政府间财政支出责任划分研究述评

1、政府间财政支出责任划分研究述评摘要：政府间支出责任划分理论方面的研究主要集中于分析框架，其中最具代表性的是usgrave的“财政三职能、ates的财政联邦制理论、lsn的财政均等化原那么和artinez的多维框架理论；实证方面，usgrave、artinez等众多学者分别对成熟市场经济国家和转轨国家的支出责任划分情况进展了研究；方法上那么主要采用了本钱收益法、比较分析法、实验经济学以及第二代财政联邦制理论等研究方法。关键词：政府间财政关系；财政支出；支出责任划分中国政府间财政关系的根本问题是它的不平衡，对此，世界银行一份研究报告建言，改革方案可从支出责任划分入手夏祖军，2022。这是构建政府间

2、财政关系体系的根底artinez，1994。为此，本文从理论、实证和研究方法三个方面，对国外有关支出责任划分的重要文献进展了系统梳理，希望能为中国现行政府间财政关系改革提供一些借鉴。一、理论分析支出责任划分的最初研究，受斯密“廉价政府思想的影响，仅限于原那么性讨论，如Bastable提出受益原那么、行动原那么和技术原那么注：参见：毛程连2022。进入20世纪，随着公共产品理论的深化开展，Tiebut1956提出了著名的“用脚投票模型，该模型披露了消费者对地方公共品的偏好，从而帮助地方政府决定提供本地公共品的程度。虽然Tiebut没有明确说明地方政府支出程度确定的机制，也没有提醒出地方政府承担的

3、详细支出责任，但他的研究说明了地方政府可以优化资源配置，有效提供地方公共品。对支出责任划分的系统的理论研究那么始于20世纪中叶usgrave对财政职能的分析。usgrave1959归纳出“财政三职能，由此确定了政府承担资源配置提供公共物品与效劳、收入分配和经济稳定的支出责任，这几乎成为支出责任划分的理论基石。然而，usgrave的分析仅限于一级政府，现实中的联邦制国家是多级政府，由此ates1968提出了财政职能在各级政府间最优划分的问题。研究发现：经济稳定方面，区域的开放性特征限制了地方政府财政政策的有效施行，而周期性波动是全国性特征，要务实行中央方案和直接补偿政策；收入分配方面，经济个体的

4、流动性极大地限制了地方政府改变现有收入分配格局的才能；资源配置方面，地方政府对公共需要较为敏感，且地方政府有为消费者提供一揽子公共选择的愿望，因此，地方政府提供地方公共品、中央政府提供全国范围的公共品是适当的，但中央政府应参与外部性的纠正，其参与程度要综合考虑溢出效应与规模经济。简言之，联邦政府承担收入分配与经济稳定的主要责任，而地方政府和联邦政府都有提供公共物品与效劳的重要责任。上述研究虽然扩展到了两级政府，但仍未解决多级政府间的支出责任划分问题。ates1972提出了财政联邦制理论，旨在解决联邦制国家政府间财政收支的最优划分问题。在ates看来，联邦制政府是一个集中与分散决策相结合的公共部

5、门，该部门中，各级政府对公共效劳内容的抉择，主要取决于相应辖区居民的公共需求。因此，合理分配收入和稳定经济是联邦政府的使命，而与市场失灵有关的提供公共品、消除外部性等应由州和地方政府负责，但典型的公共品如国防，仍应由联邦制政府提供并筹资。可见，ates进一步开展了原有的支出责任划分思想，他不仅明确了联邦制下州政府的支出责任，还提醒出各级政府的最终目的是满足本辖区的公共需求，而这些原那么也成为后来政府间财政支出责任划分的根本框架。尽管传统经济理论为辨识各级政府的财政职能奠定了根底，但它并未明细支出责任划分。由此，lsn1969以公共物品确定行政辖区从而确定辖区支出责任的思路，讨论了指导行政辖区责

6、任划分合理形式的开展原那么。在?财政均等化原那么：政府间责任划分?中，他先根据交易费用不为零，否认了当时辖区间自由讨价还价可以以帕累托最优方式解决外部性的观点，随后通过分析公共物品受益范围与提供该物品的行政辖区之间的关系，得出财政均等化原那么，即公共物品的受益者与本钱负担者一致。通过分析公共物品消费本钱，他总结出规模经济原那么。但他同时指出，规模经济较难把握，有时相反会导致规模不经济，解决的方法就是地方政府最小化单位本钱，联邦政府那么根据外溢程度对收益外溢部分给以地方政府补助，由此他又概括出联邦补助原那么。值得注意的是，在谈到联邦补助时，lsn曾提到假设地方政府没有特别受益，那么就应该完全由联

