治理能力现代化视阈下业主委员会参与社区治理的路径研究分析 公共管理专业

1、目 录TOC o 1-4 u 中文摘要 PAGEREF _Toc14798 IAbstract PAGEREF _Toc2154 II一、绪论 PAGEREF _Toc7265 1（一）研究背景 PAGEREF _Toc11022 1（二）研究目的 PAGEREF _Toc381 1（三）相关概念和理论 PAGEREF _Toc4154 21.概念阐述 PAGEREF _Toc8599 2（1）业主委员会 PAGEREF _Toc6578 2（2）社区治理 PAGEREF _Toc15867 22.治理理论 PAGEREF _Toc14277 33.集体行动理论 PAGEREF _Toc198

2、 44.非政府组织理论 PAGEREF _Toc20178 4二、业主委员会的产生背景及其功能 PAGEREF _Toc7488 5（一）业主委员会产生背景 PAGEREF _Toc31221 51.单位制解体 PAGEREF _Toc30411 52.住宅商品化 PAGEREF _Toc18071 53.公民社会发育 PAGEREF _Toc18107 64.公民意识觉醒 PAGEREF _Toc28779 65.物业管理兴起 PAGEREF _Toc19187 7（二）业主委员会的功能 PAGEREF _Toc29374 71.扩大民主参与，促进基层民主 PAGEREF _Toc23205

3、 72.建设社区文化，创建和谐环境 PAGEREF _Toc13511 83.保护业主权益，改善物业服务 PAGEREF _Toc8651 84.化解矛盾纠纷，维护安定团结 PAGEREF _Toc5554 8三、业主委员会参与社区治理的困境分析 PAGEREF _Toc16787 10（一）业主委员会内部建设问题分析 PAGEREF _Toc15840 101.规范程度落后 PAGEREF _Toc17693 102.组织结构松散 PAGEREF _Toc1830 103.委员能力不足 PAGEREF _Toc5437 114.寻租行为严重 PAGEREF _Toc7192 115.民意代表

4、性差 PAGEREF _Toc11029 11（二）业主委员会外部问题剖析 PAGEREF _Toc11941 121.政府层面的问题 PAGEREF _Toc201 12（1）政府责任不清，缺少主动指导 PAGEREF _Toc26765 12（2）政府监督缺位，导致畸形发展 PAGEREF _Toc30882 13（3）成立困难不断，发挥作用受限 PAGEREF _Toc3185 13（4）居委会行政化，职能相互重叠 PAGEREF _Toc30285 132. 物业公司层面的问题 PAGEREF _Toc13460 14（1）职能划分不清，相互推诿扯皮 PAGEREF _Toc799 1

5、4（2）威胁委员安全，影响正常工作 PAGEREF _Toc17546 14（3）服务意识欠佳，非法干预维权 PAGEREF _Toc23951 15（4）解聘过程复杂，业主权益受损 PAGEREF _Toc3427 153. 业主层面的问题 PAGEREF _Toc5427 15（1）业主维权困难，缺少群众基础 PAGEREF _Toc24589 15（2）公民意识薄弱，内外互动不足 PAGEREF _Toc8207 16（3）参与渠道不畅，民主权利受限 PAGEREF _Toc26637 16（4）自治精神缺失，维权行为偏激 PAGEREF _Toc31478 17四、业主委员会参与社区治

6、理的路径分析 PAGEREF _Toc14527 18（一）业主委员会内部机制建设 PAGEREF _Toc13895 181.制定业主公约，提高规范水平 PAGEREF _Toc2484 182.加强结构建设，发挥强大合力 PAGEREF _Toc6485 183.实行绩效考核，提高委员素质 PAGEREF _Toc17130 194.工作透明公开，增强业主监督 PAGEREF _Toc6705 195.利用新型媒介，争取业主支持 PAGEREF _Toc16377 19（二）业主委员会外部环境建设 PAGEREF _Toc5303 201.政府发挥宏观指导作用 PAGEREF _Toc10

7、600 20（1）改进立法工作，明确法律地位 PAGEREF _Toc17162 20（2）政府加强管理，明确主体责任 PAGEREF _Toc32184 20（3）健全外部监督，加强工作联系 PAGEREF _Toc19169 21（4）居委会促和谐，探索民主协商 PAGEREF _Toc28669 212. 重构业主委员会与物业公司的关系 PAGEREF _Toc3670 22（1）明确物业职责，提供优质服务 PAGEREF _Toc12275 22（2）保证委员安全，实现互利互赢 PAGEREF _Toc9238 22（3）寻求合作配合，减少对抗冲突 PAGEREF _Toc4074 2

8、3（4）增强合同意识，维护组织权威 PAGEREF _Toc14884 233.增强业主与业主委员会的双向互动 PAGEREF _Toc24331 23（1）寻找共同利益，保护业主权益 PAGEREF _Toc17086 23（2）培育公民意识，推行公民教育 PAGEREF _Toc21651 24（3）拓宽参与渠道，鼓励业主参与 PAGEREF _Toc28726 24（4）增强自治意识，主动参与治理 PAGEREF _Toc16091 25五、结语 PAGEREF _Toc28528 26参考文献 PAGEREF _Toc17557 27附录 PAGEREF _Toc6957 29中文摘要

