老年人的消费情 况，难以得到发展。例如西安市开展的为社区内老年人打造老年餐桌， 提供配餐服务。 陕西省政府在关于 2012 年社区老年餐桌建设的指导性意见中提出，为西安市提 供 3000 万资金，资助 300 个社区老年餐桌。 7 西安市也以此为契机开展了居家性质 的养老服务试点工作。经过了一年多的建设，到

39、2013 年底，一共建成老年餐桌 258 家，但其中 92家处于运行状态，占到总数量的 35.7% ，其中很多还是艰难维持，其 他的 166 家都处于停办状态。 8这些老年餐桌的运营方式， 有的是与周边餐厅协商让老人去餐厅就餐。 但是餐厅 是盈利性质的， 为了盈利餐厅不一定全部按照规定提供餐食， 而大部分老人也不愿意 去外面的餐厅就餐。 第一是觉得餐厅提供的餐食不能满足老年人的需求； 第二是担心 外面的商业餐厅的质量问题； 第三是顾忌价格， 老年人收入少经济压力大对价格更敏 感，更愿意自己做着吃。 还有的是社区的工作人员轮流值班为老人烹饪饭菜， 但这会 增加社区工作人员的工作压力， 反而不一定

40、能保证饭菜符合老年人的饮食要求。 由社 区工作人员兼职厨师的作法看似方便可行节省成本， 但是不符合市场经济下分工协作 保证效率质量的要求，既没有做到专业服务也没有形成规模发展，反而经营困难。政府支持力量不足，监督不到位 社区只是一个群众自治组织，社区自己无法发展养老服务，更难以实现规模化。 所以政府需要在政策措施、 财政力量， 甚至服务宣传上加以支持引导。 西安市的老年 餐桌计划就仅限于政府提出建设计划， 实际上却没有起到主导作用， 任凭社区自己经 营。政府支持发展社区养老服务应该做到： 一是为社区配备基本的服务设施、 规划服 务场所场地。有的地方因为是老城区，人口密集空间狭小，场地周转困难，

41、亟需政府 帮助而得不到，中央政府在 2010 年的关于加强和改进城市社区居民委员会建设工 作的意见 9 中有明确指出过解决方案，但地方政府真正做到的不多。二是政府要加 大对社区服务产品的监管评估， 有的社区需要租赁场地、 购买服务， 期间遇到的矛盾 纠纷一样需要政府的协调。 有的老旧小区与开发商协议新建小区， 原先商定留有一定 的场地作为社区服务场地， 但部分开发商依然会为了经济利益缩小场地面积， 不按标 准做出预留。这里面同样涉及到政府在规划审批和实施过程中监管不严的作为。其他问题（1）当下社区养老服务建设结果参差不齐有好有坏，服务机构所提供的养老服 务良莠不齐， 没有形成好的形象更没有形成

42、规模经济。 整体的社区养老服务无法形成 良好的产品供应链，不仅目前发展困难，也不利于以后的产业化。（2）相关保障养老服务机构及购买服务的老年人的法律法规不健全，无法切实 保障机构及老年人的合法权益。（3）政府支持力度不够，颁布的政策措施执行情况不佳，无法真正惠及养老机 构，而且大部分社区无法做到养老服务独立经营更不说盈利， 必须有政府的初期扶持 做支撑。（4）社区养老服务提供的服务上不能做到医、养、护三种服务全在社区机构内 实施。社区养老可以提供日常照料、 兴趣娱乐等基本服务， 以及普通的老年健康护理、 卫生预防工作， 但大多数是不能在社区内进行医疗服务和日常理疗。 即使老人能够在 社区内享受

43、到医疗服务， 但是不能在社区机构内报销医保， 不利于解决老年人的经济 问题。（5）因为无法形成一定规模的养老服务产业，所以提供的服务提供服务无法做 到层次化、个性化，老年人不只是需要物质满足，还需要精神关怀和心理疏导。（6）社区工作人员以及服务机构的专业护理人员人数有限，无法应对大量的老 年人养老需求，而且志愿者人数也不多。（7）社区服务不应只是单方面为老人提供服务，更应该鼓励老人参与社区养老 工作，倡导老年人之间互助，回归社会群体，找回自我存在和价值感。（8）地方政府没有主动联系地方社区及服务机构制定社区养老服务的服务标准， 对服务的评估体制。四、国外社区养老服务经验发达国家比我国提前进入老

