高校电子课件：公共行政学(第二版)

1、 公共行政学the public administration本教材结构第八章 公共行政决策第九章 公共行政领导第十章 公共行政监督第十一章 公共财政和预算第十二章 公共行政法制第十三章 公共行政伦理第十四章 公共行政改革第一章 公共行政概述第二章 公共行政价值第三章 公共行政职能 第四章 公共行政权力第五章 公共行政环境第六章 公共行政组织第七章 公共行政人事11 公共行政的内涵12 公共行政学概述13 西方公共行政学发展14 中国公共行政学发展及特点第1章 公共行政概述本章主要内容介绍 进入全球化时代，无论是发达国家还是发展中国家，政府的行为在促进社会发展、推动社会进步方面发挥着越来越重要

2、的作用。只有科学地理解公共行政现象和活动，并准确地把握行政活动及其发展规律，才能完善行政体制，健全行政组织，确立合理的政府职能，提高管理社会和服务社会的质量和效率，以求在国际大环境下保持竞争的状态。本章从分析公共行政概念入手，结合目前学术界对公共行政认识的主流学说，界定了公共行政的内涵，确定了公共行政学的学科范畴并梳理了公共行政学的发展脉络。本章重点是对“公共行政”概念以及对西方公共行政学历史演变进程的把握。 1.1 公共行政的内涵1.1.1 公共行政的概念1）“行政”的含义2）“公共”的含义3）公共行政的含义1.2 公共行政学概述1.2.1 公共行政学的研究对象与范围 1.2.2 公共行政学

3、与其他学科的关系1.2.3学习和研究公共行政学的意义1.2.4研究和学习公共行政学的方法1.2.1 公共行政学的研究对象与范围 根据公共行政学的研究对象、内容、目的及其产生和发展的历史，我们可以把它定义为一门研究公共行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。其目的在于揭示公共行政的本质和规律，通过指导和影响行政实践活动来提高行政效率，有效地履行国家职能，推动经济社会文化事业的发展。公共行政学的研究对象以公共行政组织为核心，既包括对公共行政机构自身管理的研究，也包括对公共行政机关对政治、经济、文化和社会生活领域公共事务管理活动的研究。1.2.2 公共行政学与其他学科的关系

4、 1）公共行政学与政治学2）公共行政学与法学3）公共行政学与社会学4）公共行政学与公共管理学 1.2.3学习和研究公共行政学的意义 （1）学习和研究公共行政学有助于我国政府迎接知识经济和全球化的挑战。 （2）学习和研究公共行政学有助于推进我国经济体制和政治体制改革。 （3）学习和研究公共行政学有助于掌握公共行政规律，正确、有效地发挥政府职能，提高行政效率，从而促进社会的整体协调进步与发展。 （4）学习和研究公共行政学有助于提高公共行政机关工作人员的素质，更好地适应现代社会对政府有效管理和服务的需求。1.2.4 研究和学习公共行政学的方法（1）系统研究法；（2）行为科学和心理研究法；（3）案例分

5、析法；（4）比较分析法。1.3 西方公共行政学发展 行政活动作为随国家的出现而产生的管理活动，在其漫长的历史发展过程中积淀了丰富的行政思想。作为一门独立学科的公共行政学，则开始于1887年威尔逊发表的行政学之研究一文。在公共行政学一百多年的发展过程中，欧美国家尤其是美国的学者，做出了不可磨灭的贡献。本节将以美国公共行政学的发展为主线来阐述公共行政学的发展历程。1.3 西方公共行政学发展的三个时期1.3.1传统公共行政学：政治/行政二分（19世纪末-20世纪30年代）1.3.2新公共行政学（20世纪40年代-20世纪70年代）1.3.3多元化公共行政学（20世纪80年代以来）1.4 中国公共行政

6、学发展及特点1.4.1中国公共行政学的发展1.4.2中国公共行政学发展的特点 案例：政府急功近利 招商引资“特事特办”埋祸根 近年来，各地都在大打“招商引资”这张牌。一些地方“牌”打得科学而巧妙，效果也好，使地方经济呈现出可持续发展的态势；而另一些地方引资心切，甚至提出“特事特办，一切从简”的口号，非但没有推动地方经济的快速发展，还为下一步发展埋下祸根。 2004年，丹东市政府为缓解城市燃气气源紧张问题，招商引进了黑龙江省双鸭山市一家民营企业，建设丹东万通焦化有限公司（一下简称万通公司）。考虑到丹东城市民用燃气的需要，加上丹东市政府反复“工作”，这个项目最终得到辽宁省有关部门的批准。但在项目建

7、设中，丹东市政府的主要领导要求这个在正常情况下应两年建成的项目在8个月建成投产，有关环境保护、消防安全、卫生防护距离标准等法律法规在“特事特办”的幌子下被强令“一切从简”。 由于丹东市政府心太急，本来是一项很好的“民心工程”、“造福工程”，却伤害了一部分群众，吞下去的“热豆腐”烫了好几张“嘴”。 首先遭殃的是当地农民。浪头镇瓦房村三道沟有100多口人，住宅、农田与万通公司都只有一墙之隔。万通公司不但征占了当地300来亩最好的稻田，更要命的是焦炉带来了严重的污染。由于万通公司的环保设施没有与主体工程“三同时”，导致万通公司排放的含硫臭气，从春到秋熏得方圆1公里的农民躲无处躲，藏无处藏。家家民宅门

