公共组织理论word版2

1、 公共组织理论绪论-认识公共组织公共组织概述一、什么是组织？远古时期期：原始始人类群群体 氏族组组织 长老组组织 简单的的家庭组组织私有制出出现后：阶级 国家家 民族族 政党党近代社会会：农业业组织 工业组组织 军事组组织 科教文文卫组织织 民间社社团等1、“组组织”一词的的原意：中国：“编织”“饬国人人树桑麻麻，习组组织”辽辽史食货志志西方：“器官”“orgganiizattionn”的词根根“orgganoon”（器官官）“为特定定目的而而进行有有系统地地安排”牛津大大辞典2、组织织的定义义：a.定义义的分歧歧（研究究目的和和分析角角度）：组织与环环境的适适应组织结构构形态组织管理理b.管

2、理理学角度度：静态定义义：“组织”=“组织结结构”，即反反映人、职位、任务以以及它们们之间的的特定关关系的网网络；动态定义义：“组织”= 维维持与变变革组织织结构，以完成成组织目目标的过过程。c.组织织的共性性：a.组织织是人们们在相互互交往中中形成的的一定行行为关系系的集合合；b.组织织是追求求一定目目标的社社会实体体；c.组织织是人们们相互协协作的表表现，这这种协作作建立在在工作分分工基础础上d.组织织有一定定的结构构和行为为方式；e.组织织有其内内在的精精神意识识： 组织织文化f.组织织是一个个开放系系统：随随着组织织环境的的变化而而有机发发展。d.“组组织”的定义义：在群群体的基基础上

3、形形成的，具有一一致目标标的、遵遵守共同同规则的的、相互互协作完完成一定定任务的的，有一一定边界界的社会会实体。二、什么么是公共共组织？1、公共共组织的的界定：广义：凡凡是以追追求公共共利益为为宗旨、服务于于社会公公众而不不以任何何盈利为为目的的的组织狭义：行行使行政政权、达达成公共共目的的的组织【问：】政府组组织、立立法机关关、司法法机关、政党、军队、公共教教科文卫卫等机构构、非政政府组织织、公共共企业等等组织中中，哪些些属于广广义的公公共组织织，哪些些属于狭狭义的公公共组织织？2、非公公共组织织的界定定：a.不以以公益利利益为目目标，追追求作为为组织成成员的私私人利益益企业b.以营营利为目

4、目的的社社会中介介组织c.服务务于非公公共利益益的特定定利益集集团3、公共共组织的的特征：a.公共共组织追追求的是是公共价价值b.公共共组织行行使的是是公共权权力：权权威性、强制性性c.公共共组织受受到高度度的社会会监督d.公共共组织推推行的是是公共责责任e.公共共组织花花费的主主要是公公共财政政4、公共共组织的的构成要要素物质要素素：a.人员员b.经费费c.物质质设备d.精神神要素：目标：a.多元元性&弹弹性b.机构构设置c.权责责体制d.组织织文化如何更好好地认识识、理解解公共组组织？人们常常常认为 公共共组织是是“非人格格化”的机构构(个人人行动?)根据各人人的理解解，公共共组织呈呈现出

5、非非常大的的差别：对公共组组织及其其成员了了解的加加深：一一个“非常人人性化”的领域域案例：认认识组织织的不同同方式该案例反反映了：（1.一一个普遍遍存在的的问题：一方面面，政府府机构要要以可能能达到的的最高效效率提供供服务；另一方方面，政政府机构构又必须须对顾客客的需求求和愿望望作出回回应。（2.“立场影影响看法法”局外人：约翰的的行为自自私局内人：约翰希希望帮助助顾客尽尽早获得得贷款许许可；作作为负责责人，他他感受到到来自组组织内外外的人要要求其做做好工作作的强大大压力。要理解公公共组织织：对组织中中的个人人行为的的客观描描述与合合理评价价他们的的行动对对其自身身和组织织的意义义都是必必要

6、的。正式的公公共组织织理论：为什么研研究一些些正式的的理论？1、a.正式的的理论更更为严谨谨、仔细细、成熟熟：b.提供供了理解解公共组组织生活活的基本本衡量标标准c.理论论为我们们的经验验添加符符号化的的审视维维度2、对这这些正式式理论保保持一定定程度的的怀疑态态度：a.公共共组织理理论本身身也是人人类活动动的产物物；b.特定定理论的的建构是是为了适适合不同同的目的的；c.理论论对现实实的反映映经过了了大众的的文化视视角和理理论家们们的具体体研究视视角的过过滤；d.理论论有时可可能遮蔽蔽现实，有时可可能呈现现现实。二、建构构公共组组织理论论的三种种趋向公共行政政被看做做政府管管理过程程的一部部

7、分，因因而是政政治学研研究的一一个分支支：a.关注注“公平、公正与与回应性性”等价值值观b.公共共组织被被看做与与私人组组织（企企业或团团体）相相近，因因而只是是组织理理论的一一部分：c.关注注组织效效率d.公共共行政被被认为是是一个专专业领域域，它吸吸收不同同的理论论观点来来解决实实际问题题：e.排除除了产生生一种全全面而完完整的公公共组织织理论的的可能性性三、建构构公共组组织理论论：重新新界定公公共行政政的研究究领域1、当前前的两种种发展趋趋势多数公共共行政理理论家将将主要研研究重点点聚焦在在大型复复杂组织织：“组织”定义围围绕着与与传统官官僚制结结构相连连的特征征进行上下下级相互互作用的

8、的权威关关系多数公共共行政理理论家往往往将公公共行政政等同于于政府行行政。2、重新新界定公公共行政政的研究究领域a.谋求求实现公公众的社社会价值值观而对对社会变变革进行行“管理”b.所有有人都在在建构一一种不明明晰的、指导自自己在公公共组织织中活动动的理论论；c.使我我们的理理论变得得更明确确，并提提高其指指导行动动有效性性的途径径之一：研究更更为正式式的公共共行政理理论；d.建构构公共组组织理论论，是去去研究我我们实际际经验的的丰富含含义以及及这些经经验对社社会价值值观的影影响，而而不是仅仅仅去搜搜罗能够够应用于于特定情情况的技技巧。早期的公公共组织织理论-思想传传承和政政治传承承（上）20

