诚信客户表彰授牌活动的法律思考的研究

1、“诚信客户户”表彰授授牌活动的的法律思考考刘伟 陈卓摘要：面对社会会上大量的的荣誉称号号，授牌行行为，表彰彰活动，我我们很少给给予过多的的思考和深深入的探讨讨。随着我我国法治建建设的推进进，公民法法律意识的的提高，消消费者的主主体意识的的不断强化化，对行政政主体的管管理活动表表现出前所所未有的关关注。一方方面，公民民个体有强强化主体权权利的强烈烈要求;另另一方面对对行政权力力的监督也也在不断强强化。本文文由关乎“荣誉牌匾匾”的一个个案例引发发，试图结结合烟草行行业专卖管管理的现状状及当前管管理热点，就就烟草诚信信等级管理理模式中评评定、表彰彰“诚信客客户”及颁颁发荣誉牌牌匾、荣誉誉称号等行行为

2、本身如如何定性、责任如何何承担、是是否有必要要对其加以以规制以及及整个诚信信等级管理理中一系列列相关实际际问题如何何解决等方方面作出较较为全面深深入的探讨讨和解答。20003年前，户户籍化管理理作为烟草草专卖工作作的主要模模式在全国国推广贯彻彻，专卖管管理基础工工作得到全全面提升，卷卷烟市场实实现由乱到到治，烟草草行业步入入了规范、改革、创创新的轨道道。随着我我国加入WWTO及市市场经济体体制的逐步步健全，烟烟草专卖管管理职能的的强化和管管理水平的的升级，户户籍化管理理中“重监监管、轻服服务，重处处罚，轻需需求，重律律他，轻律律己”的做做法已无法法适应卷烟烟市场的发发展形势。一种旨在在建设烟草

3、草长效发展展体系，实实现粗放型型管理行政政向集约化化服务行政政转变，打打造“百年年烟草”的的全新管理理模式-烟烟草诚信等等级管理在在20033年应运而而生，正全全面取代户户籍化管理理而崭露头头角。诚信等等级管理模模式以一套套科学的量量化指标为为蓝本，对对卷烟零售售客户的守守法诚信经经营行为进进行定期综综合评价及及公示，并并以此将卷卷烟零售客客户划分为为不同的诚诚信等级，有有的放矢、因势施策策地建立差差异化监督督、管理和和服务体系系。烟草专专卖行政主主管部门对对卷烟零售售客户的经经营情况进进行综合评评价后，在在诚信等级级最高的卷卷烟零售客客户中按一一定的标准准和比例定定期评选出出“诚信客客户”并

4、颁颁发荣誉称称号及授予予牌匾，加加大宣传，以以树立优秀秀典型，积积极引导消消费，从而而稳步推进进诚信经营营社区、诚诚信经营街街道的形成成壮大，最最终追求整整个烟草制制品市场的的诚信体系系建设，走走“诚信烟烟草”的可可持续发展展道路。毫毫无疑问，“诚信客户户”表彰授授牌活动是是诚信等级级管理工作作中极具价价值的一环环。诚信牌牌匾的悬挂挂，一方面面是对公众众知情空白白的填补，追追求形成对对消费者自自主消费的的一种积极极的引导和和建议。另另一方面，诚诚信牌匾的的产生也是是服务型行行政对公众众需求的满满足，从信信息的占有有和技术的的优势上力力图形成对对商家信誉誉和服务质质量的公正正评价体系系。然而，随

5、随着法治社社会的不断断推进，行行政管理相相对人(卷卷烟零售客客户和广大大消费者)的主体意意识及维权权意识不断断强化，对对行政管理理机关的行行政行为表表现出了前前所未有的的关注，并并从合理、合法两方方面不断提提出新的质质疑。例如如：当消费费者在悬挂挂有“诚信信客户”牌牌匾的卷烟烟零售点购购买到假烟烟后，向烟烟草专卖局局索赔怎么么办?当诚诚信等级较较高的客户户因违法违违纪应当降降级而没有有或及时被被降级并公公之于众，从从而误导消消费行为并并造成实质质损失的，如如何解决?当诚信等等级较低客客户规范了了自己的行行为而应当当及时提升升等级时，烟烟草专卖局局没有及时时作为，影影响或损害害零售客户户的商誉和

