土地管理法第二条解读

1、土地管理法第二条解读第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土 地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范 围内划拨国有土地使用权的除外。 【释义】本条是关 于我国基本土地制度的规定。一、我国实行土地的社会主义公有制。 宪法第六条规定，“中华人民共和国的 社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制， 即全民所有制和劳动群众集体所有制。”土地是宝贵

2、的自然 资源，同时也是最基本的生产资料。中华人民共和国建国 以后，我国土地的社会主义公有制逐步确立，形成了全民 所有土地，即国家所有土地，劳动群众集体所有土地，即 农民集体所有土地，这样两种基本的土地所有制形式。土 地所有制的法律表现形式是土地所有权，即土地所有者对 其土地享有占有、使用、受益和处分的权利。根据宪法和 本法规定，我国城市市区的土地属于国家所有。农村和城 市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。因此，我国土地公有制的法律表现形式是 国有土地所有权和农民集体土地所有权。国家和农民集体 是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的 土地行使权利受法律保护

3、。对于任何侵犯公有土地所有权 的行为，都将受到法律制裁。土地公有制是我国土地制度 的基础和核心，也是我国社会主义制度的重要经济基础， 切土地立法都必须遵循和维护这一制度。二、国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。国有土地所有权由国务院代表国家行使，是指国务院代表国家依法 行使对国有土地的占有、使用、收益和处分的权利。在法 律上规定国务院是国有土地所有权的代表，一是明确地方 各级人民政府不是国有土地所有权代表。无权擅自处置国 有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地；二是 赋予中央人民政府行使国有土地资产经营管理的职能；三 是明确国有土地的收益权归中央人民政府，国务院有权决 定国有土地收

4、益的分配办法。国务院代表国家行使国有土 地所有权，但是在国有土地的具体经营、管理上，国务院 可以直接行使有关权利，也可以授权地方人民政府或者委 托国有公司行使有关权利。关于农民集体所有土地的所有 权应当由作为该土地所有权主体的农民集体行使。至于具 体经营、管理，根据本法的规定，农民集体所有的土地依 法属于村农民集体所有的，可以由村集体经济组织或者村 民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集 体经济组织的农民集体所有的，可以由村内各该农村集体 经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集 体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。三、不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让

5、土地；土地 使用权可以依法转让。为了保护土地的社会主义公有制不 受侵犯，同时也是为保护我国的耕地资源，宪法第十条第 四款规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他 形式非法转让土地。”买卖行为的法律特征是将财产的所有 权由出卖人转移给买受人，因此买卖行为的法律后果是改 变财产的所有权。我国公有土地所有权的主体只能是国家 和有关农民集体，除国家为了公共利益的需要可以依法征 用农民集体所有的土地外，公有土地的所有权是不能改变 的。任何买卖或者变相买卖土地，即通过买卖改变土地所 有权的行为都是非法的，都必须依法禁止。土地不仅是我 国最紧缺的自然资源，还是最重要的公有资产。随着我国 经济体制改革

6、的不断深入，特别是社会主义市场经济体制 的逐步建立，土地的商品属性日益显现出来。为了适应土 地使用制度改革的需要，1988年4月第七届全国人民代表 大会第一次会议通过宪法修正案，将宪法第十条第四款“任 何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非 法转让土地。”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法 律的规定转让。”即删去了禁止出租土地的规定，增加了土 地使用权可以依法转让的规定。同年12月，第七届全国人 大常委会第五次会议通过关于修改土地管理法的决定，根 据宪法修正案对土地管理法的有关规定作了相应修改。这 些规定为土地使用制度改革提供

7、了有力的法律保障。将土 地使用权和所有权分离以实现土地的商品属性，有利于土 地资源的优化配置，有利于探索土地公有制的有效实现形 式，有利于公有土地资产的保值和增值，也有利于促进对 外开放、引进资金。经过多年的实践，我国土地使用制度 改革，特别是国有土地使用制度改革已经取得了巨大成 功。四、国家为公共利益的需要可以依法征用集体所有的土地。宪法第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这就赋予 了国家土地征用权，确立了土地征用制度。在我国，土地 不是为国家所有，就是为集体所有。各项公共或者公益事 业的发展所需要的土地，主要来源于对国有土地的分配调 整，但由于国有

8、土地不足而涉及集体所有的土地时，为了 保证社会公共事业或者公益事业的发展，体现全社会的长 远利益，建立一种使集体所有土地转为国有，以用于公用 的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征 用具有强制性和补偿性的特征，即被征地单位（集体土地所 有权人）不得以其所有权从事对抗行为，不得阻挠；国家在 一定的范围内依法对被征地单位予以适当补偿，而不是赔 偿。同时需要指出的是，为了保护集体土地所有权人的合 法权益，国家土地征用权也不能滥用，必须依照法律规定 的条件和程序行使。 五、国家依法实行国有土地有偿 使用制度。 我国土地使用制度改革前的长时期内，国 有土地是由国家以行政手段无偿划拨给企业，事