9、世纪纪西方影影响社会会理论发发展方向向的三位位思想家家:1.卡尔尔马克思思 Kaarl Maxx2.马克克斯韦伯 Maxx Weeberr3.西格格蒙德弗洛伊伊德 SSigmmundd Frreudd一、卡尔尔马克思思:马克克思对黑黑格尔( 17770-18331 )的“继承”1、黑格格尔的历历史观：a.历史史是理念念的展现现，是理理念发展展的自由由展现b.现存存的状况况是自由由演进的的一个稍稍纵即逝逝的阶段段，为确确保自由由和理念念的持续续发展必必然会消消亡；c.现实实是具有有强制性性的：被被遮蔽的的现实比比显现出出来的现现实更重重要；d.社会会理论的的任务：通过批批判，揭揭示现实实的伪装装

10、，以使使自由在在未来的的发展成成为可能能。2、黑格格尔的辩辩证法：观念是在在持续的的冲突和和妥协中中产生的的。正命题反命题题合命题题（新的的正命题题）反命题题新的合合命题3、马克克思将黑黑格尔对对辩证过过程的理理解与经经济组织织方式（或“生产力力”）的历历史分析析结合起起来：1、a.历史是是不同的的经济形形态竞争争的产物物b.竞争争导致了了各经济济阶级的的冲突 社会会制度的的变更4、分工工与资本本积累 生生产制度度（专业业化生产产）社会关关系（阶阶级关系系：少数数人集团团统治、剥削生生产者）财产制制（私有有财产：财产属属于个体体、小团团体和法法人组织织） 生产产力状况况社会成成员对世世界的理理

11、解 控控制生产产资料的的人的世世界观符合统统治阶级级的利益益和观点点的观念念 生产产者的社社会意识识 如如果一个个集团所所表达的的社会意意识到了了与其本本来要自自由表达达的利益益相冲突突的程度度，那么么这种意意识就可可以说是是一种欺欺骗和虚虚伪了。5、向社社会主义义的过渡渡资本主义义（资产产阶级、无产阶阶级）经济危危机（无无产阶级级意识到到被“异化”、革命命斗争）无产阶阶级专政政（生产产者都是是所有者者、劳动动分工使使生产者者的异化化依然存存在）共产主主义（克克服生产产者的异异化、独独立自主主的人）6、工业业组织与与个体的的发展生产力似似乎需要要一个越越来越复复杂的、日益压压制人的的组织形形式

12、，在在这种组组织中，个人面面对着越越来越严严重的异异化，人人性也日日益遭到到解构。7、异化化的扩展展资本主义义社会：伴随资资本家财财富积累累的是工工人的贫贫困官僚资本本主义社社会：a.个体体的劳动动被吸纳纳到不再再具有个个体劳动动烙印的的、标准准化的生生产过程程中：劳劳动产品品不再是是劳动者者个性和和创造力力的体现现b.劳动动与我们们作为人人的本质质特征相相异化：劳动是是非自愿愿的，是是我们为为了满足足他人的的需求而而进行的的活动；劳动不不再是目目的本身身，而是是一种达达到目的的的手段段；c.随着着我们的的劳动与与我们相相分离和和客体化化，我们们也开始始把他人人看做是是工具化化世界中中的一个个

13、物体 人与与劳动、与其自自身、与与其同类类不可避避免的异异化d.我们们屈从于于这一状状况：一一是因为为我们受受他人统统治；而而是我们们是认为为“现状本本来就应应该如此此”这一社社会辩解解的意识识的俘虏虏。8、作为为一种行行动推动动力的社社会理论论马克思认认为，社社会理论论的任务务是使人人明白，我们对对现状的的理解是是如何被被社会意意识形态态和其他他形式的的神秘主主义遮蔽蔽的；就就是要阐阐明那些些束缚我我们的统统治条件件，并指指明社会会自由解解放的通通途。马克思的的社会批批判理论论：a.帮助助我们认认识复杂杂的官僚僚社会对对个人自自由的现现状；b.要求求我们采采取行动动改变自自身的处处境：反反思

14、行动；理论实践马克斯韦伯1、新新教伦理理与资本本主义精精神（19330年） a.社会会发展变变化的利利害关键键并不仅仅仅是经经济因素素，而且且也与理理想和观观念因素素有关；【信仰体体系推动动经济发发展的例例证】：加尔文教教派的新新教徒寻寻求命运运的出路路“现世世的成功功”被视为为天宠的的征兆 勤奋奋劳动、增加财财富 资本的的积累资本主主义制度度的诞生生b.从技技术理性性（形式式上的效效率）的的角度来来看，资资本主义义制度对对市场价价格竞争争机制的的遵循，与社会会主义制制度的计计划体制制相比，具有优优越性：是最具具理性的的生产组组织机制制c.资本本主义制制度的缺缺陷：缺缺乏对人人作为特特殊个体体

15、的关怀怀。2、社会会理论的的理性化化：“理想模模型”韦伯的新新教伦理理观与理理性官僚僚制的联联系：a.新教教的禁欲欲主义生生活方式式 宗教教是达到到目的的的一种手手段b.神秘秘主义精精神 宗教教体验本本身就是是宗教信信仰的目目的c.人的的行动包包括其劳劳作是否否是人达达到目的的的手段段 韦伯伯分析理理性化社社会的核核心韦伯建立立社会理理论的方方法:a.规范范一定的的研究程程序来消消除研究究的个人人偏见，来保证证社会科科学研究究的客观观性；b.价值值观在社社会科学学中发挥挥着重要要作用；c.意义义结构体体系的建建构对于于社会科科学有着着重要的的意义：在社会会科学领领域，一一个解释释的好坏坏不在于