8、窗钉着塑料薄膜，连最热的三伏天也得紧闭。 除了人受罪，农作物也遭殃：大白菜从里到外，叶根都积淀着厚厚的一层黑色颗粒物。农民反映，市场上根本没人买这种污染菜。此外，万通公司在一段时间内放散煤气，点“天灯”，暗排污水，也让附近的居民难以忍受。从2005年3月起，当地农民几乎每天都要上访。严重时愤怒的农民甚至拦堵了万通公司的铁路专用线。 其次抱怨的是周边企业。万通公司周边有好几家企业，其中建厂14年的丹东市黄海汽车内饰件制造有限公司，与万通公司新上马的熄焦塔只有二三十米的距离。万通公司排放的粉尘颗粒飘落到汽车内饰产品上，无论采取什么措施都除不干净，使产品表面质量无法得到保证。公司副经理王华东说，已经

9、有7批产品作了报废处理，还有1批被黄海客车厂降了价。企业模具工程师张荣福整天戴着大口罩工作，他告诉记者，全厂127名职工几个月来受黄烟毒气熏呛，很多人头痛、恶心、咳嗽，有七成职工提出书面辞职申请，有十多个人已经不干了。 心里不高兴的还有万通公司。公司企管部的一位干部告诉记者，当初政府承诺“特事特办”、“一切从简”，逼着公司抢速度。但实际上工程投产后，有关部门一听到群众有反映，执法单位很快就来处理。2005年9月，省环保部门委托市环保单位一次罚了他们20万元，消防也开了罚单。尽管万通公司陆续投资1000多万元，上马了除尘系统和污水处理系统，但企业名誉还是受到一定影响。这位企管干部还披露，由于市场

10、焦炭行情下跌，为了保证丹东市居民燃气供应，他们现在是在亏损运行。 有意见的还包括上级有关领导机关。据知情人士透露，因为当地农民进京、上省越级上访，也给这些当初对项目“开绿灯”的机关带来了一定的压力，他们也私下埋怨丹东市政府不认真执行环保“三同时”，由此惹来一大堆麻烦。思考题：1、丹东市政府的行为是否违反了公共行政原则？为什么？2、联系本案例简要阐述政府与企业和公民是什么关系。3、如果你是丹东市政府领导，下一步你会怎么做？关键概念行政 公共行政 公共行政学 新公共管理 新公共服务复习思考题1、公共行政与公共管理的区别是什么？2、简述西方公共行政学产生的历史背景。3、简述威尔逊的主要行政思想。4、

11、官僚制的主要内容是什么？如何评价？5、达尔和西蒙对传统公共行政学的批评集中在那些方面？6、新公共行政学的主要内容是什么？7、简述新公共管理和新公共服务理论的主要内容。8、中国公共行政学的发展经历了怎样的历史阶段？9、简述中国公共行政学发展的特点。第2章 公共行政价值2.1 公共行政价值概述2.2 西方公共行政价值的历史嬗变2.3 中国公共行政价值的历史嬗变本章主要内容 公共行政价值是对公共行政体系所追求目标的应然性概括，是公共行政体系的灵魂和基石。本章从公共行政价值的内涵入手，分析探讨了公共行政价值体系的主要内容及各项价值之间的关系，公共行政价值的功能和影响公共行政价值选择的主要因素。西方国家

12、公共行政价值经历了从效率到公平，再到多元化的演变过程。全心全意为人民服务是贯穿中国公共行政价值发展的一条主线，是中国公共行政的主导性价值。但这一价值的实现也经历了徘徊、曲折与反复的发展过程，党的十六大以后，才逐渐明确了以人为本的价值理念。2.1 公共行政价值概述 2.1.1 公共行政价值的涵义2.1.2公共行政价值体系2.1.3影响公共行政价值选择的主要因素2.1.4公共行政价值的作用2.1.1 公共行政价值的涵义1）价值2）公共行政价值1）公共行政价值的基本内容 （1）目的性价值 （2）工具性价值 2）各项公共行政价值之间的关系（1）公平与效率（2）效率与民主的关系。（3）民主与公平的关系。

13、 2.1.3影响公共行政价值选择的主要因素 第一，经济发展水平的影响。 第二，政府与社会的关系的影响。 第三，民族文化传统的影响。 第四，领导者的价值观的影响。2.1.4公共行政价值的作用 首先，公共行政价值对社会总价值系统及整个社会的作用。 其次，公共行政价值对公共行政系统的作用。 再次，公共行政价值对公共行政组织的作用。 最后，公共行政价值对公共组织内部成员的作用。22 西方公共行政价值的历史嬗变2.2.1 传统公共行政时期（19世纪末20世纪初20世纪60年代末）2.2.2 新公共行政时期（20世纪60年代末20世纪70、80年代）2.2.3走向多元化的公共行政价值（20世纪70年代末8

14、0年代初至今）2.3.1 改革开放前的公共行政价值(从建国“文化大革命”结束)2.3.2 改革开放头20年的中国公共行政价值（党的十一届三中全会党的十六大）2.3.3 全面建设小康社会时期的公共行政价值（党的“十六大”至今）23 中国公共行政价值的历史嬗变 案例:清欠，为了数千万农民工的权益1 2003年10月27日上午9时，十届全国人大常委会第五次会议的议程之一就是听取执法检查组关于建筑法实施情况的报告。报告提出：国务院有关部门要组织力量，对政府投资工程拖欠工程款和农民工工资的情况进行一次全面的清理清查；迅速采取有力措施，纠正拖欠农民工工资这种违法行为。报告首次明确提出“三年清欠”的目标：建

15、议国务院在3年内基本解决这个问题。 国务院及其有关部门也一直关注着建筑领域拖欠工程款带来的种种问题。2002年底，国务院领导同志专门对这一问题作出重要批示，要求采取综合有效的措施切实加以解决。当全国人大常委会执法检查报告和审议意见传递到国务院之后，国务院领导进一步加大工作力度，组织建设、劳动、司法等有关部门积极行动起来，一场声势浩大的专门解决拖欠工程款和农民工工资的清欠行动就此拉开帷幕。1 资料来源：/chn/gyzg/t185234.htm，有删改 三年清欠，是一场与数千万农民工利益息息相关的重大行动，也是一个直接惠及9亿农民的重大决策。重任在前，时间紧迫。国务院及有关部门雷厉风行，全力以赴