7、邦政府承担所有本钱，可见，早在上世纪60年代就已经蕴含了施行责任与筹资责任相别离的思想。lsn的研究为财政理论提供了重要指导，然而其分析主要集中于配置问题，而且根据财政均等化原那么会产生无数个行政辖区，这显然是不符合实际的。artinez2001拓展了研究思路，指出支出责任本身具有多维成份：一是实际消费或供应，二是提供或管理，三是筹措资金，四是制定规那么、标准或政策。并由此给出了一个典型的支出责任划分框架。该框架提醒了多项公共效劳都涉及多级政府，据此，artinez认为分权改革必须政府间合作。齐守印(2022)在传承artinez思想的根底上又进一步指出，为了抑制公共物品的效益外溢性、兼顾效率

8、与公平,不仅公共物品的决策责权、执行责权、管理责权、监视责权需要分别配置于两级以上政府机构,而且其中决策、执行、管理、监视每一项责权差不多都要以不同的侧面配置于不同级政府机构。但特尔米纳什2022等对管理责任与融资责任相别离的分权形式提出了质疑，认为责任别离会导致政府支出扩大、地方政府财政责任感降低等问题的产生。因此，这一分析框架的可行性还有待考察。二、实证研究(一)成熟市场经济国家的支出责任划分上世纪70年代起，财政分权成为公共财政领域的焦点，但美国却出现了资源配置不均与财政体制横向失衡问题。在此背景下，usgrave等1976试图探寻出高效的财政构造。他们重新审视了各级政府的财政角色及政府

9、间财政关系，认为稳定和分配职能划归中央政府，配置职能由受益辖区地方、地区或全国承担。但这种划分仍有调整的余地，因为：1溢出效应的解决需要更高一级政府干预；2中央政府可能考虑到地方公共效劳的重要价值而给予补助；3财政联邦主义哲学观提倡地方辖区财政地位均等化；4辖区间财政差异可能导致配置无效率，需要中央来缓解这一差异；5中央政府具有税收优势。此外，他们专门分析了美国的贫穷和教育财政问题。根据联邦政府承担收入分配的原那么，他们认为贫穷问题，“应该是国家问题，而不该将此负担转移给邻近的慈善团体，也不该给那些正好住在有大量低收入人口、有着强烈福利需求的辖区的人造成税收负担，也就是说，贫穷问题属于福利财政

10、范畴，应由联邦政府负责。而人口流动性的增强越来越少的人在承受公立教育的辖区工作，要请教育财政由地方政府提供向地方、州和联邦政府结合提供形式转变。事实上，到70年代末，教育不仅由各级政府结合提供，而且教育支出需求的不断扩大，远远超过了地方政府财政才能，结果州政府以补助金的形式承担了近50%的中小学教育支出。这说明，支出责任划分将随着实际变化而不断调整；联邦及州政府应承担部分混合公共物品供应的资金提供责任；支出责任划分确实定还需综合考虑责任承担者的财政才能。1984年，usgrave等提醒了美国新联邦主义趋势。他们指出，二战后联邦补助体制的不断开展导致大量共同责任出现，由此产生出有别于传统“层级蛋

11、糕形式的“大理石花纹蛋糕注：大理石花纹蛋糕一般指通过把淡色和暗色的面粉相混合而做成的有条纹或斑纹的蛋糕，这里比喻混合形式的财政联邦制。的财政联邦制，而新联邦主义正是倡导传统层级形式的回归，要求严格划分各级政府责任。该思想源于1982年的里根方案，即：联邦承担全部公共医疗补助责任，州承担所有对有子女家庭的补助责任AFD和给低收入者发放食物券的责任；1984年起，革新州的44个补助方案；为补偿前两项对州造成的超额本钱，建立临时性信托基金；1991年起，联邦加大对州的转移支付力度，州对转移支付资金的使用具有自主权。该方案是为了进步州和地方财政自主才能，实现公共工程的高效管理。但施行过程中，新的责任划

12、分遭到州和地方政府的抵抗，革新方案也被迫流产，原因是：虽然州政府承担AFD和食物券发放责任比较有效率，但最终会因州和地方政府的财政才能差异而产生不公平。usgrave等对此建议：联邦政府承担AFD、食物券发放两者具有收入分配性质以及公共医疗补助的筹资责任；增加对地方辖区的直接补助，进步补助数额；州政府以补助金形式承担中小学教育的资金提供责任；联邦与州政府只负责根本公共效劳的提供，较高程度的公共效劳由州和地方政府自行选择。虽然传统财政理论为支出责任划分提供了标准性框架usgrave，1959；ates，1972，但对这一框架的挑战从未停息，尤其是在地方政府承担资源配置职能方面。Break1967

13、观察到分权下辖区间竞争规那么制定与财政政策方面造成州与地方政府低程度的税收努力或是州与地方税收构造的退化，结果导致了资源配置扭曲。uberland1981将Break的观点扩展到地方环境质量标准，声称州和地方政府从事“破坏性地区间竞争降低环境标准来吸引新产业导致了环境状态的恶化。Rivlin1992表示，“州间税收竞争导致公共效劳程度缺乏的现象是不言自明的。ates等1996发表了一系列论文，认为政府间程度竞争只有满足严格的前提假定，才能有利于进步资源配置效率。urant1994那么说明现有研究工作对竞争是进步效率还是降低效率还没有定论。ates1999也表示,真正的问题在于扭曲度是偏离了效率