16、于其理论论认识的的全面性性，而在在于我们们理解人人类使命命独特性性的解释释力。韦伯的“理想模模型”的概念念：理想模型型不是一一种规范范意义上上的理想想模型，也不表表明哪种种特定的的社会形形态是理理想的、应当追追求的；它只是是对一系系列特定定因素的的抽象思思考方式式；理想模型型在经验验层面上上或许从从未存在在过，但但它包含含着对社社会重要要组成部部分的解解释与说说明。3、理想想型的官官僚组织织韦伯认为为，每一一个权威威体系都都必须建建立并取取得一种种对其合合法性的的信任，这可以以通过不不同的方方式来实实现：a.法理理型权威威：对特特定法律律和规范范的认同同；b.传统统型权威威：对持持续性传传统的

17、重重要意义义的信仰仰c.超凡凡魅力型型权威：对特定定个人的的情感依依附和精精神奉献献韦伯通过过法理型型权威模模型中官官僚行政政人员的的任用 揭示示理想型型官僚组组织的主主要特征征：a.个人人是自由由的，对对权威的的服从仅仅限于非非人格化化的法定定义务；b.职务务等级界界限明确确；c.每个个职务都都有明确确的职能能范围；d.职务务由自由由契约关关系确立立，因此此，人员员选择原原则上是是自由的的；e.人员员的选择择以技术术资格为为基础，在大多多数情况况下，通通过考试试来测定定这些技技术资格格，或者者通过技技术培训训证书来来证明，或者两两者兼用用；f.职务务候选人人由任命命而非选选举产生生；g.报酬

18、酬一货币币化的固固定工资资支付，大多数数人享有有退休金金；只有有在特定定情况下下，聘用用机构（尤其在在私人组组织中）才有权权终止其其任用；h.职务务是在职职者唯一一或者至至少是其其主要的的职业；i.职务务是一种种职业：职位晋晋升依靠靠资历、业绩、领导的的评价；j.行政政人员的的工作完完全与行行政资源源的所有有权无关关：行政政人员不不得滥用用职权；k.执行行公务必必须遵守守纪律。官僚制组组织形式式可运用用于不同同状况：政府机机构、商商业组织织、志愿愿协会、甚至宗宗教机构构 官僚僚组织的的吸引力力在于效效率“从纯技技术的观观点来看看，经验验无一例例外地倾倾向于显显示纯粹粹的行政政官僚模模型所能能够

19、实现现的最高高的效率率，因而而也是形形式上已已知的对对人进行行控制的的最理性性的方式式”。4、官僚僚制的扩扩张官僚制向向人类所所有领域域的扩张张：韦伯伯认为，这是由由资本主主义制度度的兴起起而推动动的，但但社会主主义制度度可能比比资本主主义制度度更需要要高度的的官僚化化，以保保持一种种稳定的的经济生生活；赫伯特马尔库库塞认为为，韦伯伯对官僚僚制的批批判性分分析最终终会转化化为对这这一制度度的“辩护”：形式式合理性性与实质质合理性性的融合合 极端端宿命论论：现代代社会的的不断理理性化是是现代人人的“命运”沃尔夫冈冈J莫姆森森认为，韦伯并并不是没没有注意意到官僚僚制组织织的负面面影响：a.韦伯伯和

20、马克克思同样样关注现现代工业业资本主主义社会会导致的的非人性性化后果果；b.韦伯伯认识到到与资本本主义发发展相联联系的官官僚制的的兴起，最终可可能导致致出现“新的奴奴役铁笼笼”。韦伯的期期望：通通过直接接民主选选举产生生超凡魅魅力型领领导，从从而使社社会最终终可能超超越官僚僚控制的的局限性性。西格蒙德德弗洛伊伊德1、心理理治疗与与人格理理论了解病症症与产生生该症状状的条件件相联系系的方式式 需要要确立一一种人格格理论 弗洛伊伊德的假假设：个个人都有有寻求某某种快乐乐和满足足的愿望望，但只只有少数数能实现现；不能能实现的的个人愿愿望会被被压抑到到潜意识识中，极极大的影影响到个个人的成成长。“从治

21、疗疗癔症患患者和其其他神经经官能症症病人的的过程中中，我们们得出了了这样的的结论：他们没没有能够够成功地地控制那那些与他他们的愿愿望不一一致的想想法，他他们确实实想把这这种想法法从意识识和记忆忆中删除除，以减减少大量量的精神神痛苦，但是在在潜意识识中，这这些被压压抑的愿愿望依然然存在，只是等等待时机机来激活活，并最最终以一一种伪装装的、难难以辨认认的替代代物，而而不再是是被压抑抑的愿望望的形式式成功地地进入意意识领域域，但病病人的身身心痛苦苦是同样样的。”心理专家家的作用用：根据据病人的的外部病病症追寻寻隐藏于于内心世世界的压压抑寻求解解决办法法：a.接受受愿望、采取行行动实现现愿望；b.不合

22、合适的愿愿望，应应该毫不不犹豫地地放弃；c.将对对这种愿愿望的冲冲动转向向更具创创造性的的目标。心理解析析旨在让让病人采采取矫正正行动来来复原以以前被压压抑的历历史状况况。2、理解解群体心心理行为为及其影影响 “群体的的潜意识识行动”：隐藏藏在群体体表面下下，以一一种直接接和通常常无法说说明的方方式影响响群体活活动和工工作的形形式和关关系。群体和领领袖的关关系：群体成员员需要领领导，以以实现欲欲望领导者者（无法法回避现现实环境境的压力力、对群群体行为为的发展展方向有有自己的的想法)领导者者无法满满足群体体的期待待和愿望望群体成成员迁怒怒、憎恨恨领导者者领导者者(必须须忍受群群体归咎咎于他的的额