44、龄化社会， 对于养老事业建设经验丰富， 不论是医养 结合还是社区养老服务都先行一步。 面对老去的现实各个国家都有自己的一套养老方 案，并且都在多个地方有重合， 者正是我国养老保障事业发展所需要借鉴的经验所在。（一）为养老服务提供法律保障当一个国家进入老龄化的时候， 国家机器继续前行时也需要不同的配套设施。 一 国的政策实施必须配备有一套相应的法律法规， 养老服务的提供也需要有合理的法律 规范随时扶正国家养老事业的发展。 独立完整的养老法律法规切实的保护养老服务机 构的合法权益，更加保护了机构内外的老年人权益。 美国对老年人养老保障颁布有 老 年法、老年人社区服务就业法 、老年人志愿工作方案 、

45、老年人个人教育和培训 方案等法律法规；日本在 1963 年颁布老年人福利法 ，1982 年颁布保健法， 2000 年颁布护理保险制度 ；英国在 1990 年颁布了全民健康服务与社区照顾法 案。这些法律法案都是旨在明确每个老年人在这个国家内可以享有的养老服务项目 以及标准， 更有如美国为老年人在社区内进行志愿服务工作制定法规的情况， 都对养 老有细致的依据保障。（二）注重发挥政府的主导作用 养老保障建设是一个现代国家发展之路上必须经历的过程， 作为一项重大的国家 工程是必要有国家政府的强大支撑才能正常地建设运转。 医养结合型的养老服务是国 家对医疗和养老的服务模式及其资源利用的整合， 是一项耗时

46、耗力的社会事务， 而以 政府为主导力量发挥国家机器的不可抗力可以使改革更加顺畅， 用政策手段调配社会 资源，由政府牵头监管服务机构并做出评估是最有效的办法。 英国实施由政府提供机 构内的设施配套； 由政府部门出面聘请专业服务人员， 并且另外任用社会上的志愿者 服务力量； 老年人在服务机构内享有的各类服务同样由政府付费， 另有个别需要个人 出钱购买的服务政府也会参与制定合理的价格， 基本上把收费控制在低档次内。 澳大 利亚则是从联邦政府到地方州政府明确各自的财政投入份额， 由联邦政府负责养老服 务事业所需资金的大部分， 州政府负责小部分， 再有地方政府筹措配套资金。 美国政 府也是由各级政府持续

47、投入财政资金用于养老事业建设； 由政府牵头建立各种老年人 服务机构，如1997年美国的PACE+划就是由政府向老年人提供全面的医疗照顾尤其 是为体弱多病者提供长期护理照料。（三）创建多元化服务主体 发达国家以发挥政府的主导作用为主意在提供覆盖面广、 基础性的养老服务， 又 同时积极调动社会力量参与建设，由社会机构、民间公益组织甚至企业提供个性化、 层次化的服务。 日本的养老服务机构就是由政府主办的、 民办的、民间多方投资合作 举办的组成，调动大量社会力量参与有效补充了政府类组织无法满足细节需要的缺陷， 同时进一步扩大了养老服务范围更降低了政府财政负担。 美国除了政府主办还强调社 会民众参与社会

48、工作有效利用了分散的人力资源， 而且美国的学校也要求学生要去社 区参加志愿服务， 并将学生做义工的服务时数与奖学金挂钩； 而高校专门设立的社会 工作专业学生则必须参与社会服务志愿工作，学校也专门对此设有课程。拓展资金来源渠道虽然社会养老事业是政府主办引导由政府承担主要责任和财政负担， 但这会使政 府财政压力巨大最后仍会缩减此方面支出。 所以仍然要吸引政府以外的资金投入养老 服务事业。常见的是政府通过契约关系向服务机构购买服务产品， 并通过减免税收等 方式吸引民间资本投资经营。 美国政府的养老服务产业经营是以社保体系为依托， 资 金来源中有大部分是来自医疗保险衍生的长期护理保险的保险金； 除此之