6、和经营效益益，零售客客户要求更更正、道歉歉甚至索赔赔时，如何何救济?卷卷烟客户不不愿加入诚诚信等级管管理，烟草草专卖局能能否强制其其接受?诚诚信等级管管理中烟草草专卖局所所实施的定定期评价，表表彰授牌，奖奖励公示等等行为、活活动是否与与日常的案案件查处，行行政许可等等有异同之之处，等等等笔者的的疑问决非非空穴来风风。20002年，河河南郑州发发生了一起起行政诉讼讼案件：消消费者葛锐锐在郑州市市金博大商商场购买药药物，发现现这些药物物纯属假药药后向郑州州市质量技技术监督局局投诉，要要求该局撤撤销其颁发发给金博大大商场的“购物放心心商场”荣荣誉称号并并收回牌匾匾。郑州市市质监局以以没有证据据证明金

7、博博大商场有有欺诈行为为为由，拒拒绝了葛锐锐的请求。葛锐不服服，提起行行政诉讼，案案件经郑州州市两级人人民法院审审理，均被被认为不属属行政诉讼讼的受案范范围而驳回回起诉。消消费者葛锐锐虽然通过过司法救济济途径未能能维护自己己的权益，但但金博大商商场事后却却主动摘掉掉了“购物物放心商场场”的牌匾匾。此案虽虽已尘埃落落定，但行行政主体因因表彰奖励励并颁发荣荣誉称号、牌匾行为为而产生的的相关法律律问题依旧旧发人深思思。案中的的“放心商商场”牌匾匾的授予与与烟草诚信信等级管理理中的“诚诚信客户”表彰授牌牌活动有着着异曲同工工之处，争争议的产生生也无疑有有值得烟草草同行关注注之处。笔者认认为，为了了保障

8、诚信信等级管理理这一新生生科学管理理方式更加加完善有效效地运行，避避免更多纠纠纷发生、众多诉讼讼激化，确确保行政管管理机关公公信力及权权威性不受受影响，有有必要对“诚信客户户”表彰授授牌活动作作进一步的的思考。一、 诚信客户户表彰授牌牌活动的法法律定性-行政指导导作为一一种新型行行政观，法法治行政、民主行政政、责任行行政、服务务行政成为为了现代政政府行政的的追求目标标。有效的的行使职权权与必要的的责任规制制之间的交交叉与碰撞撞，理所当当然成为行行政主体在在进行职权权活动时所所应当全盘盘考虑的问问题。因此此，烟草专专卖行政主主管部门在在追求法治治行政的理理念前提下下，必须正正视烟草专专卖管理中中

9、诚信客户户表彰授牌牌活动的责责任规制问问题，必须须先明确其其行为的法法律定性。诚信客客户表彰授授牌活动是是烟草专卖卖管理部门门在所管辖辖的规范烟烟草市场秩秩序的职责责范围内，基基于烟草专专卖法律法法规精神、原则或政政策，以实实现烟草市市场规范管管理为目的的，在取得得相对人同同意或协力力情况下实实施的一种种非强制主主动管理手手段。笔者者认为，诚诚信客户表表彰授牌活活动符合行行政指导行行为的构成成要件：(1)在职职权任务或或管辖事务务范围内实实施;(22)依据法法律精神和和原则适时时灵活作出出。即：一一般情况下下没有具体体的法律依依据或规定定;(3)由行政机机关单方主主动作出，其其直接目的的是实现

10、一一定的行政政目的或行行政状态，相相对人可自自主决定接接受与否;(4)不不具有国家家强制力，即即行政指导导一经作出出，并不具具有强制力力、约束力力、执行力力，相对人人可以不服服从或直接接拒绝;(5)不直直接产生法法律效果。因此，笔笔者认为诚诚信客户表表彰授牌活活动是一种种行政指导导行为。行行政指导行行为是一种种典型的事事实行为，即即：由行政政主体所作作出，不以以直接变更更、消灭权权利义务为为目的，但但可以形成成一定的事事实状态或或者改变既既成的事实实状态，与与行政职权权有关但又又不具备行行政行为的的法律约束束力的行为为。行政指指导的主要要方式有：指导、引引导、建议议、协商、表彰、宣宣传、奖励励