16、。2003年11月22日，国务院办公厅下发了关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知，对清理拖欠工程款和农民工工资工作作出全面部署，吹响了向困扰农民工多年的“顽症”宣战的号角： 成立专门的协调机构、落实责任制度、出台时间表、政府带头清欠由于农民工在整个工程款的“拖欠链”中处于最底层，为真正有效解决农民工工资拖欠问题，国务院出台一系列措施为农民工讨工钱：因工程款被拖欠致使建筑企业不能按时发放农民工工资的，要严肃追究业主的责任；对已获得工程款却恶意拖欠农民工工资的建筑企业，要依法严肃处理，涉嫌犯罪的将移交司法机关。国务院主管部门要求各地每天准时上报清欠进展，推动清欠工作不断向深入开展。许多人第一次

17、揣着分文不少的工钱回家过年，许多人拿到了拖欠多年的工钱2003年的这个冬天，多年饱受拖欠之苦的农民工，感受到一股巨大的暖流在神州大地涌动。 2004年3月5日，十届全国人大二次会议在人民大会堂开幕。“国务院决定，用三年时间基本解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题。”“三年清欠”目标写入政府工作报告，温家宝总理对近三千名全国人大代表的庄严承诺，对无数进城打工的农民工的庄严承诺，赢得了与会代表的热烈掌声。 为落实全国人大的决议，国务院有关部门进一步明确了清欠“时间表”：从2004年起，用年时间基本解决2003年及以前已竣工工程的拖欠工程款；2005年春节前基本解决2003年及以前拖欠的农民工工资

18、；对2004年以来竣工的工程，通过加快长效机制建设，防止产生新的拖欠。与此同时，国务院有关部门先后下发了近30个文件、规范；各地也逐个项目认真梳理拖欠底数，加强督查，建立清欠信用记录，向社会公布欠款业主名单，加强工程担保和讨薪法律援助，改革农民工工资支付方式从而使解决拖欠农民工工资问题驶入快车道。 正是方方面面的连续奋战和持续关注，清欠工作取得了可喜的进展。建设部部长汪光焘介绍，2003年以前全国累计拖欠农民工工资已经偿还333.7亿元，截至2005年春节清欠农民工工资的目标基本实现；2004年当年及时支付农民工工资的工作，也在抓紧落实。此外，2004年全国还清理了1210亿元工程款。思考题：

19、1、国务院将“三年清欠”作为工作任务，反映出什么样的公共行政价值取向？2、通过这种公共行政价值取向可以看出我国在新时期公共行政的什么发展趋势？关键概念：公共行政价值 目的性价值 工具性价值 效率价值 民主与责任 公平与正义练习题：1、什么是公共行政价值？2、公共行政价值的层次及各层次的内容是什么？3、在现代民主政治体制下，应如何处理不同的公共行政价值之间的关系？4、结合我国国情，说明影响我国公共行政价值的因素及其作用。5、20世纪70年代末至今，西方公共行政价值是如何演变的？6、我国的公共行政实践中是如何体现“以人为本”价值原则的？7、你认为我国未来的公共行政价值的发展趋向是怎样的？ 第 3

20、章 公共行政职能3.1 公共行政职能概述 3.2 西方国家行政职能的演变 3.3 中国现阶段的行政环境及对公共行 政的要求本章主要内容介绍 公共行政职能是指政府作为国家政府机关，依照法律在国家的政治、经济和其他社会事务的管理中所应履行的职责和应起到的作用。公共行政职能要回答的是公共主体应该做什么，怎么去做，发挥什么作用的问题。它与国家职能不同，包含在国家只能之中，具有公共性、执行性、多样化、动态性等特点。 西方国家政府职能的转变根据阶段的不同，分为资本主义产生以前的政府职能、自由竞争时期的政府职能和垄断时期的政府职能，而政府的职能则经历了从管制、放任到全能和有限的转变。 我国政府面临着经济全球

21、化、政治民主化、社会多元化的行政环境，其职能内容与方式的转变势在必行。改革开放以来，我国经历了多次大规模的行政体制改革，取得了一定的成绩，但依然存在很多问题，还要通过不断的改革来完善我国的公共行政职能。 31公共行政职能概述311 行政职能的含义1）行政环境的概念 职能一般是指人、事物、机构具有的职责和功能。 公共行政职能，一般称为行政职能或政府职能，它是政府存在的前提和基础，是一切公共行政活动的依据。 关于政府职能的概念，国内行政学界众说纷纭，但一般性的看法是，政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。具体而言，也就是政府作为国家公共行政机关，依照法律在国家的政治、经济和其他社会事务的管理中

22、所应履行的职责和应起到的作用。公共行政职能与政府职能在本质上并无区别，同样都要回答公共行政主体应该做什么，怎么去做，发挥什么作用的问题。但在使用公共行政职能概念时，更突出强调政府职能的公共性特征，强调政府在管理社会公共事务方面的作用范围。 2）国家职能与公共行政职能 （1）统一性 （2）区别 3.1.2 公共行政职能的特点 1 ）公共性 ）执行性 ）多样化 ）动态性 3.1.3 公共行政职能的构成 公共行政的实质是通过行使国家权力机关赋予的公共行政权力，实现国家意志，确保和维护有利于统治阶级的政治关系、经济关系和社会关系，为占统治地位的阶级服务，为它赖以产生和发展的经济基础服务。尽管在不同性质

