国土空间规划土地利用分类存在的问题及其解决措施

1、国土空间规划土地利用分类存在的问题及其解决措施摘要：一直以来我国的土地规划长期处于各自为政的状态，且规划内容存在着 矛盾，这种情况严重制约了我国社会经济的发展。为了能更好地推进节约集约利 用土地，保证经济持续快速健康的发展，对国土空间规划的土地利用分类方案进 行研究是非常必要的。关键词：国土空间规划；土地利用分类；方案1国土空间规划土地利用分类原则国土空间规划土地利用分类是以全国土地分类文件为基础，在不违背土地管理法的前提 下来对土地分类方式进行明确，实现对土地类型的整合和拆分，从而形成规划用地的分类体 系，以符合国土空间规划管控的需求。2国土空间规划土地利用分类存在的问题2.1 土地分类体系

2、各有不同对于土地利用进行分类的目的在于提升对用地结构和规模的合理管控，根据土地性质来 对城市用地进行详细划分。虽然城乡规划用地分类具有全覆盖的属性，但是农林、水域以及 非建设用地基本上会被排除到总体规划外，对于生态土地的保护缺乏足够的重视，使得城市 的发展呈现出无序性。另外，城乡规划土地按照空间层次来将城市和乡镇的建设用地设为同 一类别，这必然会造成城市空间表达的协调和连接出现问题。土地利用分类重视对农田和耕 地的保护，重视对农林用地转建筑用地的控制。所以，为了能够在规划过程中满足耕地保护 的目标，需要实现对农用土地更加细致的分类，根据土地的特点和用途来对其进行划分。但 对建设用地的分类则相对

3、更加粗糙，从而导致土地利用规划难以满足实际用地需求，无法设 计出科学合理的国土空间分布方案，进而造成频繁调整的问题。虽然最新土地利用分类体系 为了适应社会发展进行了调整，并最大限度的与调查分析结果进行衔接，但因为自身的规划 体系存在局限性，导致土地利用分类无法做到无缝对接，从本质上看仍然分属于两个体系， 从而形成了各自为政的局面，提升了国土空间规划对接的难度。2.2统计方式差别较大且难以协调城乡规划与土地管理有着不同的管控方式和目的性，所以存在着土地类型定义方面的差 异，使得用地标准难以进行协调，这种差异主要体现在以下几个方面：首先，是对建设用地 统计口径存在差异，例如在城乡规划中的建设用地不

4、包括水库水面，而在土地管理中的建设 用地却包含了水库水面。其次，土地管理规划中建设用地包括了农村居民点、采矿用地、独 立建设用地以及城市等。而城乡规划中的建设用地仅包括城市、乡镇及村庄这几类。2.3规划效率低因为城乡规划和土地管理规划有着不同的土地类型分类标准，所以在具体的工作中常常 会发生同一地块采用两种地名的方式，从而导致其他部门进行土地批准时出现偏差，同时也 为项目审批和土地调查等工作带来极大的不便。因为国土空间规划土地利用分类的内涵存在 着差异，使得空间规划编制常常出现内容重复的现象，同时也使得用地布局方面存在着一定 的矛盾，导致国土空间规划管控出现紊乱，大大增加了规划管控的成本。城乡

5、规划中的建设 用地是指规划区域范围中除去村镇建设用地之外的建设用地，而土地管理规划中的建设用地 是指辖区内的国有建设用地，在进行编制和规划的过程中，对于独立建设用地和城镇用地并 没有进行细致的分类，都将其定义为农村居民点用地，只要不违反城市规划条例都可以进行 城市建设。可见城乡规划和土地管理规划之间存在较大差异性，这对国土空间规划的管控造 成了一定的困难。3国土空间规划土地利用分类方案研究3.1 土地管理规划和城乡规划建设用地对接（1）分类对接土地管理规划中的建设用地包括交通水利、城乡建设以及其他用地这几种类别，城乡建 设用地包含着一定的约束性指标。城乡规划建设用地分为居民点建设用地、交通设施

6、建设用 地和公共区域设施用地以及采矿和特殊用地等等，这种分类方式主要是为了能够对国土用地 分类进行强化，实现类型的对接。所以，对于国土空间规划的土地利用分类应仍然采用建设 用地二级分类的方式，从而有效的符合建设用地管控需求，并减少建设用地分类级别，实现 六个建设用地的二级分类模式。（2）规模对接城乡规划土地分类中，建设用地不包含水库水面，而在土地管理规划中水库水面属于交 通水利用地类别当中。这也是在土地管理规划和城乡规划中的最大差别所在。在土地管理规 划中，将水库看作一种建设项目，为了实现建设用地的良好管控来将其纳入到建设用地类别 中是十分合理的。但是随着社会经济的发展，水库无论是从功能上，还

7、是在内涵上都不应被 纳入到建设用地中，如果将其作为建设用地来进行管理那么将会出现很多的弊端。首先，政 府为了提升建设用地规模指标会将城镇内道路归纳到交通用地，并将水库水面定位成坑塘水 面从而实现用地规模的平衡，这对规划编制的科学性造成了严重的负面影响。所以，更适合 将水库水面作为水域来进行管理，纳入到生态用地的范畴当中，这对于建设水利项目的积极 性起到了激发的作用，同时也便于更好的解决农村的用水安全问题。3.2农林用地对接我国的林地和耕地属于不同的部门来管理，这些部门对于林地的界定方式存在一定的差 别，导致用地管理界限并不足够清晰，从而造成了国土空间规划管理的混乱。通常来看，农 业种植结构无法

8、进行精确预测和管控，所以在地区规划土地利用分类时，对于农业用地的分 类较为粗略，甚至不将其划分为二级地的类别当中，仅采用农业用地来对其进行概括。因为 我国属于农业生产结构，人口众多，所以需要对耕地进行保护，将农业发展土地划分为林地、 草地、耕地以及其他农地，其中国土和林地部门之间的统计差异主要体现在园地上。园地同 时具备了林地和耕地的特征，需要进行资金和劳动力的投入，并需要采取耕地的经营方式。 所以国土规划一般会将园地定义为可调整土地分类，无论是将其归为哪一类都会造成规划紊 乱。所以，应根据土地规划用地分类的方式来进行农用地分类，对于国土和林业部门之间存 在的差异应通过沟通的方式来解决，并且要通过共同调查的方式来实现数据上的统一，从而 对保护和管理范围进行明确。结语本文首先对国土空间规划土地利用分类原则进行阐述，同时对国土空间规划土地利用分 类存在的问题进行探讨，最后对国土空间规划土地利用分类方案进行研究。希望通过本文， 能够为国土空间规划管控提供一些参考和帮助。参考文献：（29）：