9、业单位使 用的。这种土地使用制度有很多弊端：一是土地资源配置 效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既没有压 力，也没有动力，多占少用、早占晚用、优地劣用、占而 不用甚至乱占滥用，严重地浪费了土地资源，而国家对此 因缺乏调节余缺的机制而无能为力。二是国有土地收益大 量流失。国家凭借土地所有权，本应取得一定的收益，但 实际上相当一部分土地收益流入了用地者的手中。三是导 致了企业间的不平等竞争。由于不同企业都从政府无偿得 到不同位置和数量的土地，拥有较多土地且位置优越的企 业，与缺乏土地位置较差的企业，实际上处于不平等的竞 争地位。因此，对国有土地使用制度进行改革具有重要意 义。首先，国有土地使

10、用制度改革是经济体制改革的重要 组成部分。这是因为，（1）土地公有制是社会主义公有制的 重要组成部分，在市场经济条件下，只有实行国有土地有 偿使用制度，才能使国家对土地的所有权在经济上得到实现，才能真正保障社会主义公有制的主体地位。（2）土地是 巨大的社会财富，而且会随着经济和社会的发展不断增 值。国家掌握了国有土地的收益，就有足够的财力发展生 产和调节社会分配，贯彻以按劳分配为主体的社会主义分 配原则。（3）土地是基本的生产要素，土地使用权应当进入 市场。社会主义市场应当是一个包括了消费品市场、生产 资料市场和资金、劳务、土地等生产要素市场的完整体 系。土地使用权不进入市场流通，市场体系就不

11、完善，市 场调节的作用也不能充分发挥。其次，只有实行有偿、有 限期、能流动的国有土地使用制度，对土地既作为资源管 理，又作为资产管理，才能合理配置土地资源，实现最大 的土地利用效益，并确保土地资产的保值和增值。最后， 进行国有土地使用制度改革，实行国有土地有偿、有限期 使用制度，是实现城市基础设施建设良性循环、促进经济 发展的正确途径。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过的城市房地产管理法对国有土 地有偿使用制度作出了具体规定。国有土地有偿使用制 度，主要是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给 土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让 金，具体内容包括：（1）

12、地使用权出让，必须符合土地利 用总体规划、城市规划和土地利用年度计划。（2）土地使用 权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行，出让 的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府 土地行政主管部门会同城市规划、建设、房产管理部门共 同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府 批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门实施。（3）土 地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方 式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须 采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方 式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让 土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的

13、最低 价。（4） 土地使用权出让的最高年限由国务院规定。按照目 前国务院的规定，土地使用权出让的最高年限是：居住用 地七十年；工业用地五十年；教育、科技、文化、卫生、 体育用地五十年；商业、旅游、娱乐用地四十年；综合或 者其他用地五十年。（5） 土地使用权出让，应当签订书面 合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地行政主 管部门与土地使用者签订。（6）土地使用者需要改变土地使 用权合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人 民政府规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合 同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同相应调整土 地使用权出让金。（7）国家对土地使用者依法取得的土地使 用权

14、，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊 情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土 地的实际情况给予相应的补偿。（8）土地使用权出让合同约 定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应 当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要 收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应 当重新签订土地使用权出让合同，按照规定支付土地使用 权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土 地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获批准的，土地 使用权由国家无偿收回。（9）土地使用权出让金全部上缴财 政，列入预算。（10）以出

15、让方式取得的土地使用权，可以设 定抵押权；可以依法再次或者多次转让，转让后的土地使 用权的使用年限为土地使用权出让合同约定的使用年限减 去原土地使用者已经使用年限后的剩余年限。除国有土地 使用权出让方式外，国有土地有偿使用制度还包括目前尚 在改革、探索，将逐步被有关土地立法所确认的其他国有 土地有偿使用方式。六、国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权。划拨国有土地使用权，是指县级以上人民政府依照本法的有关规定批准，在土地使用者缴 纳有关补偿、安置等费用后将一定数量的国有土地交付其 使用，或者直接将一定数量的国有土地无偿交付给土地使 用者使用。对建设用地，我国长期以来一直采用这种方 式。随着国有土地使用制度改革的不断深化，出让国有土 地使用权在整个建设用地供应总量中所占的比重在不断增 加。但一直到目前，划拨国有土地使用权在建设用地供应 中仍然占有重要地位。今后深化国有土地使用制度改革的 主要目标就是要逐步增加国有土地使用权出让在建设用地 供应总量中的比重，相应减少划拨国有土地使用权的供应 数量。但是，从我国的实际情况出发，划拨国有土地使用 权不可能完全取消，国家建设用地还不能都采用土地使用 权出让的方式。因此，本条第五款将国有土地有偿使用规 定为国有土地的基本使用制度，将划拨国有土地使用权作 为国有土地有偿使用制度的一种补充。同时明确规定划拨 国有土地使用权必须限于法律规定