9、社区作为社会最基本的单元，在很大程度上影响着社会的和谐稳定。党的十八届三中全会以来，推动我国治理体系和治理能力现代化成为新时代的重要任务，新时代就要有新作为，2018年全国两会更是做出了党和国家机构改革的重大战略部署。“治理”不论从公共管理学科角度研究，还是从我国实情出发，都具有很高的学术价值和实践价值。提高社区治理能力现代化也是应有之义，完善业主委员会参与社区治理的内外部机制事关广大人民群众政治权利的发挥效果，同样是不容忽视。本文首先在绪论部分说明了课题的研究目的和意义，并且对国内外的研究现状做了简要的分析，充分借鉴目前最新的理论成果，另外，对于相关的理论和基本概念做了详细的解释，在扎实的理

10、论基础上全面的分析问题。其次，通过文献阅读和实地调查，本文继续分析了业主委员会的诞生背景，以及目前业主委员会在社区治理中发挥的主要作用。再次，针对具体问题分析了影响业主委员会参与社区治理的种种不利因素，从内部和外部两个维度搭建起宏观整体的研究框架。最后，在讨论完影响因素之后，是根据内外部的问题和障碍提出相对应的解决措施，并且就重点问题做了深入剖析，挖掘潜在原因，力求使结论更加贴合实际情况，避免与实践的脱节。最终为业主委员会参与社区治理提供有效的路径，解决内外部障碍，为实现社区善治提供一条借鉴之路，也能够加快推动国家治理体系和治理能力现代化。关键词：社区治理 治理能力 业主委员会 Abstrac

11、tAs the most basic unit of society, the community influences the social harmony and stability to a great extent. Since the third plenary session of the 18th CPC central Committee, promoting the modernization of our countrys governance system and governance ability has become an important task of the

12、 new era, the new era will have a new act, the national two sessions is to make a major strategic deployment of the reform of the party and state institutions. governance has high academic value and practical value both from the perspective of public management discipline and from the reality of our

13、 country. To improve the modernization of community governance ability is also due meaning, improve the owners Committee to participate in community governance internal and external mechanism is related to the political rights of the masses of the people play effect, also can not be ignored.This pap

14、er first explains the research purpose and significance of the subject in the introduction part, and makes a brief analysis of the present research situation at home and abroad, and draws a full reference to the latest theoretical achievements, and explains the relevant theories and basic concepts i

15、n detail, and comprehensively analyzes the problems on the basis of solid theory. Secondly, through the literature reading and On-the-spot investigation, this article continues to analyze the birth background of the owner Committee, and the main role that the owner Committee plays in the Community g

16、overnance at present. Thirdly, this paper analyzes the unfavorable factors that affect the owners Committees participation in community governance, and constructs a macroscopic research framework from the internal and external two dimensions. Finally, after discussing the influence factors, it is ba

17、sed on the internal and external problems and obstacles to put forward corresponding solutions, and on the key issues to do in-depth analysis, mining potential causes, and strive to make the conclusion more fit the actual situation, avoid and practice of disconnection. Finally, the owners Committee

18、to participate in community governance to provide an effective way to solve the internal and external barriers, in order to achieve community good governance to provide a reference, but also to speed up the promotion of national governance system and governance capacity modernization.Key Words: Comm

19、unity governance；Governance capacity；owners Committee治理能力现代化视阈下业主委员会参与社区治理的路径研究绪论（一）研究背景 党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” 习近平：完善和发展中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化 .人民网2013国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。同时中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见指出：“为实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性

20、互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度，促进城乡社区治理体系和治理能力现代化就加强和完善城乡社区治理提出的意见” 中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见 国务院2017。2018年的全国两会期间更是推行了党和国家机构改革的重大举措，目的就是要提高国家治理能力的现代化。 治理能力现代化涉及的层面多，参与的主体全面，在政府机构改革的背景下，简政放权成为主要趋势，减少政府的直接干预，引导各类非政府组织积极参与到社区治理中。在新公共服务研究背景下，“治理”的内涵和外延越来越深刻，各种非政府组织、民间组织的数量与日俱增，在社会治理成为不可或缺的一部分。市场经济蓬勃发展

21、，业主委员会作为业主自治组织，在社区治理中的优势明显，能够代表个人形成强大合力从而与其他组织进行合作和竞争，有效维护了业主的公民权。但是，新生事物发展总要经历坎坷，面临诸多困境，业主委员会参与社区治理和社会治理的能力还有提高的空间，目前无法适应现代化的要求，所以本文旨以提高业主委员会治理能力现代化为研究起点，增强业主委员会时代适应性，提高我国治理能力发展的全面性，符合新时代要求。（二）研究目的2017年十九大胜利召开标志我国进入中国特色社会主义新时代，新时代就会出现新的发展要求，加快国家治理体系和治理能力现代化的建设步伐成为应有之意。“社区治理”兴起，与旧有单位制的解体和住宅商品化相伴而生，广