23、外罪罪过/准准备成为为群体成成员怨恨恨和嘲讽讽的对象象)弗洛伊德德的以对对原始部部落的“科学假假想”阐述领领导者与与群体成成员的关关系：父亲统治治儿子(儿子：惧怕、尊敬)弑父（恐惧和和憎恨到到了不可可忍受的的地步、合谋杀杀父、罪罪恶感）一个儿儿子成为为领导者者（承担担了弑父父的责任任和相应应的罪恶恶感、得得到其他他兄弟的的承认）弗洛伊德德认为，社会群群体和组组织也是是以同样样的方式式发展的的。群体和组组织对个个体的人人格和精精神发展展的意义义：a.完成成既定的的目标b.将组组织和群群体作为为一种直直接的资资源来满满足其需需求，从从中获得得一种安安全感，并抵御御世事的的无常。“我们发发明的许许多

24、组织织以及在在日常生生活中所所接受的的控制，与其说说是试图图积极地地解决我我们的问问题，倒倒不如说说是为了了压制我我们稍作作掩饰的的原始冲冲动”。（赖赖斯， 19665）c.群体体和组织织本身就就是人类类发展不不可或缺缺的一部部分，是是价值观观和感化化力的传传播者，是希望望与愿望望、欲望望与梦想想的载体体。3、个人人自主性性与文化化的约束束a.文明明的基础础意味着着制约：b.它要要求个人人放弃一一部分自自由并服服从群体体的限制制；我们迷恋恋于社会会文化带带来的安安全感和和团结感感，尽管管我们意意识到为为此我们们永远不不可能享享受一种种完全幸幸福的社社会生活活。“人类的的大部分分斗争都都是围绕绕

25、着这一一任务进进行的即在在个人自自主性诉诉求和群群体的文文化服从从性诉求求之间寻寻求一种种权宜的的调和”我们面对对一个日日益受到到限制的的社会现现实：a.社会会现实提提供给人人一些如如身份和和荣誉之之类的外外在象征征，但却却阻碍了了人的个个性张扬扬和发展展；b.为了了个体的的成长而而采取创创造性的的行动去去改造世世界，这这恰恰是是这个组组织化的的社会最最为害怕怕的。我们能学学到什么么？a.三位位理论家家的论著著中提到到的一些些用来指指导公共共组织活活动的共共同主题题，其中中所蕴含含的公共共组织观观点 提供供研究公公共组织织相关问问题的视视角和方方法b.现代代人的首首要任务务：在个个人与社社会之

26、间间发现一一种有效效的互动动关系马克思：人的异异化、革革命韦伯：官官僚形式式主义的的非人格格化扩张张、超凡凡魅力型型领导佛洛依德德：个人人自主性性诉求与与群体的的文化服服从性诉诉求的矛矛盾、调调和c.公共共组织研研究同样样考察个个人与社社会的关关系：“管理风风格”、“顾客关关系” 我们需需要一种种理解这这个世界界以及我我们身处处其中的的位置的的观点，一种认认识复杂杂组织对对我们生生活的影影响、又又不被这这种影响响所左右右的观点点：“只要我我们生活活在一个个大型复复杂社会会组织中中，个人人和集体体的存在在就有赖赖于我们们建立一一种基本本的知识识和情感感意识。”结论:a.我们们有各种种理由去去学习

27、知知识：工具性研研究阐释性研研究批判性研研究b.现实实遮蔽现现象、现现象同样样遮蔽现现实c.现代代社会诱诱导我们们以工具具性的眼眼光去看看待世界界，抗拒拒这种观观察方法法很难，又很重重要早期的公公共组织织理论-思想传传承和政政治传承承（中）公共组织织的政治治理论的的建立：a.公共共行政研研究中，不仅要要包括社社会理论论，也要要包括政政治理论论（即对对公共组组织如何何推动民民主社会会发展的的理解）。b.现实实中，公公共组织织研究更更关注效效率、技技术和控控制等问问题，而而非自由由与正义义、公平平与参与与等民主主政治理理论问题题。“从政治治理论的的视角仔仔细地分分析公共共行政的的研究文文献 公共共

28、行政学学令人费费解地充充满了政政治理论论。之所所以令人人费解，是因为为那些公公共行政政文献的的作者常常常大言言不惭地地认定或或声言他他们正在在摆脱不不切实际际的理论论幻想，转而直直面现实实世界，思考现现代政府府如何管管理其重重要事务务以及应应当如何何履行其其职能的的问题。”德怀怀特 沃尔尔多 （Dwiightt, WWalddo）, 19948公共行政政的早期期著作： 构建了了公共组组织的政政治理论论 为后来来的公共共行政研研究确定定了基调调：公共共行政与与其更大大的政治治系统之之间的关关系公共行政政理论的的发端：1、亚历历山大汉密尔尔顿（AAlexxandder Hammiltton）：a.

29、建立立一个强强大的中中央政府府b.建立立强而有有力的行行政部门门：c.统一一、稳定定d.充分分的法律律支持、足够的的权力2、托马马斯杰弗逊逊 (TThommas Jeffferrsonn):a.政府府必须实实行分权权b.政府府必须培培养具有有独立性性的公民民c.通过过宪法和和法律严严格约束束行政机机关的权权力一、民主主的扩展展1、政府府高度分分权的观观点得以以确立：a.地方方政府的的自主管管理权b.政府府各部门门的相互互分立c.导致致问题： 自主主 自大大 分立立 独立立 肆意意妄为 政党党分肥制制 政府府分崩离离析、组组织混乱乱、毫无无信用2、早期期的公共共行政研研究：a.热衷衷于设计计一种