23、的国家中，政府履行职能的阶级性质和根本出发点不同，但从现象上看，任何国家的政府都要承担管理社会生产和社会公共事务，维护社会公共秩序，不断发展社会公益事业的公共性职能。 公共行政职能是一个完整的体系，可以依据不同的标准或从不同的视角加以分类。一是从静态意义上去研究公共行政职能的基本内容，将其分为政治职能、经济职能、文化教育职能、社会服务职能；二是从动态意义上研究政府职能的运行过程，将其分为计划职能、组织职能、协调职能和控制职能。1）公共行政的基本职能 （1）政治职能 （2）经济职能 （3）文化教育职能 （4）管理社会公共事务的功能2）公共行政的运行职能 （1）计划职能; （2）组织职能; （3）

24、协调职能; （4）控制职能。3.1.4 公共行政职能转变 所谓公共行政职能的转变，就是指国家行政机关在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、重心和实现方式等作出改变。它既包括行政职能内容的转变，即行政基本职能侧重点的变化，也包括行政职能的实现方式和方法的转变，即行政运行职能中行政管理方式的转变。1）公共行政职能转变的必然性 （1）政治方面的原因 （2）经济方面的原因 （3）文化方面的原因 （4）科学技术的发展 2）实现公共行政职能转变的基本要求 （1）公共行政职能的转变要有正确的目标取向 （2）公共行政职能的转变要立足全局，统筹兼顾 （3）公共行政职能转变要把握好速度和幅

25、度 3.1.5 研究公共行政职能的意义 1）行政职能是科学的建立行政组织的根本依据。行政机构的建立和改革都要以行政职能为依据，只有科学的人事行政职能才能科学合理的设置和改革机构，建立结构合理、功能齐全的行政组织体系。 2）行政职能是确定政府目标和任务的重要标准。任何政府活动的内容、目标和任务都要在政府职能范围内，并根据行政职能来确定。行政职能反映着政府管理的基本方向和实质内容。3）行政职能是组织管理活动科学化的重要基础。行政管理活动是一种职能活动，而行政管理过程就是决策、组织、协调、控制等职能有序运行的过程，每项职能都是不可或缺的环节。研究和确定行政职能，能让我们更清楚、更科学地认识和把握政府

26、管理过程，从而把握管理个阶段所产生的实际影响和效果。 32 西方国家公共行政职能的演变3.2.1 前资本主义时期的行政职能 3.2.2 资本主义自由竞争时期的行政职能3.2.3 垄断资本主义时期的行政职能3.2.4 当代资本主义时期的行政职能 3.3 中国公共行政职能的转变 3.3.1 从建国到改革开放前3.3.2 从改革开放到党的十六大3.3.3 党的十六大以后行政职能的转变 3.3.4 当前行政职能转变面临的形势与任务 案例：非常设机构为何撤而复增 A县县委、县人民政府根据中央、国务院关于清理非常设机构的通知精神，决定对县级机关的委员会、领导小组、办公室等非常设机构进行一次清理，该合并的合

27、并，该保留的保留，该撤消的撤消。经县常委会议和常务会议认真讨论研究后决定将60个非常设机构砍掉40个，并分别将这些机构承担的职能落实到有关部门去承担。 但是，时隔不久麻烦就来了。首先碰到的是退伍军人和军队离休、退休干部要从部队转到地方，安置任务特别繁重。以前遇到这种情况，一般都是以县政府的一位领导为首的领导小组负责。这次非常设机构被撤消，这项工作由县民政局和劳动人事局负责以后，带来了一系列问题，而且这些问题都牵涉到不少县级部门。比如，离休干部建设住房所需的基建指标和经费，分别涉及到计委和财政局；建房所需的“三大建材”涉及到物资部门；离休、退休干部转业按规定随迁的家属、子女的户口工作安排涉及到公

28、安部门；随迁子女的转学、升学需要教育部门帮助落实；医疗保健等又涉及到卫生局。如此大量的工作，要通过这么多的环节，光靠民政、劳动人 事两个部门实在难以招架，更何况这两个部门与其他局同属于一个级别。于是，民政局、劳动人事局便要求恢复县退伍军人和军队离休退休干部安置领导小组。报告送到县政府，领导也只能同意。 紧接着而来的是地方病防治领导小组，省里有这么一个机构，且每年掌握有大笔的经费。县里的相应领导小组一撤消，上级就发来通知，声称如果没有这一机构，每年给县里的经费就停止下拨。这样以来，县委、县政府又不得不考虑该机构的命运，酝酿再三，还是决定恢复县地方病防治领导小组。 恢复非常设机构的口子一开，要求恢

29、复临时机构的报告也纷至沓来。有的是因为省里明文规定，有的是省里某次会议的精神或领导讲话，有的是因为有突击性任务而提出的。这样一来非常设机构反而越撤越多，所不同的只是名称发生了变化。 就这样，A县在不到三年的时间里，县级机关的非常设机构又从20个增加到了55个，增加的非常设机构中7个是恢复的，28个是新成立的。尽管现在又感到应该对非常设机构进行抑制和整顿，但几经研究，还是怕重蹈覆辙只能放弃。尤其是曾经办过此事的同志，更是心有余悸，认为与其劳师动众，白辛苦一场，还不如节约一点人力，听之任之。（资料来源：陈瑞莲主编：行政案例分析 广州，中山大学出版社，2003 ）思考题：1、通过上述案例，说明分析传

30、统管理体制的弊端。2、A县非常设机构为何撤而复增？3、应如何解决非常设机构膨胀的问题？ 关键概念公共行政职能 国家职能 公共行政职能转变 公共服务职能 复习思考题1、什么是公共行政职能？2、公共行政职能有什么特征？3、公共行政职能为什么会不断发生变化？4、研究公共行政职能有什么意义？5、公共行政职能的构成是怎样的？6、从西方国家公共行政职能的演变历史，你对公共行政职能转变的规律有什么认识？7、我国公共行政职能的发展趋势是什么？第4章 公共行政权力 41公共行政权力概述 42西方国家行政权力的结构及运行 43中国行政权力的结构及运行 本章主要内容介绍 公共行政权力是公共行政现象的核心内容，一切行