22、大人民群众从受单位制的直接管辖，转变为公民社会中的独立身份，对于产权意识的要求逐渐提高。因此，生活在社区中对于维护自己的政治权利、经济权利、社会权利的需要也增加。社区中参与治理的主体如何有效回应居民的公共利益，尤其是业主委员会怎样发挥其积极作用，成为研究社区治理的重点。通过探讨业主委员会参与社区治理的研究，发挥的主要作用首先便是顺应国家机构改革的大势，在权力下放，构建“小政府，大社会”的进程中，主动承接国家下放的行政权力，发挥居民自治的优势，构建服务型社会；其次，可以提高广大居民的自治精神，各类非政府组织参与社区治理，离不开普通居民的广泛参与和集中参与，居民被吸纳进各个主体的职能履行之中，有效

23、的增强居民的民主政治意识，保证居民民主管理权利的实现；最后，政府日益从微观、直接的管理中抽离出来，充分简政放权，业主委员会在社区治理网络中占据一席之地，在提供公共服务方面越来越被居民接纳，业主也主动参与其中，便于加强居民之间的沟通、协调、信任，以互信互利为纽带的公民社会逐步形成，有利于创造和谐的人居环境，降低潜在社会威胁性，给我国经济发展提供稳定的社会环境。（三）相关概念和理论1.概念阐述（1）业主委员会业主委员会是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。业主代表大会选举产生的执行机构，遵照业主公约从事相关领域管

24、理，承担的主要职责包括，遵循业主代表大会的决定，以公平公正的方式选择物业公司，并且代表业主与物业公司签订物业服务合同。负责解决小区内邻里矛盾纠纷，调解家庭内部矛盾，形成良好的人际关系。负责监督物业公司的工作，负责小区绿化、水电服务、防火防盗、娱乐消遣、环境整治等工作的开展情况。根据内部管理章程，制定明确的规章制度，规范换届选举流程，践行业主公约各项准则。业主委员会在参与社区治理的过程中，因为受到的外部干预少，直接代表业主的权利要求，在得到业主信任前提下，有效联系业主从而自治优势明显。街道办事处、物业服务公司、居民委员会相对更加成熟，在社区治理中更有先天优势。业主委员会是在住房商品化，居民的产权

25、意识浓厚的背景下产生的，作为非政府组织，受到的政府行政力量干预少，能够积极主动地以维护业主权益为第一要务，居民更加倾向于业主委员会，看重其独立地位，居民通过参与业主委员会的决策和维权行动保障自身民主权利。居民委员会也是自治性组织，业主委员会不受政府的直接指导，自治空间和领域更加广泛。街道办事处监督指导居民委员会，日常工作需要及时上报备案，许多行政事务接受街道办事处的指挥领导，相比较而言，居民选择业主委员会的倾向性更明显。（2）社区治理社区是具有相同的利益取向的居民共同生活的一定区域，本文所要讨论的是基于房屋产权，在某特定的空间内的社区概念，也就是商品房小区。社区是单位制解体之后，伴随着住房商品

26、化应运而生的，在市场经济体制内，对于产权的重视相应催生了社区居民对于各自权益的保护。社区内政府组织、非政府组织、民间组织、经济组织普遍存在，在各自的领域内为居民提供多样化的服务，提供多种类型的公共物品，满足居民对于差异性的公共服务的需要，社区治理中的示范效应和协作效应得到彰显。在社区中，政府组织早就退出了直接管理的领域，居民的诉求多变，而且政府也没有能力全权管理辖区内的利益纠纷，越来越多的非政府组织参与到社区治理中，发挥各自的优势和特长，为居民提供了多样化、个性化的服务。各个主体不能保守残缺，应该主动打破隔阂，既要避免职能重叠，又能防止推卸责任。社区治理不再停留在政府提供公共服务的原始阶段，如

27、今的社区治理中，各主体间的责任更加明确，共同致力于创建和谐、美丽、安全、有序的居住环境，及时回应居民的诉求，做好基础性服务工作的同时，着眼于建设规划和长远目标。社区治理中，居民不再处于被动弱势地位，政府也不能再通过单一的行政指令性方式执行公共政策，居民的民主权利得到尊重，能够主动参与到事关全体居民利益的决策中，影响公共决策的走向，起到有效作用，防止出现政府寻租行为。其他主体同样以居民的福祉为根本出发点，工作重点进一步向居民倾斜，为居民排忧解难。2.治理理论全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构采用多种方式管理共同事务的总和。它是调和不同利益，甚至相互冲突的利益并且采取联合行动

28、的一个持续过程。该过程既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。” 全球治理委员会.我们的全球伙伴关系M.伦敦:牛津大学出版社,1995:23.善治，通俗易懂的理解就是“好的治理模式”，涉及的主体不止一个，是否达到善治的理想效果实现公共利益的程度，更多的取决于公民的参与度和满意感，二者相互促进，相互影响。实现善治，很大程度上要赋予公民一定的政治权利，比如民主监督、选举权和被选举权，能对治理主体的公共决策产生积极性的影响，从而能够表达公民的利益诉求，在征求民意的基础上，各方治理主体有决策的依据，因势利导，公共服务最大程度获得了公民的认同感，逐渐