30、可可操作的的民主制制度理论论b.强调调规范问问题的重重要性c.热心心于建立立能够应应对日益益城市化化和技术术化社会会的具体体机制二、伍德德罗威尔逊逊的“企业式式管理”方法：1、18887发发表行行政学研研究一一文：独独立的行行政科学学建立的的开始a.必要要性：随着政府府的发展展，其不不断增长长的行政政运作成成为棘手手问题。“执行宪宪法要比比制定宪宪法困难难得多”。b.主要要观点：企业式管管理的原原则，应应该被用用于指导导公共行行政机构构的管理理：“行政领领域也就就是企业业领域”。 可以参参考企业业的机器器式管理理形式，建立一一个控制制等级体体制的单单一权力力中心来来提高行行政效率率与行政政责任

31、。政府在在追求民民主目标标时，必必须按企企业管理理模式运运作，尽尽管这种种模式看看起来并并不民主主。2、政治治（政策策）必须须与行政政分离“行政应应该处于于政治领领域之外外，行政政问题不不是政治治问题。尽管政政治为行行政确定定目标，但是不不应该操操纵行政政活动。”民主的回回应性政治：（讨论论问题、指导公公共政策策）行政政（中立立的职业业化官僚僚、执行行政策）行政能能力、效效率政治行行政模式式公共行政政研究的的两种思思想流派派：a.公共共行政与与政府过过程的关关系，要要求公共共行政更更多地关关注正义义、自由由和责任任等规范范性问题题（政治治、行政政不可分分离）b.以民民主方式式作出决决定后，决策

32、的的执行有有赖于与与私人企企业管理理相同的的技术和和方法（政治行政二二分法）一、弗兰兰克 古德德诺 （Fraank Gooodnoow）政策与与行政（19900年年）:a.宪法法蕴含的的分权原原则在现现实中受受到挑战战，有必必要重新新思考，使理论论更加密密切地切切合实际际；b.区分分政府的的两种首首要职能能（立立法机关关通过政政治与政政策体现现）“国家意意志的表表达”和（行行政部门门）“国家意意志的执执行”的运运作是不不可能的的；c.中央央地方责责任关系系：（中央）立法集集权 （地地方）行行政分权权（地方）行政集集权 （中中央）立立法分权权 区分分政府职职责（横横向纵向向）法律律基础，实质上上

33、已经被被政府的的实际运运作所改改变。二、W. F. 威洛洛比（WW. FF. WWilllougghbyy）现代国国家的政政府（19336）:a.政府府的权力力有五类类：立法法、司法法、执行行、选举举和行政政b.选民民部分应应有自己己“明确的的职能划划分”c.行政政部门应应得到重重视：“看起来来法律得得到执行行与法律律实际得得到执行行之间存存在着差差距”d.“执执行职能能本质上上是政治治性的，行政的的职能是是将其他他政府机机构的政政策付诸诸实施” 承承认政策策制定与与政策执执行活动动的区别别，尽管管区别不不是绝对对的。三、卢瑟瑟古立克克（Luutheer GGuliick）政治、行政和和新政（

34、19933）a.“政政府工作作人员的的所有行行为都是是行动与与自由裁裁量权的的紧密融融合”b.在未未来的组组织化管管理的世世界中，公民曾曾经拥有有的权力力被赋予予行政管管理者 解决决政治行政二二分难题题四、怀特特伦纳德德(Whhitee Leeonaard）公共行行政学研研究导论论（119266）a.行政政人员在在“公共政政策执行行中的主主动性”日益增增强 执行法法律中自自由裁量量权 政策制制定过程程中的常常任文官官的政策策性建议议与意见见常得到到充分考考虑b.行政政官僚可可能处于于制定政政策的最最佳地位位 “行政部部门可能能是最有有资格制制定真正正的公共共政策的的政府部部门，它它不必偏偏袒某

35、个个特定的的压力集集团。”五、保罗罗阿普尔尔比（PPaull Apppleeby）大民主主（BBig Demmocrracyy）(119455)政策与与行政(Pooliccy aand Admminiistrratiion) (119499)a.行政政人员是是重要的的政策参参与者，以多种种方式影影响着政政策制定定的过程程 自由裁裁量权：“行政人人员在不不断地为为将来制制定规则则，在不不断地决决定法律律的内涵涵及其对对行动的的含义” 向立法法机构提提出建议议来影响响政策的的制定b.在民民主社会会里，行行政人员员参与制制定政策策是恰当当的，民民主社会会期待这这种参与与政治行行政二分分法的持持久影响

36、响一、研究究范围的的限定a.行政政研究范范式的转转换：将行政与与一个特特定的政政府部门门联系：行政是一一种在政政府的不不同部门门（立法法、司法法、行政政等）发发挥作用用的功能能 行政政是“行政部部门的运运行”行政研究究只关注注提高高高度结构构化组织织的管理理效率b.从制制度角度度而非过过程或功功能角度度定义公公共行政政政治行行政二分分法在理理论上过过时但在实践践中依然然存在：只关注注政府（行政）机构及及其工作作人员企业管理理技术的的应用行政研究究可以脱脱离政治治公共行行政与私私人管理理在本质质上是一一样的，效率是是其首要要目标可以学学习企业业管理技技术新公共共管理：关注组组织结构构、科学学管理

37、和和组织效效率等问问题三、公共共组织在在民主社社会中的的作用a.在民民主社会会与专制制社会中中，行政政事务会会有不同同吗？ “专制政政体和民民主政体体之间的的区别不不在于行行政组织织本身，而在于于政府之之外是否否存在一一个有控控制力的的选民或或代议机机构，这这些选民民及其代代议机构构有权决决定政府府成员的的意志，并要求求他们在在行政活活动中贯贯彻这些些意志。” 弗雷德德里克 克利利夫兰 （Frredeericck CClevvelaand）， 119200b.民主主能否在在非民主主的公共共组织中中得到维维系？ 肯肯定方：民主政政治与效效率行政政相分离离，公共共组织中中的专制制统治可可能是有有效