31、政活动，无论是行政领导、行政决策还是行政执行，都要通过公共行政权力的运行来实现。本章在基本理论部分介绍了公共行政权力含义、来源、特征和类型等问题，并探讨了静态意义上的公共行政权力结构，动态意义上的公共行政权力的运行原则。在实践部分，首先介绍了西方国家公共行政权力的结构特征与权力运行原则，然后在分析我国公共行政权力结构和运行特点的基础上，探讨了如何进一步完善行政权力运行机制问题。 4.1公共行政权力概述 4.1.1公共行政权力的基本含义 在公共行政体系中，公共行政权力是行政机关履行职能、实现行政目标所必需的支配性力量。探讨公共行政权力，首先需要明确权力的含义。在一般的意义上，权力是使人们的个体行

32、为和意志形成一种共同行为和意志的力量，其内容包括权力主体、权力客体、目的、作用和结果等方面。在现代社会，国家权力一般分为立法权、行政权和司法权，并分别由三个不同的国家机关即立法机关、行政机关和司法机关来行使。行政权力就是国家行政机关在从事行政管理活动，调整社会关系或分配社会资源中体现出来的影响力。 4.1.2公共行政权力的来源、特征与类型1）公共行政权力的来源2）公共行政权力的特征 3）公共行政权力的类型 4.1.3 公共行政权力结构与运行原则 1）公共行政权力结构（1）公共行政权力的静态结构（2）公共行政权力的动态结构2）公共行政权力的运行原则 （1）程序合法原则 （2）权责一致和权能一致原

33、则 （3）权力制约原则4.2 西方国家行政权力的结构及运行 一个国家需要良好的制度设计和制度安排，但同时，良好的制度设计和制度安排并不能全部解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过行政人员对权力的行使，也就是行政权力的运行，才能使制度设计和制度安排得以实现。所以，对西方国家行政权力要从结构和运行两方面来认识。4.2.1西方国家行政权力结构1）内阁制政府体制下行政权力结构 2）总统制政府体制下行政权力结构3）半总统制政府体制下行政权力结构 4）委员会制政府体制下行政权力结构 4.2.2 西方国家行政权力运行 4.3 中国行政权力的结构及运行4.3.1中国行政权力结构 1）横向结构 中

34、央政府行政权力结构 2）地方政府行政权力结构4.3.2中国行政权力运行1）行政权力运行中党的领导 2）行政权力运行中中央对地方的领导4.3.3 进一步完善中国行政权力的运行机制1）中国行政权力运行中存在的问题 2）进一步完善中国行政权力运行机制的对策 案例：如此执法妥不妥？ 2004年2月28日晚上，某市凯旋路派出所的民警到王老汉开的只有4张小桌的小吃店进行盘查，发现王老汉新雇的2名女服务员没办暂住证，便将他们带回派出所。办案民警问明情况后，开具了一张罚款1000元的罚单，要求王老汉在15日内到市工商银行所属的分支机构交纳罚款。并将2名服务员留在派出所继续盘查，直到次日才让2名服务员离开了派出

35、所。按照法律规定，如果对行政处罚不服，可以在接到处罚决定书之日起15日内，依法申请复议或者直接向人民法院提起诉讼。但王老汉一家还没有来得及交罚款或对派出所的决定书表示异议，29日，他的儿媳就被带到了派出所，并且一呆就是一下午。晚上，王老汉找到派出所，办案民警田某告诉他，不交罚款人不能离开，无论是谁，王家必须留一人在派出所，直到把罚款交完为止。无奈，王老汉留在派出所换回儿媳回家吃饭。从此，开始了王家人轮流去派出所“蹲点”的日子。对于王老汉一家人提出的质疑，派出所负 责人明确表示，派出所有48小时的审查权，不到48小时让人回去，就不违反规定；不交钱就不能停止审查，没有任何商量余地。直到这件事被捅到

36、新闻单位以后，派出所才让王老汉一家人离开，只要求在15日内交齐罚款即可。 思考题1、该派出所的行政执法行为是否妥当？为什么？2、这则案例说明我国行政权力运行中存在什么问题？3、如何才能保证行政权力的运行不偏离正常的轨道？关键概念 行政权力 羁束性行政权力 自由裁量行政权力 行政立法权 公共行政权力结构 公共行政权力体制 集权制 分权制 首长制 委员会制复习题1、公共行政权力具有哪些特征？2、公共行政权力的运行应遵循怎样的原则？3、总统制政府体制下的行政权力结构具有哪些特征？4、西方国家行政权力运行的共性特征是什么？5、我国行政权力结构运行的特点是什么？6、如何进一步完善我国行政权力的运行机制？

37、第 5 章 公共行政环境51 公共行政环境概述52 西方国家行政环境理论与现实趋势53 中国现阶段的行政环境及对公共行 政的要求本章主要内容介绍 行政环境是指直接或间接影响行政系统及其行为方式的外部要素的总和。行政环境具有广泛性、复杂性、差异性、变异性等特点。从不同的角度出发，可以对行政环境进行不同的分类。行政管理与行政环境有着紧密的联系。 西方国家行政环境理论包括高斯的行政生态学、帕森斯的模式变项理论和利格斯的棱柱模式理论。 中国现阶段的行政环境包括行政的政治环境、行政的经济环境、行政的文化环境、行政的自然环境、行政的国际环境。中国现阶段的行政环境对公共行政的要求包括保持政治稳定，加强民主法

