蒙大《公共政策学》课件12公共政策的稳定、变动、终结与政策周期

1、2022/8/311主题二 公共决策体制第3讲 公共政策系统第4讲 公共政策主体系统1：公共权力第5讲 公共政策主体系统2：政党第6讲 公共政策主体系统3：社会团体-利益集团第7讲 公共政策主体系统4：公民参与 第8讲 公共政策问题的提出与认定 第9讲 公共政策方案的规划与抉择 第10讲 公共政策执行 第11讲 公共政策评估与监控第12讲 公共政策的稳定、变动、终结与政策周期2022/8/312世异则事异，事异则备变。韩非五蠹第四十九 2022/8/313公共政策的稳定、变动、终结与政策周期2022/8/314本讲安排政策的稳定和变动*公共政策的稳定、僵化与不稳定*公共政策的变动政策终结*含义

2、、对象和方式*原因、作用和障碍*政策终结的策略政策调整*理解：研究和实践之差*含义和内容*形式、程序和原则政策周期*内涵*意义2022/8/315政策的稳定和变动稳定性和变动性都是公共政策的基本特征。稳定是相对的。在政策的评估和监控阶段之后，公共政策就面临着选择：坚持、调整、修正还是终结。2022/8/316政策稳定与政策僵化公共政策的持续稳定是公共政策能够有效调节社会行为的基础一项政策的稳定，要求构成该政策系统的各个政策因素和政策关系保持不变，业已形成的政策安排和政策结构也不做大的调整和变动。时间上的阶段性和连续性相统一；空间上的局部性和全局性相统一。政策稳定的具体原因 p448-450*

3、为什么要保持政策的稳定？必要性* 政策为什么可以保持稳定？条件政策稳定的积极影响和消极影响：* 政策在一定阶段内保持稳定的必要性 p448* 政策稳定和政策僵化（P451）：eg十大过期民生法规条款2022/8/317中国政策的不稳定性突出表现是“一大三差” *朝令夕改，变动性大。 *灵活有余，原则性差。 *单一紊乱，相关性差。 *束之高阁，有效性差。 原因分析*缺乏配套，督办不够，落实力度小。*急于求成，仓促出台，效应短期化。*兼顾不当，控制乏力，调控功能弱。2022/8/318政策的变动性政策变动是政策系统的一种常态表现，是政策系统对内部因素和外部环境的变化所作出的一种适应性变革。政策变动

4、的原因：决策者的更替、政策环境的变迁、资源限制、政策本身的失效/低效或者合法性受到质疑政策变动的类型和模式：p4532022/8/319政策调整2022/8/3110对概念的理解作为政策研究的专业术语，政策调整指的是公共政策变动当中最常见的一种形式。西方的政策科学家很少把“政策调整”作为一个专门的研究论题，更关注政策的终结和创新。为什么？ P457中国的政策变动的方式以政策调整为主。为什么？P457-8 【中国实行的政治体制注重政策的稳定性和连续性】2022/8/3111含义、内容、形式、程序、原则、原因和作用P458/9 含义：P459 内容：目标、方案、措施、关系、主/客体P461 形式：

5、增删、修正、更新P463 原则：实事求是、渐进调适、追踪反馈P462 程序：重新界定问题-提出调整方案-选择调整方案-执行调整决定P464 原因：为什么绝大部分的政策变动都是采取渐进调整的方式？ 6条原因？P465 作用：积极和消极2022/8/3112政策终结2022/8/3113公共政策的最后一个阶段如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策终结。 美詹姆斯安德森：公共政策 政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念。 美丹尼尔斯：公共项目的终结政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也

6、被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。 陈振明公共政策分析2022/8/3114作为研究对象的政策终结 P4681976年美国政策科学杂志发表了一系列文章探讨政策终结的问题，编辑巴达奇在其作为一种政治过程的政策终结中认为终结是政策采纳的一种特殊场合采纳政策A，就意味着终结政策B。学者本恩在马萨诸塞公共培训学校的终结文章中提出了关于政策和组织终结的12点建议。考夫曼在1976年政府组织是不朽的吗？和1987年时间、机遇和组织这两本著作中从组织的角度对政策终结进行了分析。狄龙提出了一个关于政策终结障碍的理论框架。2022/8/3115政策终结的含义 狄龙认为，政