29、接近善治的目标。广义的社区治理，政府组织、业主委员会、物业公司相互依赖，彼此之间追求的目标不停，但是共同努力结果是实现善治，具体行为取向由于追究的公共价值不同而出现差异。要实现社区治理中的善治，各个主体需要探索新的合作机制，减少对抗和冲突，划清责任边界，主动承担责任，并且要充分保证社区内居民的民主权利，自觉接受监督，把人民群众满不满意作为检验工作成果的根本标准，增强工作回应性和时效性。3.集体行动理论加哥大学社会学系赵鼎新教授认为：“集体行动就是有许多个体参加的、具有很大自发性的制度外政治行为。” 赵鼎新.集体行动、搭便车理论与形式社会学方法J.社会学研究,2006(1):29. 集体行动相比

30、于个人行动最大的差异在于，集体行动是借助组织这一形式实现的，集体行动中每一个个体由于某种特殊原因聚集在一起，形成紧密联系、相互依赖、有共同的利益追究的组织，当组织实现特定的公共利益时，集体行动中的每各个体相对应分得私人偏好的满足，换句话说，只要集体行动实现了不可分割、具有普遍性的利益，那么每一个个体都有权利分享，也就不能排除那些没有采取任何行动但是却身在组织中的人消费集体利益。4.非政府组织理论“非政府组织是指在政府经济管理模式下，能够在政府调控社会、经济发展过程中起沟通政府与社会主体之间的信息、平衡社会利益冲突、协调各方行为的中介作用的组织。” 李晓凤非政府姐织的发展现状初探.J求实，200

31、6（1）：166非政府组织与政府官方组织向对应，从定义中不难看出，非政府组织受到政府的干预少，能够在各自的领域具有独立性的地位，而且在促进经济发展，实现社会和谐稳定的进程中也能够替代政府的部分作用，起到补充性的功能。在提倡服务型政府的阶段，政府简政放权，还权于社会，实际上鼓励更多的非政府组织在政府的指导下，利用自身的独特优势，能够与政府组织、市场组织、社会组织一起发挥协同作用，归根结底是要把以人民为中心的发展导向贯彻到底。非政府组织在政府转变职能的改革中，承接了政府下放的管辖权，得到了长足的发展。通过对以上理论的解释，有助于在研究中搭建起科学的研究框架，使得问题的剖析和解决对策的提出具有理论上

32、的可行性和有效性。治理理论便于剖析业主委员会在社区治理中的作用，从而让业主委员会能够在实践中发挥更加主动的积极作用。集体行动理论有利于研究业主维权的原因、目的、困境，从而让业主委员会的职责更加清晰，将全体业主的合法权益纳入工作目标之内，并且当做底线思维。非政府组织理论有助于在治理理论的基础上，全面分析业主委员会这一新兴非政府组织的合法性，自治性是业主委员会的最大优势，但是也可能是出现最大问题的内在原因，如何避免业主委员会陷入非政府组织的普遍矛盾，也是本文重要创新。二、业主委员会的产生背景及其功能1978年改革开放之后，市场经济释放了社会活力，业主委员会适应新的发展需要出现，其产生背景与时代的发

33、展息息相关，分析业主委员会的产生背景能够形成对于其基本作用和定位的初步认识，结合时代背景找到影响业主委员会参与社区治理的因素，也能够把握时代要求，提出科学性的对策。业主委员会在其产生之日起，作为非政府组织承担着一般非政府组织的基本功能，同样，既然是业主权益的维护者，保障集体权益不受非法侵害决定业主委员会的发展空间，此外，业主委员会在促进民主政治、建设社区文化、化解矛盾纠纷方面也发挥不可替代的作用。业主委员会产生背景改革开放的范围迅速扩大，市场经济的发展速度出人意料，计划经济时期单位制再也无力管理，难以适应市场经济体制下多元主体的利益需求，无法有效保护公民的经济利益和政治权利。以政府为主导的高度

34、垄断的社会逐渐分化为政府、社会、市场三者共同发挥作用。随着福利分房制度和单位制管理模式的瓦解，个人住房私有化、商品化的趋势不可阻挡，越来越多的公民通过购买商品房，得到了私人不动产权，越来越多的公民进入商品房小区成为业主，角色身份的转换意味着权利意识的觉醒。在业主保护个人权利的过程中，单独的个体无法与庞大的社会组织相竞争，在此种困境中，业主迫切需要一个集体组织代表全体业主维护权利，业主委员会应运而生。1.单位制解体单位制是 1949 年新中国成立后形成的一种中央集中计划管理的社会体制。在单位制下，所有社会成员被依据所从事的工作划入特定的区域，并且给予住房，单位制中形成了高度的社会同质性和低社会分

