蒙大《公共政策学》课件11公共政策评估与监控

1、2022/8/311主题二 公共决策体制第3讲 公共政策系统第4讲 公共政策主体系统1：公共权力第5讲 公共政策主体系统2：政党第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-利益集团第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控第12讲 公共政策的稳定、变动与政策周期2022/8/312第11讲 公共政策评估与监控2022/8/313公共政策过程公共政策问题：政策问题的认定、政策议程；公共政策制定：政策方案的规划、合法化及其采纳公共政策执行：概述、过程与手段、执行的影响因素、偏差和矫正评估与

2、监控/控制：概述、评估过程、标准和影响因素、评估方法、监控 2022/8/314本讲安排公共政策评估公共政策评估：概述公共政策评估：过程公共政策评估：标准公共政策评估：影响因素公共政策评估：方法公共政策评估：中国的问题和改进公共政策监控公共政策监控：概述公共政策监控：功能公共政策监控：中外监控机制的比较2022/8/315（一）公共政策评估概述公共政策评估的概念公共政策评估主体公共政策评估客体公共政策评估类型公共政策评估的意义2022/8/316公共政策评估：概念1、关于政策评估概念的几种观点 （1）对方案的评估 （2）对政策全过程的评估 （3）揭示误差，修正错误*（4）对政策效果的评估202

3、2/8/317公共政策评估政策评估是依据一定的评估标准和程序，对政策对象的政策需求，对制定中的政策方案或已经实现的政策产出的效果和影响等进行的科学考察与评价。政策评估的目的在于通过将评估结果和建议反映给政策制定者和政策执行人员，促使他们适时作出政策反应，优化政策方案选择，及时调整政策偏差，改善政策执行行为，从而提高政策效果的实现程度。 2022/8/3182、政策效果政策执行后对客体及环境所产生的影响或效果，包括：（1）政策产出：政府从事某项活动的计划结果，是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。（2）政策影响：政策产出所引起的人们在行为和态度上的实际变化。2022/8/319政策

4、效果举例：计划生育 一国人口生育率的迅速下降在造成人口老龄化加速的同时，少儿抚养比亦迅速下降，劳动年龄人口比例上升，在老年人口比例达到较高水平之前，将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”，人口经济学家称之为“人口红利”。中国目前的人口年龄结构就处在人口红利的阶段，每年供给的劳动力总量约为1000万，劳动人口比例较高，保证了经济增长中的劳动力需求。由于人口老龄化高峰尚未到来，社会保障支出负担轻，财富积累速度比较快。 家庭结构、独生子女的教育等。政策产出人口红利：政策影响人口结构/素质：2022/8/3110政策效果的类型直接效果附带效果意外效果潜在效果象征性效

5、果人口数量，增长速度性别比例，罚款超生人口素质，个人的成长家庭结构？人权问题2022/8/31113、政策评估主体政策的制定者和执行者 政策调查报告、政府工作报告、公民意见投诉、听证会、政府绩效考评专业机构和人员 分为政府机构内部、外部两类大众传媒2022/8/31124、政策评估客体即政策评估的内容或对象 成本-效益 需求 过程 影响 价值 绩效2022/8/31135、政策评估类型正式评估与非正式评估*内部评估与外部评估*事前评估、执行过程评估与事后评估*2022/8/3114正式评估和非正式评估从评估组织活动形式上看，可分为正式评估和非正式评估：非正式评估指对评估者、评估形式、评估内容没

6、有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。正式评估指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。2022/8/3115内部评估和外部评估从评估机构的地位看，政策评估可分为内部评估和外部评估：内部评估是由行政机构内部的评估者所完成的评估。它可分为由操作人员自己实施的评估和由专职评估人员实施的评估。 外部评估是由行政机构外的评估者所完成的评估。它可以是由行政机构委托营利性或非营利性的研究机构、学术团体，专业性的咨询公司，大专院校进行的，也可以是由投资