7、策终结是“政府当局对某一特殊功能、计划、政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程”。丹尼尔斯认为，政策终结是对政府项目、政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。布鲁尔定义政策终结为：“公共部门对某一功能、计划、政策或组织，加以审慎的结束或中止”。 2022/8/3116政策终结的对象 P470功能。功能是政府为了满足民众的需要而提供的服务，它代表着政府活动的基本方向，政策的效果就是通过具体的功能来体现的。组织。任何一项政策活动都是通过组织来推动的，政策的终结也伴随着组织的缩减或撤销。 政策。也就是政策本身的终结，即停止执行某项政策。计划。计划的终结也

8、称项目的终结，指的是执行政策的具体措施和手段的终结。2022/8/3117政策终结的特征强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。更替性。政策终结意味着新旧政策的更替，是政策连续性特殊表现。灵活性。政策终结是一个复杂而又困难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处理好各种动因和关系。2022/8/3118（1）节省资源。因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及有关人员的裁减。因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而节省有限的政策资源。（2）提高绩效。 当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政

9、策问题时，旧政策的终结就意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高。（3）避免僵化。所谓政策僵化，指的是一项长期存在，没有及时予以终结的政策，在发展变化了的环境下，继续执行该政策，不仅不能解决问题，反而成为解决问题的阻力与障碍,带来严重的不良后果。政策终结可以避免政策僵化。（4）优化政策。政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二是政策组织优化。政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策。政策终结的实际意义 P4722022/8/3119政策终

10、结的原因 财政困难。财政赤字、税收减少等而导致政策或项目的终结；政府的低效率。即政府机构的效率太低、成本太高而导致政策或项目的终结；政治意识形态。意识形态以及价值观念的改变或冲突导致政策或项目的终结；行为理论的变化。即关于人性、行政管理和社会服务应如何提供方面理论的变化导致政策或项目的终结；学习。采用“试错法”方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。 2022/8/3120政策终结的方式 P468 政策废止，即宣告该政策在规定的时间和范围内停止实施，不再对社会产生效力。这是最直接最彻底的终结方式。政策替代，指的是新政策代替旧政策，但所面对的问题不变，所要满足的要求不变；政策合并，

11、指的是旧政策虽然被终止了，但政策要实现的功能并没有取消，而是将其合并到其他的政策中去；政策分解，指的是将旧政策的内容按照一定的原则分解成几个部分，每个部分各自形成一项新政策；政策缩减，指的是采用渐进的方式对政策进行终结，以缓冲终结所带来的巨大冲击，逐步协调好各方关系，减少损失。 2022/8/3121政策终结的障碍 -7个因素相关者的心理抵触 对政策终结存在抵触心理的主要有三种人：（）政策受益者；（）政策制定者；（）政策执行者。现存机构的持续性。表现在三个方面：（）机构的惯性；（）机构的生命力；（ 3）机构的动态适应性。 2022/8/3122行政机关的联盟。执行某项政策而获既得利益的行政机关

12、，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结。这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结。既得利益集团。由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策。当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结。利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难。 2022/8/3123 程序上的复杂性。任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序

13、来办理。程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行。立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定。因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性。社会舆论的压力。通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产生影响。西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并立的“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的阻力。高昂的成本。政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素。政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本。现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的

14、沉淀成本，往往处于进退两难的境地。2022/8/3124推动政策终结的力量 P472政策反对者。就是对现行政策持异议的反对派人士，也是最积极的要求终结政策的力量。他们认为他们欲终结的政策背离了他们所持的价值观或者侵害了他们的社会、经济或政治的利益。节约者。就是那些认为公共部门必须厉行节约的人，他们赞成政策终结是考虑到节省开支、防止公共资源的浪费。改革者。改革者的政策主张是建立在对现行政策的批判的基础之上的。他们把旧政策看作是创立新政策的障碍，只有废旧立新才能促进社会的发展和进步，强烈要求对旧政策予以终结。2022/8/3125政策终结的策略 -6种 P477重视说服工作，消除人们的抵触情绪。为

15、确保政策终结的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说理工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过有效的说理工作，让人们明白：政策终结并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。注意因势利导，营造有利气氛。 公开政策评估结果，积极争取支持力量。政策终结支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终结成败的关键。政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，以推动政策终结的实现。适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终结者在采用这种方法促进政策终

