土地利用总体规划的介绍

1、土地利用总体规划的介绍一、土地利用总体规划的概念和编制土地利用总体规划的意 义（一）土地利用总体规划的概念土地利用总体规划是依据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的 要求、土地供给能力以及社会发展建设对土地的需要，对一定时期内一定行政区 域范围的土地开发、利用和保护所制定的目标和计划，是对区域内的土地利用的 总体战略部署。理解：1、国家每五年进行一次国民经济和社会发展规划，比如刚过去的十 二五规划和现在刚开始的十三五规划。土地利用总体规划是在这一大框架下根据 社会经济可持续发展的要求，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间 上所作的总体安排和布局。2、一定时期和一定行政区域，指的

2、是规划期限和规划范围。编制土地利用 总体规划都有一个期限，比如第三轮土地利用总体规划就是2006-2020年。土地 利用总体规划只确定规划期间的各项土地工作的安排。一定行政区域指的是土地 利用总体规划以全国、某省、某市、某县、某乡镇为规划范围。与同级别其他行 政单位基本不存在相关关系，大方向上符合上级规划，但在其单独区域内，也有 其细分的土地工作。（二）编制土地利用总体规划的意义编制和实施土地利用总体规划是解决各种土地利用矛盾的重要手段，也是保 证国民经济顺利发展的重要措施。土地利用总体规划对实现我国社会主义现代化 建设具有重要意义和作用。几点重要的理解：1、编制和实施土地利用总体规划是合理利

3、用土地的基础。如果没有土地利用总体规划制约，土地利用结构不合理，比如北方如果没有 规划一定的林地，将会造成水土流失，出现土地沙化和盐碱化，进而导致生态生 活环境破坏。在南方，由于经济建设过快而往往忽视了用地合理布局，非农业建 设用地乱占滥用，却没有及时复垦，造成耕地数量质量下降，这也同样不符合我 们国家可持续发展这一基本国策。2、土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件。土地是一切生产、建设和人民生活不可缺少的物质条件。我国人口众多，人 均土地和人均耕地面积较少，而且农业后备土地资源不足。这一点安徽省其实就 能看到，我省土地资源开发利用程度很高，利用率达到91.58%。未利用

4、土地占 全省2.3%左右，耕地后备资源所剩无几。但是，社会要发展，人口将会继续增 长，城乡建设用地也势必会进一步扩大，这就需要编制土地利用总体规划，从宏 观上统筹兼顾，即能确保生产建设的稳定进行，又不会造成耕地面积减少或质量 降低。3、土地利用总体规划是实行用途管制的基础。土地利用总体规划是实行用途管制的依据。为什么现在农用地转为建设用地 必须预先进行审批，这就是为了保护农用地，也是国家实行土地用途管制的目的， 其核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，另外还对基本农田进行特殊保 护。比如报批项目用地，占了基本农田的要进行核销或者补划，进行补划的，要 编写补划方案。二、土地利用总体规划的目标

5、土地利用总体规划的目标，主要会介绍区域发展战略定位、经济社会发展目 标以及土地利用目标。理解：1、区域发展战略定位，会根据区域经济社会发展特色来确定。比如 芜湖那一带在社会经济发展中有“皖江城市带承接产业专业示范区域”这一特点。 一般情况下，国家、省、市、少部分县级规划会定位区域发展战略，乡镇规划因 为范围较小，一般不会有发展战略。2、经济社会发展目标，会介绍到规划期末，地区的生产总值和人均生产总 值增长多少，城镇与农村人均可支配收入增长多少，人口控制在多少，城镇化率 达到多少。3、土地利用目标，主要确定规划期内耕地规模和基本农田保护规模，确定 建设用地总规模和新增建设用地规模，确定人均工矿用

6、地面积，根据地方土地利 用结构特色确定林地、园地等的规模（如北方萧县葡萄园、砀山梨园等园地，可 根据其经济社会发展做出适当安排），确定土地整理复垦和开发规模（补充耕地 面积）。三、土地利用结构与布局调整土地利用结构与布局调整，根据规划分类，分别对农用地、建设用地和未利 用地（三大类）的用地结构和布局进行安排。理解：土地利用结构调整，包括规划基期年土地利用结构，以及根据规划主 要调控指标，规划目标年各类土地达到或控制的规模，编制规划时应注意区域内 用地总规模不变（如耕地或基本农田需达到，建设用地需控制）。用地布局的调整，农用地里对耕地和基本农田进行布局调整（可根据农用地 分等定级成果来安排）。建