38、制建设；以经济建设为中心，促进生产力的发展；建设现代行政文化；实施可持续发展战略；奉行独立自主的和平外交政策。51公共行政环境概述511 行政环境的含义、特点及分类1）行政环境的含义 行政环境是指直接或间接影响行政系统及其行为方式的外部要素的总和。其中，行政系统是指由行政组织和行政人员组成的行政现象和行政行为。影响行政环境的要素多种多样。从理论上讲，这些要素都与行政环境有着一定的联系和影响，但是，并不是任何要素对行政环境的影响都那么直接，那么显著。无论是在研究还是实际工作中，要分清哪些是直接因素，哪些是间接因素；哪些是主要因素，哪些是次要因素。只有抓住重点，抓住关键，才能做到有的放矢。2）行政

39、环境的特点 （1）广泛性（2）复杂性（3）差异性（4）变异性 3）行政环境的分类 行政环境是广泛而复杂的，从不同的层次、不同的角度可作不同的分类。 5.1.2 公共行政与行政环境的相互作用 1）公共行政适应行政环境2）公共行政改造行政环境52 西方国家行政环境理论与现实趋势 早在18世纪中期，孟德斯鸠在论法的精神一书中指出，一切法律并无绝对的优劣和价值，凡最适合国情的法律，就是最好的法律。这虽然不是对行政环境所作的专门论述，但其内容却是对主体与环境相互适应的一种探索。对行政环境进行专门研究的直接源头是生态学。521 西方国家行政环境理论发展1）行政生态学的兴起2）帕森斯的模式变项理论3）利格斯

40、的棱柱模式理论（一）4）利格斯的棱柱模式理论（二） 5.2.2 西方国家行政环境特征及发展趋势（一） （1）经济全球化 所谓经济全球化(Globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。在政治方面，全球化客观上削弱了传统意义上的“国家主权”，这无疑对公共行政机构的结构与职能产生影响。一方面给公共部门的改革造成了压力，另一方面也为引进和借鉴别国的经验提供了条件和可能。 （2）政治民主化 民主化的发展趋势不仅改变了一国政府与公民的关系，也在很大程度上改变了整个社会的政

41、治文化和心理氛围，这突出表现在公众对公共行政组织的期望与要求方面。公民一方面要求直接参与公共服务的供给过程；另一方面要求减少财政支出。5.2.2 西方国家行政环境特征及发展趋势（二） （3）信息革命 日新月异的信息技术首先要求公共行政组织改变以往的公共事务管理方式，更好地服务于社会公众的需要，同时还使公共行政组织压平层级和放松规制成为可能。 （4）官僚体制的内在缺陷 随着信息技术的日趋扩张和功能逐渐扩大，官僚制也逐渐暴露出其自身内在的缺陷。必须在以下几个方面作出相应的变革： 1、提高组织适应环境的能力。 2、提高组织的工作绩效。 3、使组织承担更多的公共责任，或更好地完成公共事务管理的任务。

42、5.3 中国现阶段的行政环境及对公共行政的要求531中国现阶段的行政环境 1）国际环境； 2）自然环境； 3）政治环境； 4）经济环境； 5）文化环境。 532 中国现阶段行政环境对公共行政的要求 1）保持政治稳定，加强民主法制建设2）以经济建设为中心，促进生产力的发展3）建设现代行政文化4）实施可持续发展战略5）奉行独立自主的和平外交政策案例：露天采石场治理问题的思考 某市露天采石场经过多年的开采，生态环境遭到严重破坏，造成水土流失，岩体裸露，在汛期频繁引发崩塌、滑坡、泥石流等灾害，对人民的生命财产安全构成了威胁。为了促进生态市建设，改善人民的生活条件和生存环境，市政府决定对可视范围的露天采

43、石场开展恢复治理工作。由于国土资源局是矿山采矿证的发证单位，故市政府责成国土资源局调查露天采石场的情况，对所有可视范围的采石场进行关停，并制定出具体的恢复治理办法和实施方案。 国土资源局接到命令后，立即组织人员对全市可视范围的露天采石场进行了调查摸底。目前全市公路铁路可视范围内的露天采石场有33家，具体分布为A区7家，B区5家，C县8家，D县4家，E县5家，F县4家，这些采石场需要及时恢复治理。市政府接到报告后，命令国土资源局立即对这些采石场进行关停，然后进行治理。根据国土资源局掌握的情况，这些采石场的采矿证有16家陆续到2003年底到期，其它分别从2005年到2008年到期不等。其中有5家采

44、石场服务该市钢铁公司，有2家为具有大量员工的国营矿山。如果现在关停，必然引起采矿权人和职工的不满，势必造成上访事件增多，并影响社会的稳定。国土资源局根据实际情况，提出了一个按照各个采石场的不同情况，分期分批到2004年底陆续全部关停这些采石场的方案。市政府采纳了国土资源局的意见。 到2004年，全市33家露天采石场全部关停完毕，5家服务钢铁公司的矿山和2家国营矿山进行了转产，关停工作告一段落。 但是到2005年6月底，市政府在非煤矿产资源秩序和生态环境恢复治理整顿中，又准备对影响自然景观的11家可视范围露天采石场进行关停治理，治理工作又落到国土资源局。由于国土资源局2005年已经申报了一个 矿

45、产资源保护项目，国家不可能再给项目。而且，国土资源局向省厅申请资金的请求也被打了回来，被告知省里资金已经安排出去了。面对着千疮百孔的矿山，由于缺乏资金支持，究竟该怎样解决这些问题，国土资源局陷入了深深的思考。思考题：1露天采石场的生态环境对政府提出了哪些要求？2该市国土资源局是如何实现对全市33家可视范围内的露天采石场实现关停的？3结合影响自然景观的11家可视范围露天采石场的治理工作，谈谈政府治理环境的基本条件？关键概念行政环境 行政系统 行政生态学 模式变项理论 棱柱模式理论 经济全球化 政治环境 经济环境 自然环境复习思考题1、行政环境的含义？2、行政环境的和特点？3、行政环境的分类？4、