16、结时，必须使评估结论经得起实际的检验。 2022/8/3126旧政策终结与新政策出台并举，缓和政策终结的压力。人们一般都不愿意看到政策终结， 然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终结的压力，可以采用新政策出台与旧政策终结并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终结的争议和阻力，削弱反对者的力量。有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给政策终结造成的影响。所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。

17、这种试探性的政策终结方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终结的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系，减少终结代价。无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终结的过程中也顾虑重重。 2022/8/3127政策周期2022/8/3128理解政策周期 P480定义：政策周期也就是一个完整的政策过程，它是指公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结。这几个环节形成一个循环。这个概念表

18、明，新的政策往往不是凭空产生的，它常常是原有政策的延续，是为适应新情况对原政策加以修正。阶段：一个完整的政策周期一般都包括以下几个阶段：（）政策制定阶段；（）政策执行阶段；（）政策评估阶段；（）政策监控阶段；（）政策终结阶段。相应地，政策周期的研究也是围绕这几个方面展开的。循环： 政策终结的研究既是一个政策周期研究的终点，又是一个新周期产生的起点；它既意味着一个旧周期的结束，又意味着一个新周期的开始。由于政策周期还意味着新旧政策的循环，因此，政策周期理论的研究还包括对新旧政策二者之间关系的研究。2022/8/3129提高政策制定的科学性。这是因为，通过政策周期阶段化的研究，可以优化政策制定系统

19、，促进决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用。它有助于通过对已往政策周期的研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国特色政策制定体系的建立。巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性。这是因为通过对政策周期的研究政策制定者可以：（）了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否产生了偏差, 是否需要进行追踪决策；（）依据研究的结论，定是坚持原政策，修改原政策，或是终止原政策和制定新政策；（）根据原政策的经验教训，提高政策的功效。推动改革开放的顺利进行。当前，我国正处于经济体制、政治体制的全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革给我们带来了

20、希望，改革也给我们带来了许多新问题和新挑战。促进改革开放的顺利进行，很重要的是通过对各项政策周期及其互动关系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新体制内部形成相互制衡的机制。研究政策周期的现实意义 P4822022/8/3130政治-经济周期 （P454）政策过程与经济过程不可分离，它们相互作用，综合影响。尤其是在市场经济条件下，公共政策作为一国政府干预社会经济生活的主要手段，用以纠正市场缺陷时，政策与经济发展之间的相互关系就更为密切。当政策干预切合经济发展的要求时，经济就逢勃发展；当政策干预与经济发展相悖时，经济就呈现出波动、萎缩乃至停滞状态。由于政策本身是一个运动的周期过程，周期性

21、的政策变化必然会对经济发展产生影响，使经济发展随着周期性的政策变化呈现出不同的发展周期。在政策周期与经济发展周期的关系问题上，西方学者提出了著名的“政治-商业周期”或“政治-经济周期”理论。他们认为，在西方市场经济和民主政治体制条件下，国家日益干预经济和社会生活，政治（政策）与经济发展之间的关系往往以“政治-商业周期”的形式出现。民主政府在循环反复的大选周期中运作，它们采取的政策类型随选举周期的时间而变化；在选举前采取受选民欢迎的政策，而在选举后采取不受选民欢迎的政策。2022/8/3131“政治-经济周期”理论Political Business Cycle 学者William Nordha

22、us在1975年写了“The Political Business Cycle”一书，讨论了在实施民主选举的国家中，现任的执政者若想极大化自己党派或候选人的得票率，就会在大选年借由扩张性的货币政策与公共建设创造短暂的经济荣景，提升自己的政治支持度与胜选机率一般而言，该理论强调执政者会在选前透过各种经济政策工具的操控，如货币供给、政府支出等，借以影响总体经济、股市涨跌的表现，如提高经济增长率、减少失业率、降低通货膨胀率、宣布股汇市政策利多等，使总体经济得以在选前呈现复苏、成长，甚或富裕的假象，谋取执政者连任的当选机会。换言之，执政党会通常会在选前采取宽松的货币政策、扩大公共建设，选后则采取紧缩的货币政策、减少公共支出，因此，实际上的总体经济情势就在松缩之间进行波动，这就是所谓的政治景气循环理论。2022/8/3132我国政策周期变化与经济发展也呈现出了周期性的相互关系。 建国以来的经济发展历程表明，中国经济波动的根源主要就是来自于政策周期变动形成的外部冲击，其表现为：一是中央政府的政治动员冲击所引起的