11、、导向政政策、发布布官方信息息等，与行行政处罚、行政许可可、行政确确认、行政政裁决、行行政强制等等我们熟知知的具体行行政执法行行为存在较较大的区别别。诚信客客户表彰授授牌活动作作为一种行行政指导行行为，当事事人之间不不是命令与与服从的关关系，接受受与否出于于自愿，并并不存在强强制的因素素。因此，诚诚信客户表表彰授牌活活动不直接接产生、变变更、消灭灭管理者与与被管理者者之间行政政法律关系系，它的法法律规制不不同于其他他一般情况况下的具体体行政行为为。二、行行政指导的的法律责任任及救济途途径(一)行政指导导的法律责责任行政指指导行为作作为一种事事实行为，不不具有法律律约束力，一一般情况下下，如果行

12、行政指导措措施既不违违反法律和和政策，又又无不当之之处，一切切后果均由由自愿接受受指导的行行政相对人人承担。但但是，如果果它对行政政相对人或或第三人的的人身权、财产权等等合法权益益产生实际际的影响和和事实上的的损害，行行政机关对对这种损害害应当赔偿偿或补偿。而且，尽尽管行政指指导行为不不具有国家家强制力，接接受指导与与否听凭相相对人的自自愿，但如如果行政指指导措施本本身违法、违反政策策或不当并并由此产生生了危害后后果，该行行政指导的的实施机关关应当承担担责任，包包括承担赔赔偿责任。因此，行行政指导的的实施机关关应当尽力力使行政指指导措施从从制定到实实施、到监监督和保障障，既不违违反法律和和政策

13、，又又无不当之之处。另外外，如果理理应实施行行政指导却却害怕承担担责任而不不为，则该该行政机关关就未能有有效履责，应应当承担不不作为带来来的法律后后果。当然，行行政机关在在行政相对对人可能作作出违法行行为时，对对之进行了了告戒、监监管或指导导，如果行行政相对人人不接受指指导，仍然然实施了违违法行为，一一切责任由由相对人承承担。但如如果，行政政相对人能能提供行政政机关在实实施行政指指导时实际际上已采取取了变相的的强制措施施或存在弄弄虚作假等等情节，则则可免责，由由指导方即即该行政机机关承担责责任。(二)行政指导导的有关救救济途径行政指指导同其他他强制性行行政行为一一样，难免免会发生违违法、失误误

14、和造成损损失的情况况。按照现现代法治的的精神“有有损害就必必然有救济济”的原则则，有效便便捷的途径径是保障救救济能否实实现的关键键。但是我我国对行政政指导行为为的研究和和认识是薄薄弱的，法法律没有明明确的规范范加以规制制，发生争争议时的救救济司法实实务界也只只能采取排排除的方式式不予受理理，不加裁裁判。如前前所述，烟烟草诚信客客户表彰授授牌活动是是行政指导导行为，不不直接涉及及相对人的的权利义务务，不具有有直接的强强制性和法法律效力。根据当前前行政诉讼讼法法司法法解释第一一条第二款款，“公民民、法人或或其他组织织对下列行行政行为不不服提起诉诉讼的，不不属于人民民法院行政政诉讼的受受案范围：(四

15、四)不具有有强制力的的行政指导导行为。”所以以，对烟草草诚信等级级管理模式式中卷烟零零售客户、消费者或或其他第三三人对诚信信客户表彰彰授牌活动动不服或有有其他争议议时，不能能向当地人人民法院提提起行政诉诉讼。虽然，行行政指导产产生的行政政争议不能能通过司法法途径予以以解决，但但，行政指指导因违法法或不当而而导致相对对人或第三三人的人身身、财产损损害却可以以通过司法法途径获得得救济。根根据中华华人民共和和国国家赔赔偿法的的相关规定定：具有国国家行政职职权的机关关和组织及及其工作人人员，因职职务上的违违法行为给给公民、法法人或其他他组织造成成损害时，由由国家给予予赔偿。当当事人申请请国家赔偿偿有两