46、比较分析行政的自然环境与行政的社会环境？5、公共行政与行政环境的相互作用？6、中国现阶段公共行政的国际环境有什么特点？ 7、中国现阶段公共行政的政治环境有什么特点？8、中国现阶段公共行政的经济环境有什么特点？9、中国现阶段行政环境的特点对公共行政提出了什么 要求？第6章 公共行政监督61公共行政组织概述62西方国家组织理论及行政组织变革63中国行政组织的变革本章主要内容介绍 行政组织以追求公共利益为其价值取向；行政组织的活动受法律法规的限制并具法律权威；行政组织受到广泛的社会监督和政治环境的高度影响。自20世纪70年代开始，许多西方国家掀起了行政改革的浪潮，行政组织方面发生了一些变革趋向：调整

47、中央与地方关系，合理分权；精简机构，提高工作效率；改革公务员制度；简化工作程序，改进管理方式。针对目前我国行政组织体系中依然存在的机构设置不合理、政府职能配置不合理、执法体系不完善、机构编制立法滞后等诸多弊端，需要从四个方面寻求变革：一是推进政府事务综合管理，二是进一步转变政府职能，三是推进综合执法，四是加快编制立法进程。6.1 公共行政组织概述 611 行政组织的含义、特征及类型 组织是人类社会存在的最广泛的现象之一。通过组织，人们得以联合起来，采取集体行动，实现某些共同目标。组织是管理的物质存在形式，任何行政管理问题都与行政组织相联系，社会事务的管理过程实际上已成为一种行政组织的活动过程。

48、1）行政组织的含义 现代汉语中的“组织”一词可以作名词使用，指人们围绕一定的目标而组建的有序活动的群体；也可以作动词使用，指人们为完成一定目标而进行的组织活动。人们在使用“行政组织”这一概念时，通常是作名词理解，如果要作动词使用，通常要在“行政组织”后加上“活动”、“行为”。 本章从名词的角度界定行政组织的含义。行政组织是指为实现一定的行政目标，依照宪法和法律法规规定组建而成的具有统属关系和办事程序的活动群体。2）行政组织的特征（1）行政组织以追求公共利益为其价值取向 （2）行政组织的活动受法律法规的限制并具法律权威（3）行政组织受到广泛的社会监督（4）行政组织受政治环境的高度影响 3）行政组

49、织的类型（1）按照管辖的地域范围，可将行政组织划分为中央行政组织 和地方行政组织。（2）按照权限性质，可将行政组织划分为一般权限机关和专门 权限机关。（3）按照功能和作用的不同，可将行政组织分为领导机关、职 能机关、辅助机关、监督机关、咨询机关和派出机关。 此外，还可以根据行政组织存在时间的长短，将行政组织划分为常设机关和临时机关；根据管理的客观复杂程度和管理对象，将行政组织划分为综合行政机关和专门行政机关。612行政组织的结构与体制1）行政组织结构 （1）管理幅度与管理层次 管理幅度又称管理跨度或控制幅度，是指组织的某个领导能够直接、有效地指挥和监督下属或下级部门的数量和范围。管理层次也称管

50、理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目，即行政机关中设置多少等级的工作部门。管理层次是以劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。管理幅度构成组织的横向结构，管理层次构成组织的纵向结构，纵横结合构成组织的硬体结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。 在一定的工作量和工作条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。（2）行政组织结构的基本类型 行政组织结构是指一个行政组织系统内部各构成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。 直线结构形式 直线结构形式的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，

51、结构中每一个层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻的个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。 职能式结构形式 职能结构形式是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别在各自专业范围内对下级部门实施领导的组织结构。 直线职能（参谋）式结构形式 直线职能式结构形式是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。如图，实线表示纵向的垂直领导隶属关系，虚线表示横向的水平领导隶属关系和权责关系。其中直线隶属是基础，职能（参谋）机构起辅助性作用。 矩阵式结构形式 矩阵式结构形式是由直线职能（参谋）式结构形式发展出来的另一种组织形式，它把按职能划分的职能机构与按产品或项目划分的小组结合起

52、来，组织成员受到双重领导。2）行政组织的体制 行政组织体制是指行政组织内部各个层级、各个部门之间的权力分配关系及其运行模式。其中，行政权力的分配是指行政组织按照宪法和法律的规定，根据客观的管理实践，将自身所拥有的行政权力归属于不同层级和不同部门行政单位和个人的规定和过程，其核心在于这种权力的实际归属及其运用。行政权力的分配形式直接影响其归属，而行政权力的归属则直接影响甚至决定行政组织的体制。因此，不同行政权力的分配形式往往与一定的组织体制相对应，反之，一定的组织体制则反映了行政权力分配的形式与特征。61 3 行政组织变革1）行政组织变革的涵义2）行政组织变革的类型3）行政组织变革的方法4）行政

53、组织变革的动力与阻力 （1）行政组织变革的动力 （2）行政组织变革的阻力 （3）强化动力和减少阻力的路径选择62 西方国家组织理论及行政组织改革1）西方国家组织理论（1）古典组织理论（2）行为科学组织理论（3）现代组织理论2）西方国家行政组织变革 自20世纪70年代开始，许多西方国家掀起了行政改革的浪潮，改革内容涉及管理范围、政府体制、管理方式、管理技术等诸多方面。其中，行政组织方面发生的一些变革趋向可视为组织理论在行政管理领域的适用，具体包括以下方面： （1）调整中央与地方关系，合理分权。（2）精简机构，提高工作效率。（3）改革公务员制度。（4）简化工作程序，改进管理方式。63 中国行政组织