49、外还有个人 付费、医疗补助、老年人养老补助，社会慈善捐款。日本政府则以立法的形式明确国 家养老服务资金由政府、社会、个人共同分担，多渠道筹措资金。服务团队专业化专业化的服务机构能够提供多种类、 多层次、 高质量的服务， 满足老年人群体不 同的需求。 很多国家将养老服务发展向专业化、 产业化方向引导， 服务由专业服务机 构提供，包括生活护理、家政服务、医疗养护、精神慰藉等。除此之外还注重将养老 服务规模化、品牌化，可以系统的做到宣传推广，方便老年人选择合适的服务品牌。 最重要的是对专业人才的培养， 既可以高校设相关专业培养人才也可以由服务机构自 行招选培训， 然后由政府进行资格认证考核再上岗工作

50、， 形成一整套人才资源的生产 使用链。 美国社区养老服务所需的专业医护人员一律都是任职的医生、 护士、社会工 作人员， 各州政府对这些人的理论知识和专业技能进行定期考核； 而有关如家庭健康 照料类的机构会直接受各州法律及联邦法律管制。 英国则实行一套 “管理人员专 业工作人员照顾人员” 体系，管理人员由政府评估在各机构内选拔或招聘， 专业 工作人员通过专业资格考试认定，照顾人员基本上由志愿者组成。服务设施较为完善服务设施是满足养老服务的必须条件， 更是满足老年人不同需求的硬性要求， 很 多国家对于养老服务所需设施配备都有条文写明甚至写进相关行业法规。 美国在建设 社区养老照料中心时都有明确规定

51、必须有饮食供应所以及上门送餐服务； 对社区内以 及周边的贫苦老人有专门的收容所、 赞助所；照料中心提供的护理服务必须有护理分 级；对患有慢性病的老年人有疗养服务和紧急就医服务； 对社区内的孤独居家老人要 进行定时上门访问； 社区内设立老年人照顾信息热线、 老年人照顾网络服务， 以及在 每家安装紧急呼叫装置等要求。服务内容多样化、个性化发达国家的养老服务遵循的是普遍服务原则， 努力做到为所有老年人提供养老服 务而不是有特殊情况的老年人。例如美国的 PACE计划，为老年人设计一套全方位照 顾计划，包括日常看护服务、初级医疗、住院治疗、护理院照料、急性照顾，根据个 实际情况实施灵活性服务。美国政府的

52、PACE项目是针对年迈体弱的老人提供的长期护理类医疗和社会服务。 据统计享受PACE项目服务的老人年龄普遍偏高，平均年龄都在83岁左右，通常都是 在生命最后的 5到 6年参与进来。 此项目服务是基于社区服务， 在老人熟悉的生活区 域内提供一系列核心照料服务。 老人会事先和保健服务人员预约需要的理疗或专业治 疗服务，以及因个人因素需要的个人服务如身体清洁。 老人可以和其他人进行娱乐活 动，服务中心提供午餐。PACE服务团队每天都会和老人沟通询问每个人的需求和健 康状况并将这些信息反馈给医疗机构， 这样可以保证提供合适的服务， 并在不适时随 时能够转移到医院。 这样的信息反馈工作可以保证服务质量与

53、效果， 医院根据得到的 信息指导服务团队做好日常养护和卫生预防工作甚至是心灵慰藉等精神照顾服务， 更 有利于节省健康养护成本。五、社区养老服务的发展对策（一）社区养老应以居家养老为主西安地处我国中部地区， 受我国传统文化影响深远， 而且因为行政区域属于西部 地区，所以在国家发展建设的战略规划上起步晚于东部及南部沿海地区。 因此使得西 安市的养老服务事业发展也晚于东部及南部地区， 传统的家庭养老观念仍然十分深重。 而比起直接跨越到机构养老的养老方式， 居家养老比起传统家庭养老可以使老人享受 到更多的服务， 比起机构养老更加现实也更有亲切感。 社区居家养老， 以社区为单位 向老年人提供居家养老服务