16、种方方式：单独独提起行政政赔偿诉讼讼或与行政政诉讼一并并提起行政政赔偿诉讼讼。诚信客客户表彰授授牌活动属属于事实行行为，符合合单独提起起行政赔偿偿诉讼四种种情形之三三的规定：行政主体体或者其他他工作人员员违法行使使职权的事事实行为给给公民、法法人或者其其他组织造造成损害，受受害人要求求赔偿应当当向人民法法院单独提提起行政赔赔偿诉讼。另外，根根据行政诉诉讼法、国国家赔偿法法的相关规规定，单独独提起损害害赔偿，应应当先由行行政机关解解决，即先先向赔偿义义务机关提提出赔偿请请求，由赔赔偿义务机机关依据国国家赔偿法法的规定予予以赔偿。如果，赔赔偿义务机机关逾期不不予赔偿，或或者赔偿请请求人对赔赔偿义务

17、机机关予以赔赔偿的数额额或方式有有异议的，才才可以向人人民法院提提起行政赔赔偿诉讼。三、诚诚信客户表表彰授牌活活动中的法法律规制趋趋势探讨当前，行行政指导的的不可诉性性并不意味味着行政指指导行为的的实施机关关在责任的的承担上可可以一劳永永逸、随意意规避了。从现代行行政“责任任政府”的的视角及“有损害必必要救济”的现代法法治要求出出发，从行行政诉讼法法的发展及及受案范围围的扩大趋趋势来看，未未雨绸缪，仍仍有必要对对诸如表彰彰授牌活动动这一类的的行政指导导行为的未未来法律规规制做进一一步理论探探讨。(一)信赖利益益保护和公公平原则决决定了烟草草专卖行政政主管部门门应当对消消费者承担担责任信赖利利益

18、保护来来源于民法法中的诚实实信用原则则，今年77月1日实实施的中中华人民共共和国行政政许可法已将该原原则引用到到行政许可可领域规范范行政行为为。信赖利利益从字面面上讲是基基于对某事事的信赖而而获得的利利益或好处处。信赖利利益可以认认为是因对对相对人的的信赖而享享有的现有有利益不受受侵犯及对对未来可得得到利益善善意期待的的权利。从从理论上说说，为更好好地保护相相对人权益益，信赖利利益原则的的尽快引入入对完善行行政指导制制度具有积积极的意义义。烟草专专卖诚信等等级管理模模式中，烟烟草专卖行行政主管部部门正是在在占有信息息、情报方方面的全面面性、权威威性的资源源优势基础础上作出的的诚信等级级评价及表

19、表彰，形成成社会上的的一种普遍遍认识事态态，引导消消费者。而而同时，烟烟草专卖行行政主管部部门又是打打击烟草专专卖违法行行为的国家家行政执法法机关，其其行为的权权威性和可可信度在相相对人心中中不言而喻喻。广大的的消费者正正是基于对对这种内含含事实强制制力保障的的行政管理理行为的充充分信赖，购购买有诚信信客户荣誉誉牌匾的经经营者经营营的烟草制制品。因此此，如果购购买的是假假冒伪劣产产品，消费费者的信赖赖利益就受受到了相应应侵害。消消费者因为为购买烟草草制品所遭遭受的侵害害与烟草专专卖局的诚诚信授牌虽虽无直接的的因果关系系。但是，信信赖利益保保护原则和和公平原则则，烟草专专卖行政主主管部门也也有责

20、任给给予消费者者一部分的的补偿。(二)诚信客户户表彰授牌牌活动缺乏乏连续性或或者后续监监管不力也也会导致主主管部门的的责任承担担诚信等等级管理的的评价体系系中，被授授予“诚信信客户”牌牌匾的经营营者应当是是无违法经经营行为的的经营客户户。尽管，诚诚信客户的的评比本身身是对经营营者先行经经营行为的的肯定和评评价，不具具有向后的的强制性。但是，烟烟草专卖行行政主管部部门所实施施先行为而而产生的后后义务及本本身负有的的行政执法法的强制职职能无疑又又在客观上上强化了荣荣誉牌匾颁颁发后的行行政监管职职责。于是是，如果烟烟草专卖局局后续监管管不力，仍仍然难以排排除其在行行政指导纠纠纷中摆脱脱被诉行政政不作