54、的变革 631中国行政组织体系的弊端 经济体制的转变要求政府行政职能做出相应的变革，行政职能的转变必然引起行政组织的变革与发展。我国原来的行政组织结构是在计划经济体制下形成的，与经济基础相适应，发挥了其管理职能。但在向社会主义市场经济体制转变过程中，行政组织体系越来越暴露出其弊端。 1）机构设置不合理 2）政府职能配置不合理 3）执法体系不完善 4）机构编制立法滞后 633 我国行政组织变革的途径1）推进政府事务综合管理2）进一步转变政府职能3）推进综合执法4）加快编制立法进程案例：四川省平昌县乡镇机构改革 长期以来，四川省平昌县一直面临着几大难题，严重阻碍了农村经济社会发展。一是乡镇区划不合

55、理，资源优化配置难。区划调整前，平昌县辖10个工委、13个办事处、61个乡镇。幅员40平方公里以下的乡镇35个，占57%；无集市的乡镇8个，占13%；人口2万人以下的乡镇多达54个，占89%。城乡分割、工农分割的二元经济结构十分突出，有限的资源分散、分割甚至浪费，资源优化配置难。二是机构设置臃肿，乡镇职能转变难。区划调整前，平昌沿袭县、区、乡三级管理模式，几乎所有县级部门都在乡镇设置对口机构，每个乡镇设置各类机构多达20余个。由于管理层次多，机构臃肿，乡镇机构职能交叉、政出多门、人浮于事、推诿扯皮现象严重，导致乡镇公共管理和服务职能弱化。三是收费养人现象突出，税改成果巩固难。区划调整前，乡镇自

56、聘临时人员最多时达2760人，“夫妻站”、“父子所”现象十分普遍。乡镇事业站所每年开支总额近4000万元，在本级财力无法保证且上级财政又无力转移支付的情况下，不足部分实际上变相转嫁到农民身上，乡镇靠收费养人的现象突出，农民人均仅此就负担49.4元，税改成果难以巩固。四是乡镇债务逐年累积，乡镇正常运转难。区划调整前，平昌县乡镇负债累计高达5.8亿元,乡镇平均负债超过900万元，个别乡镇负债高达2000多万元。为保稳定，乡镇党委、政府每年都不得不给工作人员下达借贷任务，私贷公用、私借公用的高息借贷现象十分突出，乡村债务沉重且化解乏力，严重影响了乡镇政府的正常运转。 面对这些矛盾和困难，平昌县委书记

57、刘谦祥说：“我们别无选择。唯有破釜沉舟，壮士断臂，才能成就改革。”平昌县委、县政府一班人通过认真分析县情达成共识，一致认为加快行政区划调整，走体制“瘦身”之路，消除农村经济社会发展的体制性障碍，是平昌唯一可行之路。2003年10月，平昌县开始了艰难的改革实践。 以调整乡镇行政区划为契机，优化乡镇资源配置。通过区划调整，全县撤销10个工委、l3个办事处，乡镇由61个调整为27个，减幅达55.7%。乡镇布局过散、管理范围过小、资源难以合理配置的状况明显改善。以县城为中心，驷马、云台、得胜、白衣等中心镇为骨干的县域城镇体系初步形成，中心城镇的龙头带动作用加强，促进了城乡经济社会一体化发展。 以创新行

58、政管理体制为重点，促进政府职能转变。撤消了片区工委（办事处），取消了县与乡镇的中间管理环节，实现了县对乡镇的直接管理。乡镇事业单位的行政执法职能上收归县级主管部门，将公益性和经营性事业分开，公益性事业单位纳入财政综合预算，经营性事业单位实行自收自支。乡镇政府转变职能，抓农村经济由过去抓千家万户、催种催收、催粮催款转变为重点抓资源整合，发展农业招商；抓龙头产业的培育，建立规模化种养基地；抓制度创新，破除农业、农村发展的体制性障碍；抓协调服务，为业主、大户、经济组织等提供信息、资金、技术等服务；抓社会管理，协调利益主体之间的各类矛盾。 以提高行政效能、减轻财政和农民负担为前提，精简机构编制和人员。

59、全县精简乡镇机关内设机构177个，精简事业单位333个，共精简行政和事业编制1424名，精简人员2506人（含清退的各类临时人员1542人）。改革后，仅办公经费、分流和清退人员的工资一年就节约近4000万元。全县财政供养人员（不含教师）与农民之比由1225变为1416，农民人均税费由原来的162.8元降为24.3元。人员的精简，带来了乡镇干部队伍素质的提高，乡镇干部大中专以上文化程度由43%上升到61%，平均年龄由42.7岁下降到37.5岁，年轻化、知识化的乡镇干部队伍逐渐形成。 以建立和谐社会为目标，以人为本安置分流人员，实现改革平稳过渡。平昌县坚持“公开公平，竞争择优”原则，采取“临时人员

60、清退一批、到龄退休一批、学习深造一批、领办实体辞职一批、竞争上岗淘汰一批”的办法分流安置2506人。安置补偿金采取“以部门自筹为主、财政预算补一点、资产变现提一点”的办法解决，保证人员一次分流到位。 经过近两年的改革，平昌县体制“瘦身”焕发了活力，凝聚了人心，整合了力量，推进了政府职能转变，提高了行政效率，促进了经济社会持续快速健康发展。2004年平昌县GDP比上年增长l3.4%，增速创历史新高；财政一般预算收入5300万元，增长19.5%；城镇居民可支配收入4752元，农民人均纯收入l797元，分别增长11%、17.8%。 平昌县乡镇机构改革实践的成效已显，但存留的矛盾和问题依然深刻和难解。