35、化性，在单位住房内，所有个人需求都要借助单位这一庞大的组织实现，后勤服务、医疗保障、养老保险、学龄教育全部纳入单位体制中，居住在同一单位区域内的人对单位有着高度的依赖性，同样没有机会参与居住环境的管理。改革开放影响巨大，单位制的弊端十分明显，很难满足居民的自治需要，高度集中的管理方式难以运行，单位制开始走向解体，“单位人”也逐渐过渡到“社会人”，人们的生活诉求转而依靠各类非政府组织和民间团体的帮助，人们对于单位的依赖度下降，关注的重心转系到社区内，更加注重生活环境的改善，力图与全体业主一道建设和谐、美丽、有序的社区环境。单位制解体后，业主委员会迅速崛起，代替原有单位制管理模式，开始显露积极作用

36、。2.住宅商品化经济体制的转型过程中，把城镇住房制度的改革当做重要环节。计划经济体制时期，采取的是单位制下的住房福利分配形式，个人仅享有居住权，没有所有权，所以对于产权观念并不明确，个人长期处于被动管理的不利地位。住房制度的改变，房地产商品房市场的力量不可小视，打破年龄、宗教、种族、国籍、工作单位、经济条件和受教育水平的各类商品房小区与日俱增，给人们提供了广泛的自由选择空间。社会成员通过购买商品房，占有了商品房的所有权，产权意识得到加强，但是新的问题随之产生。在社区内，居委会、物业服务公司、开发商、行政主管部门各自为政，权力边界和责任划分层叠交错，缺乏明确的权、责、利的划分，所以商品房的业主出

37、现利益需求，不知道该向哪个主体申诉，而且各个主体经常会扯皮推诿，相互推卸责任，将业主的利益诉求放在一边。在力量博弈中，广大业主逐渐意识到势单力薄，必须借助组织的力量加以竞争，业主委员会作为维护集体利益的产物活跃在以上多个主体之间，成为维护业主利益的坚强力量。3.公民社会发育建国后，我国的人民公社和单位制压缩了公民社会的活动空间，政府采取垂直式的管理方式，建立起从中央到地方的严密的政策推进体系，依靠国家强制性权力，极大提高了社会的动员能力，但是造成了公民社会的严重萎缩，造成了社会力量的萎缩，使得公民直接面对强大的政府。市场经济体制的完善，使得社会资源被不同的社会主体占据，除了政府掌握国有资产以外

38、，其他公共性资源的占有，“政府、市场、社会在社会治理中发挥各自专长，相互配合，给予了公民社会成熟的空间。公共服务不再由政府所单独垄断，公民能够在多个主体手中得到公共服务，而且获取公共服务的质量更高，因此更加主动的影响公共政策，政府则借助政策工具的影响参与社会治理。2018年全国两会进行了党和国家机构的改革，合并了职能重叠的部门，根据社会发展需要组建新的国务院组成部门，从上而下的推动各级政府部门的改革，主要目的就是贯彻以人民为中心的发展导向，进一步简政放权，鼓励社会组织提供公共服务，政府从直接监管退出，充分授权给各类非政府组织。业主委员会的出现承接了政府的授权，并且又能直接联系公民，从而提供给社

39、区内的业主更加优质的服务，有效维护了集体权益，而且作为国家和个人之间的缓冲地带，减少了社会矛盾的激化。4.公民意识觉醒受到我国古代封建社会的影响，长期以来我国公民的民主意识长期被压抑，在单位制环境中，公民并不需要考虑居住条件和居住环境，因为单位会包办一切，单位制内的居民的民主参与意识同样被限制，缺少发挥的途径。随着单位制的解体，住房商品化的潮流不可阻挡，业主在商品房小区内获得了不动产产权，个人的产权意识和权利意识随之得到启发，加上公民社会的发展和民间组织的崛起，直接促进了公民参与社区公共事务的热情和信心，越来越多的社区内业主通过集体行动来维权，打造和谐有序的居住环境，从而生活质量得到提高。在社

40、区内，业主对物业服务质量要就更高，但是业主们缺乏专业性的知识和技能，借助业主委员会带有的权威性和专业性，能够增强从物业公司争取合法权益，减少业主维权行动的成本，在参与社区治理中贡献力量5.物业管理兴起物业管理是“一种由具有法人资格的物业管理企业和各种专业服务公司提供的专业化的有偿服务，也是一种通过合同明确业主与物业管理企业责、权、利关系的契约行为”。 任飞：业主委员会制度研究以苏州市吴中区“美之国”小区业主委员会为例，苏州：苏州大学硕士论文，2009 年，第 8 页在单位制内，居民对所有后勤管理无需关心，都有单位的后勤服务部门负责上门维修，居住的区域也有单位负责维护。在单位制解体和住房商品化改

41、革之后，原有单位体制下单位无法承担所有的服务功能，因此专业的物业管理公司由此发展壮大。物业管理公司作为市场组织，以经济利益为发展目标，通过给业主提供物业服务，如水电维修、垃圾清理、绿化环保、保卫巡逻等，收取一定的服务费用，从而实现雇佣与被雇佣的纽带联系。但是在实际情况内，物业管理公司提供的物业服务不能满足业主的需要，而且存在收费不透明、乱收费、服务质量差等问题。业主委员会代表全体业主选择更合适的物业公司，享受更加贴心便捷的服务，业主委员会也能监督物业公司，督促其进步。业主委员会的功能从功能论的角度出发，业主委员会不仅具有民间自治组织的一般性功能，又因为其性质的特殊性，具备促进基层民主，保障民主