7、或立法机构组织的或由报纸、电视、民间团体等其他各种外部评估者自己组织的。内部评估和外部评估各有其利弊，因此，在实践中，应把内、外评估结合起来，取长补短。2022/8/3116事前评估、执行评估和事后评估从政策评估在政策过程所处的阶段来看，政策评估又可分为事前评估、执行评估和事后评估：事前评估是在政策执行之前进行的一种带有预测性质的评估。事前评估的内容包含三方面：对政策实施对象发展趋势的预测,政策可行性的评估, 对政策效果进行评估。*执行评估就是对在执行过程中的政策实施情况的评估, 就是具体分析政策在实际执行过程中的情况，以确认政策是否得到严格地贯彻执行。 *事后评估是政策执行完成后对政策效果的

8、评估，旨在鉴定人们执行的政策对所确认问题确定达到的解决程度和影响程度，辨识政策效果成因，以求通过优化政策运行机制的方式，强化和扩大政策效果的一种行为。它在政策执行完成以后发生，是最主要的一种评估方式。*2022/8/3117事前评估方案A方案B方案C政策政治可行性行政可行性经济可行性法律可行性技术可行性2022/8/3118执行评估原因政策效果2022/8/3119事后评估政策副效果效果副效果2022/8/31201）检验政策的效果、效益和效率的基本途径。一项构思精良的政策投入运行后究竟有什么效果，政策的实际效益和效率如何，往往并不是一目了然的。有必要利用一切可行的技术和手段收集相关信息，并在

9、此基础上加以分析和科学的阐释，以确认一项政策的特点、优点、缺陷，检测一项政策的实际效益和效率。2）决定政策修正、调整、继续或中止的重要依据。公共政策其实是一种假设，由于社会情况的复杂性、完全理性的政策几乎是不存在的，再加上前面提及的政策执行的种种问题，情况就更为复杂、严重。为让公共政策收到预期的效果，政策执行一段时间后，政策决策者必须根据政策执行的实际情况来决定一项政策的延续，改进或中止，而政策评估正是做出这种决定的主要依据。6、政策评估的意义2022/8/3121 3）有效配置资源的基础。政策资源总是有限的，如何把这些有限的资源进行合理的配置，以获取最大的效益，这是政策决策者和执行者都必须认

10、真考虑的问题。政策评估正是合理配置资源的基础。只有通过评估，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果，有效地推动政策各个方面的活动。4）决策科学化、民主化的必由之路。政策评估正是实现传统经验型决策向现代科学化决策转变的重要一环，通过政策评估，不仅可以判明每项政策的价值、效益、效率、决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，也可以了解政策问题，提出改进意见。有效的评估，是提高政策科学性和扩大政策效果不可或缺的。2022/8/3122（二） 政策评估的过程政策评估过程的三个阶段 1准备阶段 周密的组织准备是评估工作的基础和起点，也是评估工作得以顺利进行和

11、卓有成效的前提条件。组织准备比较充分，就能抓住关键问题，明确评估的中心和重点，避免盲目性。组织准备阶段的主要任务包括：（1） 确立评估对象,实质上是解决评估什么的问题。（2） 制订评估方案, 这是政策评估准备阶段最重要的一项工作。（3） 挑选和培训人员，政策评估人员的自身素质及其对评估的态度会直接影响到评估的质量。 2022/8/3123 2实施阶段 实施评估是整个政策评估活动中最重要的阶段，其主要任务是利用各种调查手段全面收集政策制定、政策执行、政策影响、政策效益等方面的信息，并在此基础上进行系统的整理分类、统计和分析，运用相应的评估方法，对政策进行评估，做出评估结论。在评估实施过程中，评估

12、者应该坚持材料的完整性和分析的科学性两个原则，客观、公正地反映出政策的实际效果。实施评估阶段是一些具体调查方法和评估方法的运用。2022/8/31243结束阶段 这是处理评估结果、撰写评估报告阶段。个人的价值判断受客观条件的限制难免有疏漏。因此，当我们收集评估信息，得出评估结论后，还必须善加处理。要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度;让评估结论与政策设计者、决策者、执行者见面，以便发挥评估的诊断、监督、反馈、完善和开发功能;必须撰写评估报告，报告的内容除了对政策效果进行客观陈述、对政策进行价值判断、提出政策建议外，还必须对评估过程，方法及评估中的一些主要问题加以说明，对评估工