7、设用地优化空间布局，一般包括城镇工矿用地、农村 居民点用地调整，以及重要交通运输用地、水利设施用地的建设、改造、改线。 未利用地一般不做布局方面的调整。四、耕地和基本农田保护县乡级土地利用总体规划中章节，阐述控制耕地减少和加大补充耕地力度的 措施，基本农田数量保护、质量建设和管护的措施。理解：耕地保护这一块，通过控制新增建设占用耕地，通过土地整理、复垦、 开发补充耕地，达到保护耕地的要求。基本农田保护这一块，法律法规规定基本 农田保护规划是土地利用总体规划的一项重要子规划。基本农田保护条例“第 八条：各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划 的一项内容，明确基本农田保护

8、的布局安排、数量指标和质量要求。县级和乡（镇） 土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。”明确规定了基本农田保护规划是 土地利用总体规划的一项重要内容，并且需要在县乡级规划中划定好基本农田保 护区。五、土地功能分区、用途分区与空间管制省市级土地利用总体规划一般进行土地功能分区和空间管制，县乡级土地利 用总体规划一般进行土地用途分区与空间管制。理解：省市级土地利用总体规划一般有其区域发展战略，根据其发展战略进 行用地功能分区，县乡级土地利用总体规划涉及其规划区域内具体各类土地用 途，可根据区域用地特点进行用途分区。建设用地空间管制，将划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁建边界。 管制范围包括规

9、划范围的全部土地，分为允许建设区（区内新增城乡建设用地受 规划指标和年度计划指标约束）、有条件建设区（可依程序办理建设用地审批手 续，同时相应核减允许建设区用地规模）、限制建设区（是开展土地整治和基本 农田建设的主要区域）和禁止建设区（区内土地的主导用途为生态与环境保护空 间，一般是禁止与主导功能不相符的各项建设）。六、中心城区与重点建设项目1、市县级土地利用总体规划中，根据区域特色，区域国民经济和社会发展 规划，确定中心城区的定位、规模和规划期间发展方向。在划定中心城区时候，应该考虑今后各项土地工作，不能一味的谋求更大的 中心城区，如现在正在进行的永久基本农田划定工作，其中就有关于中心城区范

10、 围内基本农田比例的要求。2、重点建设项目，以行业类别，如交通、水利、能源、环保、旅游等分类 确定规划期间的重点建设项目。土地利用总体规划里的重点建设项目表是规划实 施以后，用地预审、报批的一项重要依据。七、土地整治活动阐述农用地整理、建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发的规模、 重点区域项目。城乡建设用地增减挂钩规模和项目区安排，资金、技术、管理等 保障措施。理解：农用地整理主要通过降低田埂系数、整理沟渠、农村道路及养殖用地 等农用地中的非耕地来增加耕地面积。建设用地整理，像各类增减挂钩项目，整 村推进项目等。土地复垦对象多为废弃的采矿用地、交通用地等，还包括重大项 目临时损毁地，通

11、过复垦为耕地来增加耕地面积。宜耕后备土地资源开发，对适 宜的后备土地，采用工程技术和生物措施，通过土地平整与改造、配套完善农田 水利设施、修建田间道路、营造防护林等措施，增加有效耕地面积，逐步改善土 壤环境，提高耕地质量。八、乡（镇）土地利用调控县级土地利用规划章节。乡（镇）土地利用调控，阐述各乡（镇）土地利用 的方向和重点，主要用地调控指标和要求。理解：根据土地利用规划指标和县级土地利用调整方案，结合县里面各乡镇 的国民经济和社会发展计划，按照各乡镇土地供给制约和引导需求的原则以及全 县土地利用总体布局调整的要求，在满足各乡镇发展对土地的需求情况下，将全 县土地利用调控指标分解到各乡镇。这也