42、权利的重要作用。新时代环境下，拓宽业主委员会的参与路径，以此提高治理能力的现代化，归根结底是要从其自身的功能开始重点分析，剖析业主委员会的功能，有助于进一步了解业主委员会的性质、职能、责任，从而减少分析问题、解决问题的难度。1.扩大民主参与，促进基层民主单位制的解体将被压缩的公民参与释放出来，业主委员会的出现提供了公民参与的新渠道，公民可以通过类似于业主委员会这样的自治组织合理表达自己的诉求，寻求与其他主体的竞争与合作，从而能够实现自己的民主政治权利，公民也能够自由选择公共服务的主体。业主委员会的出现建立起业主之间的联系，通过维护公共利益把全体业主聚合起来，将全体业主纳入一个同一组织内，进而促

43、进业主维权运动的兴起，也能够通过正式组织的规范性，避免搭便车现象的出现。业主们能够平等、互信的参与事关集体的业主委员会决策，对事关公共利益的事项充分协商，自觉发挥民主权利，从而彰显出民主协商的强大动力。另外，业主委员会还为公民实习民主权利提供了渠道，发挥民主协商制度的影响范围，减轻了居民委员会的工作负担。2.建设社区文化，创建和谐环境业主委员会不同于居委会和物业服务公司，居委会作为城市基层自治组织，但是行政化色彩比较浓重，物业服务公司是经济型组织，以营利为目的，业主委员会是在尊重业主权利的基础上，通过民主选举产生的，所以更能聚合全体业主的信赖和委托。相比较农村社区，城市社区商品房小区内的居民异

44、质性强，没有农村社区以土地为连接纽带的共同利益，业主委员会的出现直接解决了这个问题。业主委员会代表全体业主，维护业主集体利益，保护公共财产，监督物业公司的工作等，基本业务范围与每一位业主的个人利益息息相关，所以增强了彼此之间的交流和联系，鼓励相互帮助相互扶持，促进良好精神风貌的形成。在互利共赢的前提下，每一位业主参与到业主委员会的文娱活动中，不但丰富自己的业余生活，而且有利于加强业主的内在联系，树立业主委员会的权威，又能够最大程度上建设规范有序的社区文化。3.保护业主权益，改善物业服务业主委员会一项重要职责就是保护业主的公共财产免受损失，同时能够通过与物业公司和居委会、房地产主管部门进行沟通，

45、从而有效保障业主的合法权益。在实践中，业主委员会被简单的定义为业主维权组织，严重限制了业主委员会的活动空间，业主委员会的首要职责是确保公私财产不受侵害，同时物业服务管理也存在管理不科学和运行不规范的问题，因此，业主委员会重要职责是监督物业服务公司的日常工作，尽力提高物业服务质量，减少业主的投诉和抱怨，建设优美环境。在业主委员会与物业公司的互动中，业主委员会有权利通过业主代表大会的决策，选择聘请资质更好、服务更优的物业公司，有效的促进物业服务公司提高服务质量，创建美丽干净的社区。4.化解矛盾纠纷，维护安定团结业主委员会具有非营利性、公益性、自治性的特征，当发生业主与业主、业主与物业、业主与居委会

46、、业主与房地产管理部门的纠纷时，业主委员会能够以独立的身份居中调解纠纷，根据双方争论的焦点，提出合理有效的协商办法，防止矛盾的影响范围，破坏公共秩序的稳定。业主委员会与物业公司就社区内有关公共利益的事项应该协商解决，主动公开掌握的信息，业主委员会直接联系业主，物业服务公司听取业主委员会的建议，及时得到工作反馈，进而采取针对性的改进措施，实现两者的有机结合。在与居委会的互动中，业主委员会更具有民意代表性，应该主动接受居委会的指导，居委会可以依据自身行政方面的便利，给予业主委员会资金和政策上的大力支持，帮助业主委员会转型升级。居委会可以主动探索业主委员会、物业服务公司以及居委会在内的协商大会制度，

47、将社区的公共事务集体协商解决，提高决策的民主性和科学性，形成三个主体通力合作的共赢状态。三、业主委员会参与社区治理的困境分析业主委员会从无到有，势必经历一个不断发展完善的过程，影响业主委员会参与社区治理的困境屡见不鲜，在理论研究和实践探索过程中，学者们也有不同的见解。笔者在借鉴先进理论成果的基础上，通过查阅数据，试图深入剖析存在的问题，进而提出针对性的解决措施，从内部和外部两个全面的视角，分析当前业主委员会参与社区治理的症结所在。业主委员会内部建设问题分析深入分析制约业主委员会参与社区治理的内部机制问题，事关业主委员会能否在在时代要求下，通过内部的机制建设，提高规范化程度，从而减少内部压力，能