38、地实实现民主主社会所所必要的的； 否否定方：民主社社会中的的社会事事务的管管理必须须遵循民民主规范范和民主主原则。早期的公公共组织织理论-思想传传承和政政治传承承（下）科学管理理方法一、科学学原理a.早期期公共行行政研究究试图从从管理活活动中提提炼出科科学原理理，用来来指导管管理实务务者设计计或修改改组织结结构b.这种种对科学学的特定定解释逐逐渐主导导了管理理研究：确立“行政科科学”二、佛雷雷德里克克 W 泰勒（Freederrickk W. Taayloor）的的“最好的的方法”“最好的的管理是是一种真真正的科科学，它它建立在在明确的的法则、规章和和原理之之上”。技术层面面(具体体工作中中存

39、在着着“最好的的方法”)科学方方式调查查、研究究(“用铲科科学”实验研研究发现现推广、运用到到所有生生产活动动领域)社会生生活哲学学(工人人 机器器、管理理者（组组织） 设计计和实验验、制定定科学管管理原理理）泰勒的“科学”方法的的定义:“科学就就是经过过分类或或组织的的各种知知识。毫毫无疑问问，把工工人头脑脑中已经经存在但但未加分分类的知知识集中中起来，然后将将这些知知识简化化为规则则、规章章和习惯惯用语就代表表着对知知识的分分类和组组织，尽尽管它可可能得不不到一些些将其称称之为科学的人的的同意”。三、科学学在公共共行政中中的应用用a.对科科学的追追求和敬敬畏：“科学”或“原理”b.W.F.

40、威威洛比：“我们的的立场是是：公共共行政与与各门科科学共同同具有某某些普遍遍适用的的基本原原理，为为了实现现行政目目标（即即运作效效率），就必须须确立这这些基本本原理，并将科科学方法法严格地地应用到到公共行行政研究究中，这这样，它它的重要要性才会会为人所所知。”科学方法法能够用用于公共共行政研研究；科学能够够提供行行动指导导；这些指导导原则会会提高组组织效率率，并可可作为判判断组织织运作状状况的主主要标准准。c.莱昂昂纳德 怀特特公共共行政原原则的含含义(19336)“原理”是具有有“神秘力力量”的“神奇字字眼”；以实证的的眼光重重新思考考“原理”一词： “限限制使用用原理这这个词意意味着需需

41、要先提提出一个个假设或或命题，需要提提高观察察或（和和）实验验对它进进行适当当的检验验，使这这个假设设或命题题可以合合理地作作为一种种行动指指南或理理解方式式。行政管理理和组织织结构 11、“当早期期的公共共行政学学者转向向企业研研究寻求求建议时时，他们们不仅发发现了科科学的管管理方法法，而且且也发现现学者和和实务者者都对行行政管理理有着浓浓厚的兴兴趣。” 前前通用汽汽车公司司执行官官詹姆斯斯穆尼和和艾兰C瑞利（Jammes Moooneyy annd AAlann C. Reeileey, 19339）关关于抽象象的组织织原则的的建议: a. 统一命命令的协协调原则则； b.“梯状”原则；

42、c.职职能原则则； d.直直线职能能和参谋谋职能原原则。2、集权权与整合合怀特特公共共行政研研究导论论（119488b） aa.集权权：地方方到州、直至联联邦政府府的集权权 支持：联邦政政府有较较高的行行政能力力；为公公民提供供统一服服务与持持续服务务的需要要。 反对：地方政政府可以以干的更更好的事事应该交交由地方方处理；中央行行政官员员处理问问题时可可能会独独断专行行、反复复无常；中央集集权会使使公民无无法通过过承担公公民责任任来获得得责任意意识。 bb.整合合：将政政府部门门的许多多机构整整合成一一个由单单一行政政部门控控制的大大型机关关 支持：实现责责任政府府的最好好形式；解决政政府机构

43、构之间重重叠、相相互独立立和缺乏乏协调性性的问题题。 反对：权力过过分集中中限制了了对权力力的政治治控制，为权力力的滥用用打开了了方便之之门。追求更高高的效率率W. FF. 威威洛比：“单一的的、整合合的行政政机器” a.行政政责任应应该只授授予行政政首长，他应该该拥有适适当的职职权来执执行赋予予他的任任务；b.整合合行政部部门内部部各个机机构及其其活动，从而使使性质相相似和经经常有工工作关系系往来的的团队结结合得更更加紧密密。路德 古立立克：“令人满满意的分分工、适适当的协协调和控控制机制制”a.设计计一个新新机构的的步骤：确定要执执行的任任务选择领领导者确定执执行任务务所需部部门的数数量和

44、性性质建立一一个权力力结构b.分工工的依据据因素：目的：机机构所要要达到的的主要目目的e.g.“提供教教育”、“控制犯犯罪”过程：部部门所采采用的主主要工作作过程e.g. 工程程、法律律和医药药人或事：部门所所处理的的人和事事e.g. “退伍军军人管理理局”地点：机机构服务务的地理理区域c.协调调： 将将更大的的权力集集中于行行政部门门和行政政首长“在变革革时期，政府必必须强化化行政管管理部门门，也就就是说，要强化化协调、计划、人事、财务控控制和研研究等机机构，这这些机构构形成了了所有领领域的核核心与灵灵魂。” 行行政首长长的主要要工作：POSSDCOORB PPlannninng 计计划、O

45、Orgaanizzingg 组织织、Sttafffingg 人事事、Diirecctinng 指指挥、CCoorrdinnatiing 协调、Repporttingg 报告告、Buudgeetinng 预预算 对对民主责责任的看看法： “民主主只是一一种治理理形式，在这种种治理中中，每个个人都根根据这种种治理对对自己是是否有利利而对它它做出最最终的评评价。”“效率率是对对自身有有利的事事物之一一。”专制民主的的代价 行政管管理的原原则（分分工基础础上的层层级制权权威机构构，并通通过单一一指挥进进行协调调），与与民主政政府的原原则相差差甚远：“专制制是民主之必然然要付出出的代价价。”沃尔尔多（1