13、作的优缺点进行总结。2022/8/3125（三）公共政策评估的标准 P421事实标准效率标准效益标准政策影响回应性价值标准社会生产力的发展社会公正标准可持续发展技术标准多样化系统化数量化2022/8/3126（四）公共政策评估面临的障碍P4251.公共政策目标的不确定性。 不是所有的政策目标都能够量化来处理。2.公共政策效果的多样性和影响的广泛性。 由于公共政策效果的不同，部分效果不能直接看出，也或多或少影响了政策的评价。3.政策行动和环境之间因果关系的不确定性。4.有关人员的抵制。 不利于某些人的利益时，他们会采取一定手段来阻止政策的评价。5.公共政策信息系统不完备，获取数据困难。6.公共政

14、策评价的经费不易取得。2022/8/3127重要问题如何区分“政策评估”与“政策评价”这两个概念？公共政策评估阶段所讲的“事前评估/预评估” （p415）V.S. 公共政策制定阶段的“预测性评估” （p346）政策制定、政策执行和政策评估能否作出明确的阶段划分？2022/8/3128（五）公共政策评估的方法1910-二战：测量 Measurement二战-1963：描述 Description1963-1975：判断 Judgment1975年-：“回应的建构性评估”The Responsive Constructivist EvaluationI 评估方法的演进（P429）2022/8/31

15、29II 公共政策评估的标准 标准问题说明性的指标效益结果是否有价值？服务的单位数效率为了得到这个有价值的结果付出了多大的代价？单位成本；净利益；成本收益比充足性这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？固定成本固定效益公平性成本和收益在不同集团之间是否等量分配？帕累托准则；卡尔多-希克斯准则；罗尔斯准则*回应性政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或价值观念？与民意测验的一致性*适宜性所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？公共计划应该兼顾公平与效率来自威廉.邓恩公共政策分析导论（2版）437页*2022/8/3130帕累托最优即某种既定的资源配置状态，在这种状态下，任何改变都

16、不可能使至少一个人的状况变好，而又不使任何人的状况变坏。 帕累托改进：如果一个人的境况由于变革而变好，而其他人不因此而受到损失，这种改进称作帕累托改进。卡尔多-希克斯改进（KaldorHichs improvement） ：在帕雷托改进的基础上加入“补偿原则”，即如果一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了，这就是福利经济学著名的准则卡尔多-希克斯改进。罗尔斯的正义论的两条基本原则:第一条是，所有人都是自由平等的。因为每个人都有自由平等的权利。这是一种规则，规定每个人的起点和行为模式都是平等的。第二条是，社会制度安排，应该最有利于处于社会最不

17、利位置的人。2022/8/3131III 公共政策评估的一般方法过程评估方法* 社会系统核算、社会实验、社会审计、按照评估主体分类的评估方法* 自评法、专家判断法、对象评定法对比分析方法：* 简单“前-后”对比分析* “投射-实施后”对比分析* “有-无”对比分析* “控制对象-实验对象”对比分析定量的、定性的、定量和定性结合的评估方法*2022/8/31321、过程评估方法美 威廉.N.邓恩公共政策分析导论通过社会系统核算、社会实验、社会审计、综合实例研究等监测方法，对整个政策运行过程进行分析，关注行为结果的主观和客观变量。2022/8/3133（1）社会系统核算利用社会指标对社会状况进行监

18、测为政策评估者提供政策影响的各种信息缺点：偏重结果，忽视执行过程2022/8/3134一些典型的社会指标 研究领域指 标住房住房条件低于法定标准的家庭数休闲和娱乐制造业职工年均带薪假期人口计划人口数和实际人口数政府和政治公共管理的质量公众价值取向和态度对生活总的满意度和陌生感社会流动性父辈职业的变迁自然环境空气污染指数科学和技术科学发现2022/8/3135 研究领域 指标健康和疾病州精神病院的人数公共安全害怕夜间单独行走的人数教育25岁及以上的高中毕业生收入处于贫困线下的人口百分比就业妇女就业比率资料来源：邓恩公共政策分析导论P3742022/8/3136（2）社会实验*社会实验通过随机分配