54、， 兼顾了机构养老的服务多远丰富和家庭养老的亲和易推 行。社区居家养老以公共资源公共力量为社区老年人提供养老服务， 弥补了传统家庭 养老和机构养老的机械性缺陷， 既解决了子女对老人的赡养问题又解决了老人独自在 家的孤独感，让老年人在社区团体里和其他老年人一起享受服务。社区养老是我国现代化建设过程中解决人口老龄化问题的重大战略选择， 是我国 养老事业发展的正确方向。 不仅能够让国家及社会资源集中于社区类的小型公共组织 得到充分利用，同时也动员了社会力量缓解养老压力，更改善了老年人的生活质量。（二）完善社区养老服务的人力资源结构聘用专业知识和技能合格的社区工作人员 目前的养老服务人员年轻人员所占比

55、例仍然太小， 大部分都是普通女性而且年龄 在四五十岁左右， 难以满足对社区养老服务人才队伍建设的需求。 我国的社区工作发 展本就滞后于西方国家， 而且社会认知度也不高， 需要专业的服务人员更需要高校社 会工作专业的开设， 培育具有系统专业知识背景的人才越来越多， 才能让政府部门通 过招聘以及考核的方式从中选择优秀的人才充实服务队伍。建立完善社会工作服务及服务人员的标准评估机制和激励机制 现有的社区工作者大多是通过笔试、 面试等环节经过层层选拔得出的， 最后入选 的也大多是年轻的刚毕业的大学生。 年轻人对于自身的长远发展十分重视， 经历多份 工作是常事， 如果时机成熟正确绝大部分年轻人会选择跳槽

56、， 会造成社区工作人员更 换频繁不利于社区工作及服务的提供。 所以要建立完善的评估和激励机制， 主动改进 调动社区工作者的积极性， 从而提高社区养老服务队伍的稳定性， 让年轻的社区工作 人员不再担心经济问题和发展前景， 让更多的社区工作者参与到社区居家养老服务中 来。加强社区工作相关专业的高校专业建设和人员培训 随着老年人养老需求的不断增加， 现有的服务队伍和服务内容已不能满足其需要， 所以需要有专业的培训机构和高校专业， 培训机构可以进行定期的专业化培训， 高校 则进行系统的理论知识培养和技能教导。 最后通过理论知识和实践操作两方面培训考 试，给服务者颁发证书让其持证上岗。 努力打造一批服务

57、素质高、 业务能力强的专业 养老服务队伍。加大社区养老服务的优势宣传，发展志愿者队伍营造良好社会氛围 社区养老的优势在于兼顾家庭养老和机构养老的优势， 老年人更易接受。 加大宣 传推广， 使社会大众真正了解社区养老的优点。 而社会氛围的改变有利于志愿者的招 募选拔，为社区养老提供更多良好的人力资源。 另外可以改进高校有关社会工作专业 学生的学分成绩获取渠道， 让专业学生加入志愿者队伍， 不仅为社区养老服务提供了 优质的专业人员，更能使学生切实了解和感受所学的社会工作的真实性、重要性。鼓励老年人组成互助组， 让行动方便的低龄老人帮助高龄老人， 降低社区养老成本， 也让老年人形成自己的活动群体。

58、而且老年人通过申请参与社区养老工作加入志愿者 队伍，除了社区节省成本，也利于老年人回归社会，发挥和发掘潜在能力，更能激发 那些有专业知识技能的老年人的积极性和能动性，为国家社会再做贡献。（三）尝试发展医养结合型的养老服务医养结合在我国推进医养结合建设从不停止，在 2015年 11月18日从国家民政 部获知，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议， 决定推进医疗卫生与养老服务 结合，在全国每个省份至少选择一个地区开展医养结合试点示范。 此次会议确定了促进医养融合对接；鼓励社会力量兴办医养结合机构；强化投融资、 用地等支持三个发展方向10要做到以政府为主导，积极发挥政府作用。 目前西安市的社区养老工作总体发展情况还没有达到在社区内提供日常养老照料、医疗卫生、健康养护全面细致的服务体系，而且社区终究是一个小型社会团体，没有那么多人力和资金在社区内开展全套的医养护相结合的养