46、19488） 从从通过政政治解决决问题 通过过管理来来解决问问题： 行政政主管的的计划、组织、人事和和指挥，形成一一种全新新的社会会管理方方法 为公公民（而而不是由由公民）制定更更加理性性、更可可操作的的计划和和政策 形成成“高级行行政管理理精英的的高地”。效率：成成功的主主要衡量量标准20世世纪初技技术变革革推动的的流行机机械化技技术观；资本主主义社会会企业价价值观 对“效率原原则”的追求求早期学者者对效率率的接受受：在行政科科学中（不管是是公共组组织还是是私人组组织），最基本本的善就是效效率。”古古立克（19337b）对机械运运用效率率准则的的质疑：机械式的的效率只只是“冷冰冰冰的、缺缺乏

47、人性性的算计计，而成成功的行行政管理理则是富富有热情情、生气气和人性性的管理理活动”。对政府工工作人员员来说，“满足公公众的共共同需求求就是对对他们行行动的最最终检验验和评价价”。马歇歇尔 迪莫莫克（119366）作为价值值观念的的效率正方古立克克： 存在着着终极的的效率标标准； 效率是是一个衡衡量社会会绩效和和公平客客观的标标准，是是一种可可能与其其他价值值相冲突突、因而而应该给给予优先先考虑的的价值观观念。反方沃尔多多： 效率本本身不能能作为一一种价值值观念，它必须须根据其其服务的的特定目目标才能能得到说说明；“要做做的是什什么”这一实实质问题题更为重重要。民主行政政公共行政政的正统统观点

48、行政政与政治治无关，本身就就是一种种政治理理论。沃尔多： 毫无保保留地接接受行政政理论观观点即意意味着摈摈弃了民民主理论论：这是是一个社社会问题题，而不不仅仅只只是个行行政管理理问题； （科学学）管理理思想具具有“济世救救民”的倾向向其他公共共行政理理论家： 存在将将权力观观念和责责任意识识进行扩扩大的相相同趋势势； 认为将将不可避避免地出出现一个个新的监监管阶层层公共共管理者者阶层，他们通通过中央央集权化化的行政政制度来来指导社社会发展展。马克思、韦伯、弗洛伊伊德）官官僚主义义思想的的扩张对对个人和和整个社社会自主主意识和和责任感感的损害害 公共共组织的的行政、政治分分离的正正统理论论： “

49、一种消消极的反反政治的的理论，一种试试图将政政治问题题转化为为行政问问题的努努力”。迈向民主主行政的的替代理理论？思想基础础：“民主国国家不仅仅必须以以民主原原则为立立国之本本，而且且还要有有民主的的行政，以及贯贯彻于行行政中的的民主理理念”。 戴戴维 M利维坦坦 （119433）一种充满满活力的的行政必必须植根根于对“个人和和群体的的动机及及欲望的的理解”。 玛丽丽帕克 福莱特特（19940）民主行政政的表现现：福莱特： 协调是是群体生生活的驱驱动力，它比权权威和控控制更重重要； 领导不不再是发发号施令令并要求求人们奉奉行的，而是详详细阐明明组织目目标，并并创建一一种机制制来协调调组织成成员

50、的各各种活动动。沃尔多： 民主行行政将“抛弃倾倾向于主主导行政政理论的的权威服从、上级下级等等思想模模式”； “人们很很少乐观观到对这这样的未未来社会会抱有一一种过于于奢侈的的梦想，在那里里，教育育和大众众文化将将与劳动动世界相相一致；在那个个世界里里，所有有的人都都根据人人所共知知和游戏规规则进行活活动，大大家即是是领导者者，也是是服从者者。这样样的社会会将是一一个后官官僚主义义的社会会。”结论：早早期公共共行政学学理论的的影响：两大主题题的出现现： 政治与与行政的的关系； 寻求行行政管理理的科学学原理以以提高政政府组织织的效率率。尽管遭到到攻击和和质疑，政治行政二二分法“神话”和对科科学原

51、理理和行政政效率的的追求，还是后后来几十十年的公公共组织织研究设设定了基基调，并并影响至至今。理性的组组织模型型（上）社会科学学研究对对公共行行政学的的重要影影响一、行为为科学1.通过过观察人人类的外外显行为为可以形形成有关关社会生生活的科科学理论论；2.如何何应对人人类价值值观渗入入行为研研究的可可能性：将事实实和价值值作合乎乎逻辑的的区分，虽然行行政生活活以及行行政人员员具备某某些价值值观，但但仍然能能够以不不渗入个个人价值值判断的的方式观观察人类类行为，从而保保证研究究过程的的真实性性（即“客观性性”）；3.需要要采取一一种具体体的科学学研究方方式：提出问题题提出假假设制定、执行研研究来

52、检检验假设设研究成成果转化化为科学学理论4.理想想的经验验性研究究经得住住重复试试验，从从而证实实以及研研究方法法本身的的客观性性。二、行政政学的一一般方法法1、一般般的行政政或管理理研究的的兴起：大杂烩烩如：企业业管理学学：效率率和决策策社会学：系统论论和结构构功能研研究方法法社会心理理学：认认知模式式和行为为科学2、公共共行政学学与政治治价值研研究的传传统联系系被割裂裂了西蒙与达达尔：论论战与影影响一、“行行政谚语语”（thhe pprovverbbs oof aadmiinisstraatioon）：赫伯特特A西蒙对对早期行行政学的的批评所谓的“行政原原理/原原则”是经常常自相矛矛盾的俗