12、是进行乡镇土地利用调控的目的。九、规划实施保障措施阐明保障规划实施的法律、经济、行政、技术等措施。理解：土地方面的规划是土地方面各项工作的法律，而土地利用总体规划可 以说是土地方面的“宪法”（如土地整治规划，是一项负责土地整治活动专项规 划）。经济发展中，各类土地利用行为必须符合批准后的土地利用总体规划。规 划是由人民政府编制，组织实施，由国土部门负责具体事务及解释。保障措施还包括鼓励节约集约用地，低效用地置换，建立耕地开垦资金，和 保护基本农田专项资金等经济手段；以及强化项目用地审批、实施规划年度控制 等行政手段；以及运用现代化的计算机技术，如3S，实施规划评估等技术手段， 来保障规划的顺利

13、实施。十、土地利用总体规划附表简介编制土地利用总体规划有几项附表产生。土地利用现状表（指基期年土地利用现状）；主要调控指标表（土地利用目标所需控制或达到的指标数值，其中约束性是 必须严格控制或达到的）；土地利用结构调整表（体现规划基期年和规划目标年各类土地调整情况，农 用地分到耕、园、林、牧草地和其他农用地等，建设用地分到城镇用地、农村居 民点用地、采矿用地、交通用地、水利用地、其他建设用地等，未利用地，未利 用地分到水域、滩涂、自然保留地等）；耕地保有量变化情况表（体现规划期间通过土地整理、复垦、开发增加的耕 地面积和建设占用减少的耕地面积）；基本农田调整分析表（体现规划基期年和规划目标年调

14、入调出基本农田面 积，一般分解到下级行政区划）；土地用途分区面积表（划分的土地用途区，各区面积，一般分解到下级行政区划）；重点建设项目表（重点建设项目表里包含项目类型如交通、水利、能源、环 保、旅游等，建设年限，项目规模，新增建设用地规模及占用耕地规模，以及 项目所在位置）；指标分解表（分解到下级行政单位的规划主要控制指标，目的是为了更好的 落实规划，同时也为下级规划作出指导）。十一、土地利用总体规划附图简介土地利用总体规划必备图件一般包括土地利用现状图、土地利用总体规划 图、基本农田保护规划图、建设用地管制分区图、土地整治规划图、重点建设项 目用地布局图、中心城区土地利用现状图和规划图。理解

15、：1、土地利用现状图，指基期年土地利用现状（现行的第三轮土地利 用总体规划是从2006-2020年，二调是2008、09年，一般各地规划基期年数据 都是从二调反推回去的）。2、土地利用总体规划图，包含划定的土地用途分区和建设用地管制分区， 其中允许建设区内分现状建设用地和新增建设用地，以及现状和规划的交通水利 等基础设施。3、基本农田保护规划图，包含划定的基本农田保护范围。4、建设用地管制分区图，包含划定的允许、有条件、限制、禁止建设区的规模和边界。5、土地整治规划图，包含建设用地整理区域，标以数字描述规模，农用地 整理区域、土地复垦整理区域、土地开发整理区域、土地综合整治区域，标以数 字描述

16、规模和净增耕地规模。6、重点建设项目用地布局图，图上标示上级规划确定的本区域内的重点项 目和本级规划确定的重点项目，以及大型的独立选址项目。十二、土地利用总体规划数据库简介规划数据库是规划成果数据的电子形式，包括符合土地利用总体规划数据库 标准的规划图件的栅格数据（jpg格式）和矢量数据、规划文档、规划表格、元 数据等。编制规划数据库时，规划数据内容应与纸质的规划成果内容一致。目前市面上常用的建库软件有arcgis、苍穹、中地的mapgis等。arcgis软件 在数据处理方面较好，空间分析也较为精准，苍穹软件在图形处理方面更直观， 且操作查看比较直观；mapgis软件是国产地理信息系统软件，在

17、制图时候有其 优势，如图框制作多样化和系统符号库支持较为便捷等。十三、现阶段涉及到土地利用总体规划有关业务（一）土地利用总体规划实施评估规划实施评估的概念与目的：在调查研究的基础上，对某一区域截止评估时 点的规划实施情况进行分析评价总结，客观判断未来经济社会发展态势及其对土 地利用的影响，并提出相关建议。进行实施评估的原因：除了部分因规划因实施效果远未达到规划目标要求的 情况，一般情况下，国土局要做规划实施评估都是为了做土地利用总体修改，其 原因大多是大型重点项目占用大量基本农田又无法进行核销（如水库类项目）， 或者是现行规划建设用地空间不够用，地方上想要通过规划实施评估修改规划， 谋求更多建