19、的方法将社会实验的参与者分成实验组和控制组,进而考察社会项目对参与者的影响,是进行公共项目评估的基本方法。但是,和一般的非实验计量方法相比,该方法本身也存在难以克服的缺陷,例如随机分配以及此过程中实验参与者行为的改变会引起随机偏误等问题。因此, 应该谨慎地解释实验数据,尤其当控制组的参与者存在可替代的社会项目,以及实验组的部分参与者为追求更好的项目而退出实验的时候。社会实验方法在中国的研究和实践才刚刚起步,但有着广泛的应用前景。系统控制政策行为的过程直接控制对照控制随机分配 2022/8/3137（3）社会审计是一种外部评估用来监测政策投入、过程、产出及影响之间的关系，以确定造成政策结果的真实

20、原因：资源分离和资源转移是政策投入不足所致，还是资源或服务偏离了预定目标群体或受益者所致。2022/8/3138社会审计，也称注册会计师审计或独立审计，是指注册会计师依法接受委托、独立执业、有偿为社会提供专业服务的活动。社会审计的产生源于财产所有权和管理权的分离。管理者受托于所有者，管理财产，依法享有经营权和处置权，并承担确保财产安全和有效运用的经济责任。所有者出于对其财产安全以及能否得到合法、有效使用的关切，管理者出于对其履行受托经济责任的证明，都需要第三者，也就是注册会计师，独立、客观和公正地进行审计，发表专家意见，出具审计报告。潜在的投资者、政府有关部门以及其他利害关系人，希望通过审计报

21、告了解有关情况。 社会审计的定义可以从社会审计主体、法律依据和服务方式三个方面来理解。 第一， 社会审计的主体是注册会计师，注册会计师是指获得政府有关部门资格认定，取得从事审计、会计咨询、会计服务业务执业证书的专业人员； 第二，法律依据，社会审计的主要任务是维护市场经济秩序，保护社会公共利益和投资者的合法权益，依法审计，是社会审计应遵循的基本原则，我国制定了一系列旨在指导、管理和监督社会审计行业的法律、法规； 第三，服务方式，独立性、有偿性和服务对象的社会性是社会审计的基本特征，注册会计师应独立于政府部门、委托单位和个人，根据与委托方签订的业务约定书，提供有关法律、法规规定的各项专业服务，并按

22、国家规定的取费标准和行业惯例收取服务费用。委托方具有广泛的社会性，包括企业、事业单位、社会团体或个人。但在执业过程中，注册会计师不受任何机关、单位、团体或个人的干涉，依法独立承办委托业务，并对其出具报告的真实性、合法性负责。 2022/8/3139（4）综合实例研究通过对政策执行的过程和结果进行系统的整理、对比和评价，来评估政策质量。适用于农业、教育、科技和社会福利等综合性领域。以案例调查、综合研究或综合评价为基础2022/8/31402、按照评估主体分类的评估方法自评法1）概念：公共政策主体自行对公共政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评价。2）优缺点：优点是熟悉政策执行情况并掌握了大量的

23、信息，能及时而充分的判断、评价一项公共政策；缺点：会掺杂有个人好恶喜厌等个人情感在内，影响评价的客观性和准确性。2022/8/3141专家判断法1）概念：组织专家审定各项关于公共政策的记录、观察公共政策的执行，对公共政策对象和以前的公共政策参与者进行调查，与执行人员及其工作人员交换一件，最后撰写评估报告，鉴定公共政策的成效。2）优缺点：优点是由于专家知识专业性强，对问题的分析比较透彻，客观性和科学性较强；缺点是和专家的价值观念、知识深浅有关。2022/8/3142对象评定法（1）概念：是由公共政策对象通过亲身感受和了解，对公共政策及其效果予以评定的方法。（2）优缺点：优点是有利于公共政策评价的

24、科学性和准确性；缺点是由于公共政策对象对公共政策的不完全了解，从而影响效果的评估。2022/8/31433、对比分析方法A1政策执行前A2政策执行后前-后时间A2-A1=政策效果说明：这种方法简单、方便、明了；缺点是不够精确，无法将公共政策执行所产生的效果和其他因素如政策对象自身因素、外在因素、偶发事件、社会变动等所造成的效果加以区分。2022/8/3144“投射-实施后”对比分析政策执行前政策执行后时间A2-A1=政策效果O1O2趋向线A2A1说明3：这种方法由于考虑了非公共政策因素的影响，结果更加精确。这种方法的困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。