53、俗语：如：“专专业化”、“命令统统一”、“控制幅幅度”、以及及“目标取取向、过过程取向向、顾客客取向、区位取取向的组组织”“我们现现在用一一些专业业术语谈谈论组织织，有点点像乌班班吉的巫巫师在诊诊病时念念咒一样样。说得得好听些些，我们们只靠一一些朴实实的谚语语为生说得得难听点点，就是是我们生生活在自自负的愚愚蠢中。” 行政政行为（19957aa）批评早期期学者局局限于功功能配置置和权威威结构研研究所带带来的问问题，并并适时地地呼吁扩扩大行政政学研究究的范围围：“（行政政理论的的基础在在于）它它关注的的是应当当怎样构构建一个个组织，并进行行运作，以有效效地完成成组织任任务。”西蒙研究究的意义义：

54、 主张行行政行为为研究中中事实和和价值的的分离，以进行行严谨的的实验研研究计划划，来建建构一种种综合性性的行政政理论； 摆脱与与政治学学和公共共行政学学的紧密密联系，建构一一种一般般的研究究方法。 公共共行政朝朝着关注注手段而而不是目目的、关关注行政政技术而而不是行行政原则则的方向向发展。二、罗伯伯特A达尔：效率和和人类行行为的非非理性特特征 11、对科科学的实实证主义义解释意意味着社社会科学学能够也也应该保保持中立立，但是是公共行行政领域域的研究究实际上上却是在在价值偏偏好的基基础上展展开的：效率本本身就是是一种价价值观； 22、在与与其他价价值观（个人责责任、民民主道德德等）的的竞争中中，

55、效率率并非总总能占上上风： 行政学学者的研研究涉及及了手段段，也涉涉及了目目的； 当效率率与民主主、尤其其是民主主道德相相关的价价值观发发生冲突突时，就就是最严严重的价价值冲突突。公共行政政研究必必须以人人类行为为研究为为基础： 资资本主义义驱使试试图“以理性性的方式式组织生生产过程程”； 人人类的行行为并不不总是理理性的，甚至人人类最有有效率的的行为也也并不总总是在理理性结构构环境中中产生的的；“我们不不能通过过造就一一个程式式化的行政人人（它是是18世世纪理性性人的现现代子孙孙）来构构建行政政科学，这种行政人人只存在在于公共共行政的的书本上上，其活活动严格格遵从行行政学的的一般规规律。”西

56、蒙的反反驳：1、否认认其理论论行政学学是为“公共行行政开处处方”；2、否认认关注效效率的政政治意义义（即“效率就就是政策策”理性行政政模型西蒙行行政行为为（119577a）SSimoon, Herrberrt AA.: Admminiistrratiive Behhaviior: a stuudy of deccisiion-makkingg prroceessees iin aadmiinisstraativve oorgaanizzatiionss.1、以实实证主义义为基础础： aa.科学学家的作作用是检检验“事实”命题：外显行行为的观观察 oor 观观察的逻逻辑推论论 bb.客观观性是至

57、至高无上上的： 严格排排除人类类价值观观对理论论研究的的影响； 事实和和价值在在逻辑上上可以区区分： 事实：精确明明了 价值：模糊 c.讨论行行政问题题的“好”、“坏”不损害害科学方方法的中中立性：以效率率为首要要目标。2、理性性的概念念a.人类类个体的的理性程程度是有有限的“相对于于所要解解决问题题的规模模来说，人类解解决复杂杂问题的的思维能能力是相相当弱小小的，而而在真实实的世界界中，解解决问题题需要客客观理性性，或者者接近这这种客观观理性的的行为。”b.组织织中存在在一种可可以将人人类行为为塑造成成实现我我们目标标所要求求的理性性形式“理性的的个体是是而且必必须是一一个组织织化和制制度化

58、的的个体”c.狭义义的理性性概念：相对于于哲学意意义上的的理性 理性等等同于效效率 理性意意味着个个体必须须服从组组织领导导的计划划和意图图 遵循规规章去执执行特定定的功能能：唯一一理性的的活动3、个人人行为a.如何何使个人人行为与与理性系系统要求求的行为为一致？ 个人人必须根根据组织织的利益益来做决决定b.如何何应对人人们决定定加入、续留或或离开组组织的问问题 个体体的成本本收益的的理性计计算“如果组组织成员员留在组组织中比比离开组组织可以以获得更更多的满满足感（和效用用），那那么每个个人都将将留在组组织内。这样可可以根据据组织成成员的机机会成本本来确定定组织满足功功能的基点点”。c.人们们

59、成为组组织成员员后应该该如何行行事的问问题 个体体做出有有利于组组织的行行为是理理性计算算的结果果：“接受空空间” 扩大大“接受空空间”（诱因因）4、“行行政人”对“经济人人”的代替替：组织织的价值值观取代代个人的的价值观观a.“行行政人”的特征征：认同组织织目标对组织中中其他人人施加在在他身上上的影响响能够敏敏感地做做出反应应准确预知知自己和和其他成成员在组组织中的的角色对实现组组织的目目标信心心十足组织的影影响力会会使他习习惯于同同他人合合作完成成组织目目标b.服从从权威者者的命令令不仅是是有效率率的，也也是理性性的“由于这这些制度度（即联联系组织织的制度度）在很很大程度度上决定定了组织织

60、成员的的情绪和和思想意意识，因因而为顺顺从和理理性在人人类社会会中的运运用创造造了条件件。”如何看待待西蒙的的理性行行政模型型“客观中中立”的理性性：科学理论论应该严严守客观观中立原原则；关注效率率的行政政理论就就是理性性的理论论；一个有效效率的人人才是一一个理性性的人 按制度度办事的的人就是是最有效效率的人人； 服从制制度设计计者命令令的人就就是最有有成效的的人。 理性性 = 对等级级制权威威的服从从 理性行行政模型型没有偏偏离早期期的公共共行政原原理，而而是使这这些原理理具备了了科学的的合理性性； 在技术术理性语语境中，西蒙的的理性行行为模型型的论述述堪称典典范。决策和政政策制定定一、西蒙