18、设用地指标。实施评估包含的内容：实施评估定性分析包括规划与经济发展适应性、现行 规划与截止评估时点区域内土地整治潜力对比、规划实施截止评估时点的区域内 土地审批与供应情况统计与分析；定量分析中将建立评价指标体系，从规划主要 指标落实情况、用地结构与布局情况、用地节约集约程度、规划实施情况、规划 与经济社会发展匹配度等进行专家打分，从而得出一个评价结果分值，依据这个 结果，从而建议规划是否进行修改。规划修改需编制规划修改方案。包括项目的建设必要性、以及需要规划修改 的原因、规划修改的内容（也就是对允许建设区的调整）、补充耕地的方案和基 本农田补划或者核销的方案等。（二）土地利用总体规划布局调整由

19、于建设项目不符合土地利用总体规划（一般情况下是在土地利用总体规划 图上会显示不符合），为了建设项目顺利报批实施，从而进行规划布局调整。规 划布局调整分项目用地调整与有条件建设区调整。规划确定的重点建设项目，可 直接将项目用地范围调整为允许建设区。如果是有条件建设区的调整，还需将同 等面积允许建设区调整为有条件建设区。占用基本农田的可以进行核销，只要规划图上多划基本农田超过上级下达指 标的数值大于项目占用基本农田即可。这里需要考虑到历次项目用地已经核销过 的部分。布局调整方案编制格式按照省厅2013年173号文来编制。十四、关于土地利用总体规划的思考（一）已有的土地利用总体规划的理解这篇介绍引用

20、了全国、安徽省、部分市县乡镇土地利用总体规划，土地利用 总体规划编制规程，以及我所经历过的与规划有关的项目和对项目的理解。在进行土地利用总体规划过程中，首先应该明确土地利用总体规划的定位。 省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划。应当在完成 空间规划功能的同时，转变为具有一定的国土规划内容和功能的概念性规划。从 全省的土地资源的承载能力、容量和配置方向、方式入手，强化不同经济区域和 不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性 关联作用研究。市级土地利用总体规划属于过渡层次的中观性、政策性规划。由于市级规划 的功能和定位，在很大程度上已经不能够满足

21、土地利用活动的管理需要，同时市 本级规划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功 能，因此，市级规划的功能较为弱化，因此应当突出和强化市本级城郊结合部土 地利用规划的研究。通过市本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发 展空间的定位和规模控制问题。县级土地利用总体规划属于管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承 上启下的协调和落实功能。其基本内容应当是落实上级规划的各项主要控制性指 标；重点在于定性、定量、定位、定序，在土地开发、利用、整治、保护的层面 上确定各类用地的类型、规模、范围和时序；核心内容是土地用途分区，包括基 本农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、

22、城镇建设用地区、村镇建设用地 区、工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态环境保 护区等。乡镇级土地利用总体规划属于实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级 规划的各类土地用途分区和用地规模的控制下，详细确定各个地块的规划土地用 途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深度，规划成果的侧重点应当放在规 划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其他各项土地利 用活动管理的需要。另外，还有地区性土地利用总体规划，目前还在探讨阶段。根据差异性原则 进行地域分区，将具有一定同质性和关联性的自然、社会、经济属性的地区，编 制地区性的规划（依据的是联合国粮农组织的土地利用

23、规划指南）。比如安徽 省可以分为皖南，皖北，皖中，分别进行土地利用总体规划。（二）新形势下规划的探索一一“多规合一”国家发改委、国土部、环保部和住建部四部在2014年8月26号联合下发了 关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（以下简称通知），提出在全 国28个市县开展“多规合一”试点。拟将2020年作为规划的中期年限，2025 年和2030年作为规划中长期目标年限。“多规合一”是指以国民经济和社会发展规划为依据，强化城乡建设、土地 利用、环境保护、文物保护、林地保护、综合交通、水资源、文化旅游、社会事 业等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等 重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空 间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力。多规合一如能实施成功，项目审批流程得到优化，审批时间得到大幅缩短。 原先一个项目申报，要通过发改委审批获得项目建议书批复，通过规划局获得项 目选址建议书，通过国土局测绘中心获得项目勘测定界报告，通过国土局进行用 地预审，通过环保、水利、经发或其他部门获得环评、水保、节能等报告，通过 发改委进行项目立项或科研批复，最后通过规划局取得用地