25、说明1：O1O2是根据政策执行前的各种情况建立起来的趋向线说明2：A1是趋向线外推到政策执行后的某一时点的投影，代表若无该政策会发生的情况。A2是执行后的实际情况。2022/8/3145“有-无”对比分析政策执行前政策执行后时间(A2-A1)-(B2-B1)=政策效果B1A2A1B2说明：A:有政策，甲地B:无政策，乙地2022/8/3146“控制对象-实验对象”对比分析*政策执行前时间A2-B2=政策效果政策执行后A2B1A1B2说明：政策执行前，把同一评价对象分为A组（实验对象）和B组（控制对象）A1、B1分别是实验前实验组和控制组的情况；A2、B2分别是实验后实验组和控制组的情况2022

26、/8/31474、定量评估方法P429公共政策评估活动中，有不少内容涉及数量与统计，比如评估对象人员的配置、财力和物力的安排、时间的使用、政策备选方案的数量、决策前召开的座谈会的次数、政策对社会组织和人员所导致的损益程度等内容，都会成为评估过程中“量”的因素。实验方法、准实验方法、非实验方法、折扣、成本效益分析等。2022/8/3148定性评估方法任何阶段上的政策活动，包括政策评估，总是以“人”为主体的，因此就不可避免地要受到人的观念、思想以及价值判断的影响。因此，体现评估主体和评估对象的主观意愿，还需要一靠定性评估方法。案例分析法、脚本法、德尔菲函询法2022/8/3149定量和定性相结合的

27、评估方法在评估活动中把定量评估指标与定性评估指标，按照一定的权重拟合形成综合评估结果。根据定性评估得分对定量结论进行校正，计算出综合评估得分的结果。定量定性结合评估得分=（定量指标评估分数*其中选定的一个百分比）+（定性指标评估分数*其中选定的一个百分比）2022/8/3150（六）中国公共政策评估目前存在的问题1. 以研究取代服务。政策主体有时寻找各种借口，通常是任命某人、某委员会就某问题进行调查和评价，等待结果报告后做出政策，并借口研究，造成政策时间的延长、公共政策评价结论做出的延缓。 2.以好恶取代科学。评价主体有时进行评价的意图在于使效果不佳、绩效不良的公共政策合理化；有时则以评价来掩

28、饰政策的失败或错失；有时借评价来攻击自己偏好不一致的公共政策，而不顾其效果。 3.以评价为沽名钓誉的手段。有时进行评价的初始目的在于证明其效果，而对公共政策的负效应避而不提，把评价作为炫耀工作绩效的手段和歌功颂德的途径。 4.以形式取代实质。有时评价仅仅是具有象征性意义而无真正实质性评价的行动。 5.人为制造信息障碍。有些机构或个人对评价有抵触情绪，常常会故意隐瞒必要的信息，甚至提供虚假信息。 6.人才、经费的缺乏。我国学术界缺少从事此类工作的人才；而且学术研究的经费绝大多数来自政府，甚少其他来源的经费。 2022/8/3151 推进中国公共政策评估的途径1.提高对评价工作意义上的认识。 不仅

29、让公共政策评价部门充分认识到其重要意义，而且还要端正评价的指导思想。2.公共政策评价制度化。 可通过建立评价工作制度、建立公共政策评价基金、重视评价结论等来实现。3.建立独立的评价组织。4.明确公共政策目标，精选评价对象。 要遵循可行性和有效性来选择评价对象。5.建立公共政策评价信息系统。 信息包括公共政策问题和目标、投入资源及其分配情况、执行情况、社会公众的反应等公共政策监控公共政策监控概述公共政策监控的功能活动中外政策监控机制比较2022/8/3153一、公共政策监控概述1、涵义 政策监控是政策监督和控制的合称。是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策制定、执行、评估与终结等活动进行监督和控制的过程。2022/8/31541、理解政策监控内涵应注意：特定的主体特定的客体复杂的活动过程目标指向2022/8/31552、政策监控的