48、够有效解决外部的压力，进一步因地制宜的提高治理能力。1.规范程度落后物业管理条例规定，业主委员会在选举产生30日之内，向房地产行政主管部门登记和街道办事处、乡镇人民政府登记备案。在备案结束之后，业主委员会随即具有具体地位，开展日常工作。在实践过程中，业主委员会在选举产生之后，并没有制定完整的工作计划和工作条例，很多事项都是委员根据经验决定，很少采取制度化的方式开展。在会议制度上，大多数业主委员会受制于委员时间难以协调，所以很难通过集体决策的形式，公开进行集体决策，在日常工作中也就不可避免的遇到障碍。另外，物业管理条例仅仅从宏观上明确了业主委员会的职责，但是不同地方的社区内环境千差万别，需要制定

49、符合本区域内具体情况的工作方针，通过制度化的方式把业主委员会的工作方法、程序、职能加以明文规定，便于接受内外部监督。2.组织结构松散根据物业管理条例规定，业主委员会由业主代表大会选举产生，设有主任和副主任，委员若干，总人数按照单数构成不超过11人。业主委员会在选举产生之后，所有成员均为兼职，纯粹依靠自愿自觉开展工作，实际工作效果取决于内部成员的责任心。另外，业委会构成人员最佳配置是老中青相结合，能够兼顾各个年龄阶段的实际需求，年轻人发挥活力和创新性，老年人凭借人生经验和对于社区的了解提供指导，中年人沉稳干练，但是实际上业委会多有退休员工构成，他们本身有阅历上的优势，在工作中却难以事必躬亲，无法

50、胜任长期的高强度工作。大多数业主委员会根据业主公约开展工作，在其内部一般没有行为规范和具体的工作条例，这也就使得业委会的工作开展缺少针对性和全面性，只能处理一些简单的矛盾，对于社区的宏观规划、总体建设等工作参与不足，难以在社区治理中代表业主表达利益需求。而且组织结构松散带来的最大弊端是成员之间相互推脱，形成小团体，难以发挥强大的合理，受到的约束和行为规范少，也就不能克服业委会成员的消极作风。3.委员能力不足业主委员会作为参与社区治理的主体之一，社区治理的专业化程度越来越高，需要具有专业素养和业务能力的人才能处理，业主委员会由社区内的业主组成，业主的社会阶层、受教育水平、价值观取向存在很大的差异

51、，业委会成员大多是一些自由职业者或是退休工人，处理人际关系和协调家庭纠纷方面难度不大，不过面对物业公司关于收取物业维修基金和物业服务费用方面力不从心。审查物业公司的费用预算、物业费的收支报表、物业维修基金的使用上需要具备一定的经济财会知识和技能，审核物业公司的预算。物业服务合同的签订和变更时，如果不熟悉合同法的业务，难以与物业公司一起拟定服务合同，并且在合同履行阶段严格按照合同约定提供高质量的服务，防止物业公司利用合同中的漏洞侵害业主的权益。另外，某些业主委员会的委员文化素质不高，有关业主委员会的工作程序、工作方法自己并不熟悉，在面对复杂的利益矛盾时无法根据严格的规章制度办事，造成了额外的工作

52、负担。如果业委会成员的能力与业委会需要不匹配，无法维护业主权益，损害的是业主对业主委员会的信赖，本身社区内人际关系不够紧密，任何一点工作失误都会被无限放大，使业主委员会的权威受到影响，也就没有参与社区治理的民意基础，变成可有可无的机构。4.寻租行为严重业主委员会作为非政府组织，是由业主选举产生，基于互信互利原则开展工作，执行业主公约，以维护业主权益为中心。不过，业主委员会的组成人员都本着自愿无私的原则参加，没有相应的报酬和奖金，同样也没有处罚惩戒机制，从经济人假设分析，业委会委员也有追求私人利益的倾向，内部缺少监督评价机制，外部不具备监督的条件，所以往往会出现违背业主权益的情况出现。物业公司为

53、了减少业委会对自己工作的额外监督，利用给予业委会委员种种便利的手段，比如少交物业费等手段，应对业委会的制约，物业公司和业委会构成了利益联盟，使得业委会与物业公司达成小的利益团伙，共同无形之中侵害了业主的合法权益。另外，业委会内部结构松散，短时间内无法形成共识，所以成员之间会不自觉的形成小的利益团伙，各个团伙之间明争暗斗，完全违背业委会的宗旨和原则，渐渐失去了业主的信任。同时，业委会委员们的学历、能力、综合素质参差不齐，因此，业委会经常会被几个精英把持，其他成员失去了决策权，变成了少数精英的附庸，成员之间本该集体协商，事实上成为了只集中不民主，作出的决策不具备施行的民意基础，很难发挥群策群力的积

54、极作用。5.民意代表性差原有单位体制下，生活在同一区域的居民有很大的同质性，社会阶层一致，关心的利益取向相同，来自于同一个单位内，平时关注的热点相似，所以，比较容易形成强大的凝聚力。现代概念上的社区内，开发商建设商业性住宅小区，任何人都可以自由决定购买，在同一个商业住宅小区内聚集的业主也就有很大的差异。在业主代表大会产生业主委员会时，受到阶层、财富权力、社会地位、受教育水平等客观因素的约束，不同的业主会有不同的利益需求。比如，所谓的上流社会追求精神生活的享受，看重安全舒适的居住环境，而一般家庭希望物业费尽可能的降低，减少家庭开支。由此看来，在组成业主委员会时需要各个阶层的委员进入，但是选举委员