14、结果，还是产生了较大的福利损失，而对于辖区间竞争对福利的内在影响，还有待于进一步的经历性研究。收入分配方面同样存有争议。如Pauly1973首次对再分配是地方公共品的假定进展了验证，得出地方政府对福利政策除收入有决定性作用。现实中州和地方政府也确实承担了相当多的再分配活动，但FeldstEin等1998通过对个人流动性的实证分析证明大部分州政府进展再分配都是不成功的。(二)转轨国家与开展中国家的支出责任划分artinez1994以前苏联解体、俄罗斯联邦成立为背景论证了支出责任划分在俄罗斯联邦制构建中的重要性。他发现，俄罗斯联邦制的最大威胁是缺乏稳定的支出责任划分，而支出责任的随意转移已经导致俄

15、罗斯政府间财政关系紧张，因此稳定的支出责任划分是构建政府间财政关系的根底环节，逾越这一步所制定的收入划分是不可持续的。后来，artinez1998将研究范围拓展到转轨国家和部分开展中国家。在?支出责任划分?中，他再次强调了支出责任划分的首要地位，认为缺少明确的支出责任划分而设计分权财政体制的行为是本末倒置，19881998年间，众多开展中国家与转轨国家出现的分权体制不稳定以及中央财政负担过重正是注重收入划分而无视支出责任划分所致。他指出，支出划分原那么仅仅便于操作，并不代表划分结果的惟一。断定支出责任划分优劣的方法也无最正确可言，可通过实际划分与理想形式的适宜程度来判断划分是否充分，也可根据分

16、权化战略目的或中央政府目的的完成程度来判断划分是否充分。通常公认的分权化目的有效率、公平和稳定，当然不可能同时到达所有的目的，可根据政府的战略和重点将不同的权重分配给各个目的。他还指出，支出责任划分可能随本钱、技术条件的变化而变动，也可能随居民偏好的变化而变动，但某一特定时期，必须有稳定而清楚的支出责任划分，否那么可能导致政府间关系不稳定和公共效劳供应低效率。此外，他还提醒了转轨国家支出责任划分中存在的共同问题，如缺乏法律保障、无效率划分、责任划分模糊等等。在这一研究根底上，artinez2001围绕财政主体所承担的支出责任与其掌握的财政资源的匹配情况剖析了支出划分对财政失衡的影响。特尔米纳什

17、2022以混合型公共物品为主要研究对象，讨论了支出责任划分对宏观经济稳定的作用。他发现，对总支出控制而非责任划分是最值得关注的重点，且对总支出程度的控制不取决于中央政府对支出职能的实际管理，而取决于政府间财政关系制度是否采用了可以适当鼓励支出控制的融资机制。三、研究方法本钱收益法是支出责任划分研究的主要方法。从Bastable的受益原那么，到lsn的财政均等化原那么，从ates的财政联邦主义，到近年来的联邦补助制度，无不浸透着本钱收益对称思想。可以说，本钱收益对称是支出责任划分的根本根据。但迄今为止，社会本钱与收益还难以准确度量，因此，这一方法在支出责任划分中的运用还有待完善。比较分析法是支出

18、责任划分研究的重要方法。马斯格雷夫1996通过比照不同国家财政联邦形式，研究行政辖区支出责任主体的形成问题，从而得出与lsn1969根据公共品受益范围确定行政辖区的理论形式相反的结论，即财政构造是历史的产物，只能以既定的行政辖区为根底，再从经济层面上研究公共品供应问题。ates1999通过跨国比较，发现尽管各级政府提供公共效劳的形式各异，但财政分权的根本原那么一样，即公共效劳尽可能由本钱收益一致的最低级政府提供。特尔米纳什2022那么通过比较多国的支出形式，发现不同的支出责任划分形式反映出各国不同的社会偏好，从而指出应以一国的社会偏好为主要指导来确定混合型公共品支出的恰当分权程度。此外，他还建议以改善宏观经济管理为目的的政策制订者应以支出划分与融资方式之间的一致性为改革重点。虽然比较分析法能为支出责任划分提供有益建议，但显而易见的是它无法答复怎样的支出责任划分才是最优。近年来，实验经济学和第二代财政联邦制理论的兴起，拓展了支出责任划分的方法论。1996年，美国立法将缓解贫困的主要责任转移给州政府，这明显与福利财政集中化相反，部分学者以此作为对财政联邦主义原那么的否认。但sbrne认为，福利改革背后的主要动力是实验财政联邦制的出现，即以某个州为试点进展某项社会或经济改革注：参见：ate(1999)。由于传统的联邦福利方案