21、为而而承担败诉诉后果的可可能。因此此，加强监监管是诚信信客户表彰彰授牌活动动的应有之之义。我们有有理由相信信，法治社社会的成熟熟和完善必必然要求“责任政府府”的深入入建设，政政府行政的的方方面面面都将被纳纳入司法审审查的范畴畴之内已是是大势所趋趋。作为烟烟草行业主主管部门更更有必要站站在自我审审视的高度度，以更严严谨、审慎慎的态度，不不仅去思考考各种制度度的构建和和实施，更更要去思考考各类行为为的归责及及救济。四、当当前烟草诚诚信等级管管理中亟需需明确的基基本原则(一)诚信等级级管理应当当实行客户户自愿的原原则诚信等等级管理区区别于专卖卖其他执法法在于不具具有强制性性，即相对对人自主决决定听从

22、和和配合与否否，不直接接产生法律律效果。在在推行诚信信等级管理理工作中，应应当遵循客客户自愿原原则。同时时，诚信应应当是双向向的，要求求卷烟客户户信守承诺诺的同时，烟烟草也必须须向社会守守信，才能能产生利益益共同体，真真正推动烟烟草诚信体体系建设，真真诚吸引零零售客户自自愿参与，因因此，签定定双向诚信信承诺书，明明确双方权权利义务是是弥补行政政指导行为为不足的可可行之策。(二)诚信等级级管理评价价体系及活活动标准必必须合法所谓合合法即符合合法律、法法规或其他他规范性文文件的规定定，不与其其冲突;法法无明文禁禁止的行为为不得作为为禁止惩罚罚零售客户户条款;法法无明确授授权的行为为，行政机机关应当

23、禁禁止实施。具体的量量化考核中中不能将经经营能力、经营规模模作为指标标考核;更更不能因为为经营者自自身原因或或主观不配配合访销工工作甚至不不接受公司司强压的卷卷烟销售任任务而予以以扣分。对对于有些评评价标准中中加分项目目也应当慎慎重，可能能出现违法法零售客户户通过举报报别人而自自己获得加加分，从而而也能符合合诚信客户户的授牌标标准，这样样如果当选选则与管理理的宗旨是是完全相悖悖。因此，鼓鼓励零售客客户的正义义行为，但但不能因功功补过，只只能在同等等条件下优优先情节考考虑。(三)零售客户户应当直接接参与活动动开展，实实施全程监监督。诚信等等级管理中中烟草行政政机关既是是规则的制制定者和守守护人，

24、又又充当了裁裁判的角色色，公正性性很可能因因角色冲突突而受到动动摇。要确确保公正的的实施，烟烟草行政机机关只能在在职权范围围内担任裁裁判，履行行职责;而而规则的制制定仅仅作作为发起人人，广泛吸吸纳零售客客户、消费费者和市民民参与规则则制定，通通过听证会会的形式兼兼听各方意意见，充分分采纳，获获得广泛认认同。同时，烟烟草由于政政企不分的的体制因素素，导致行行政管理活活动易受经经营行为的的影响而不不能独立行行政，加之之评价标准准及实施存存在不可避避免的自由由裁量情形形，容易造造成人为擅擅断的局面面，产生权权力寻租的的空间。因因此，制约约和监督权权力，可以以防止腐败败的产生。在诚信等等级管理活活动中，卷卷烟零售客客户、消费费者及广大大市民全面面参与是必必要的。从从最初整体体规则的制制定、评价价标准的设设立到诚信信等级分类类差异化管管理考核;从定期综综合评价到到诚信客户户产生表彰彰奖励及授授牌，凡是是涉及到行行政相对人人利益的行行为，均应应当有他们们的广泛参参与。(四)评定依据据，评定过过程，评定定结果应当当“三公开开”权力寻寻租，腐败败产生都是是在黑暗中中进行。如如果权力的的行使能够够接受阳光光的直射，行行政的过程程能够公开开地面对受受众，一切切暗室中的的猫腻都将将无处藏身身，行政将将变得更加加透明，正正义也以看看得见的方方式实现。所以，开开展诚信等