55、时信息不对称，业主对每一位候选人的资料不熟悉，选出的委员很难兼顾各个阶层的权益，也就导致了业委会的民意代表性不强。在业委会开展工作后，需要面对的利益纠纷纷至沓来，此时如果业委会委员缺少清晰的工作计划，就会陷入两难困境，既没有能力处理业主之间的利益矛盾，又缺少对外工作的群众基础，大大制约着业主委员会开展社区治理工作的现实性。业主委员会外部问题剖析上文已经就业主委员会参与社区治理的内部困境做了深刻分析，已经初步认识到业主委员会在参与社区治理的过程中发展不充分，外因在一定程度上更加深刻的影响业主委员会的发展。因此，对外部因素的分析能够从两个角度形成全面辩证的分析结构，在提出对策环节更加具有针对性和可

56、行性。1.政府层面的问题（1）政府责任不清，缺少主动指导业主委员会的产生时间较短，作为非政府组织中的自治性组织，在房管局的指导下由全体业主公开选举产生，作为业主代表大会的一般执行性机构，活动资金来源于社区内的集体收入和业主的自愿赠与。代表全体业主的权益，与居委会、物业公司、开发商形成竞争与合作，在参与社区治理中占据不可或缺的地位，随着居民权利意识增强，越来越关心公共利益，所以借助委员会的独立地位和创新作用，参与到社区治理中。物业管理条例的条文明确了房地产政府管理部门，即我们熟知的房管局负责管理业主委员会的成立和登记等相关工作，但是在业主委员会参与社区治理的实践中，政府管理部门的指导作用却没有充

57、分体现出来。尽管业主委员会是一个非政府组织，政府应该减少直接的微观干预，但是并不代表政府放松管理让其自由发展，业主委员会与政府在社区中同样发挥提供公共物品和公共服务的职能，从这一点上看，如何保证优质的公共服务和实现社区的资源配置，政府应该尽快制定有关管理条例，减少公共资源的浪费。此外，业主委员会在性质上属于民间组织，没有固定的经费来源和人员报酬，在很大程度上容易受到资金短缺带来的不利影响，极有可能出现资金的短缺，进而影响组织的正常运转，政府放大了业主委员会参与社区治理的空间，但是却没有提供良好的客观条件和环境，减轻业主委员会参与社区治理的压力，因此，政府还权于社会不代表把责任一并下放。（2）政

58、府监督缺位，导致畸形发展业主委员会的性质是业主代表大会的一般决策履行机构，靠社区内业主公开投票选举产生，对于社区事务只有执行权，没有决策权，但是由于其决定着物业费、维修基金的收缴和使用，所以会出现物业公司、业主收买业委会委员的情况。在业委会外部尚未形成对于其有效监督的完整制度构建，依靠委员们的自律显然无济于事。物业管理条例中指出，房地产管理部门对业主委员会有指导权，但是仅限于在还没有成立之前，在业主委员会步入正轨后，事实上处于没有监督的状态。实践中，探索成立一个委员会监督业主委员会，作为业主委员会的特殊监督制度，但是在社区治理过程中两个委员会的地位如何界定，另外业主监督委员会对谁负责、受谁监督

59、，这在基层社区治理中存在相当大的操作难度。我国的人民代表大会制度，经过人民的检验有效行使了对各类国家机关的监督，并且受到人民的监督。但是将人民代表大会制度的模式照搬到社区治理中，用来形成业主代表大会、业主委员会、业主监督委员会三位一体的制度显然不符合实际情况，在落实上受到居民文化程度的影响，难以发挥直接的效果。所以，业主委员会缺少外部的监督管理，导致了业委会参与社区治理时，很难保证自身的真实性和实效性。成立困难不断，发挥作用受限业主委员会在参与社区治理中的效果很明显，但是在其成立准备阶段的却遭遇很多难题，现在生效的物业管理条例存在不足，导致业主委员会在成立阶段就陷入困境。业主委员会成立遇到的障

60、碍主要有，第一，物业管理条例中明确，在一个物业区域内应该成立由业主代表大会公开选举的业主委员会，但是具体的成立时间却没有具体要求，这就导致了在小区内尽管业主数量已经达到成立业主委员会的标准，所以在很多社区业主委员会的作用难以发挥。第二，物业管理条例规定，在区、县人民政府房地产行政管理部门的指导下成立业主代表大会，并且选举产生业主委员会。在实际操作中，社区内商品房小区的业主互相不熟悉，缺少共同利益，所以在成立阶段没有热心社区管理，同时又具备专业管理知识的发起人牵头，尽管有政府的指导，但是具体政策的落实情况不容乐观。第三，业主委员会的登记手续繁琐，科层官僚体制的固有弊端就是层层审批，条块结合，行政