十 公共财政管理

1、第十章公共财政管理主要内容第一节 公共财政管理概述第二节 公共预算管理理解公共预算政府预算研究：经济学、管理学与政治学的途径第三节 我国的预算制度第一节 公共财政管理概述一、公共财政的内涵与特征定义一所谓公共财政，是指仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。定义二公共财政是指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政运行机制。国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生，保障国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进国家社会协调发展

2、。（中国财政基本情况2011）定义二解析规定了其适用的经济运行形态：市场经济；规定了财政活动的目的；规定了国家/政府的角色定位；规定了政府的职能。公共财政的职能资源配置职能将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，通过财政支出活动提供公共物品或服务，弥补市场缺陷，优化社会资源配置。收入分配职能政府对市场初次分配结果实施再分配调节，促进形成合理有序的收入分配格局。税收调节；转移性支出等调控经济职能财政政策的选择监督管理职能“千方百计增加居民收入。实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重

3、，提高劳动报酬在初次分配中的比重。初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。完善劳动、资本、技术、管理等要素按贡献参与分配的初次分配机制，加快健全以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制。深化企业和机关事业单位工资制度改革，推行企业工资集体协商制度，保护劳动所得。多渠道增加居民财产性收入。规范收入分配秩序，保护合法收入，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入 。” 十八大报告公共财政的基本特征以弥补市场失灵为行为准则为市场经济提供一视同仁的服务非市场营利性法治性思考：公共财政管理与企业财务管理的区别二、公共财政管理的内容公共财政管理的概念公共财政管理是公共部门为

4、保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和。公共财政管理的主体是公共部门公共财政管理贯穿包括计划（预算）、资源取得、分配、监督等环节在内的全过程公共财政管理是一项技术性活动公共财政管理的技术是多元的公共财政管理的目的是为了保证公共财政的基本职能得到最大限度的履行。公共财政管理的总体目标保证公共财政职能的全面履行效率：配置效率；生产效率公平稳定公共财政管理的地位公共财政管理是对公共资源进行直接管理，使其在政府管理中居于核心地位；在西方国家，公共财政的政治制度背景，使公共财政管理成为国家政治生活中的最重要舞台之一；公共财政管理是一个变动性很大的领域，因为具有更多的活力

5、，成为公共管理变革的先导。公共财政管理的内容财政收入管理财政支出管理财政政策财政管理体制财政收入管理：公共收入一览表税收所得税个人所得税、公司所得税、社会保险税商品（劳务）课税增值税、营业税、消费税、关税财产课税一般财产税、特殊财产税、财产转让税收费使用者费（市场交易关系）直接费公共事业费特许费规费（管理者与被管理者之间的关系）行政规费司法规费公债（1）税收管理税收的概念和特征税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，依照法律预先规定的标准，向经济单位、组织或个人强制、无偿地取得公共收入的一种方式。税收的特征强制性无偿性固定性税收管理的要素课税对象税率应纳税额与课税对象数额之间的比例比例税率、累

6、进税率、定额税率税收转嫁与税收归宿税负转嫁是指纳税人在商品交换过程中，通过经济交易把由自己缴纳的税款全部或部分转移给他人负担的过程。税负前转和后转税收归宿是税收负担最终归着点或税负转嫁的最终结果税收种类所得课税：个人所得税、公司所得税、社会保险税优势商品（劳务）课税增值税、营业税、消费税（烟草、燃油）、关税优势财产课税一般财产税、特种财产税、财产转让税优势税收管理的核心公平征税：横向公平、纵向公平同等税收待遇原则支付能力原则受益原则税收效率管理成本和遵从成本的最小化税收超额负担的最小化全球性税制改革降低个人所得税税率减少所得税的纳税档次拓宽所得税税基实现新的税种组合管理上：强化税务管理，简化征

7、管手续，降低税收运行成本治理税务腐败（2）政府收费管理概念政府收费是指政府提供特殊服务或规制某些经济行为而向相关主体收取的费用。特点直接有偿性排他性非规范性政府收费的形式使用者费：直接费、公共事业特种费、特许费规费：行政规费、司法规费政府收费管理需要注意的问题确定课税还是收费如何有效收费合理确定收费水平防止乱收费（3）公债管理公债的内涵和特点内涵：公债是政府为履行职能而凭借其信用举借的债务的，是公共收入的又一重要形式国家信用，有借有还特殊公共财政活动，不列入公共预算收入重要的经济杠杆公债具有三个特点：自愿性有偿性灵活性公债的种类国内公债和国外公债中央公债和地方公债短期公债、中期公债和长期公债自

8、由流通公债和非自由流通公债公债的作用增强政府宏观经济管理的能力弥补赤字，维持政府收支平衡为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金公债的管理过程设计确定类型、总额、票面价值、利率、期限、价格等要素发行直接或间接募集的公募法银行、金融机构包销法证券交易所公卖法流通一级市场、二级市场偿还（二）财政支出管理支出类型购买性支出经济建设支出环境保护、农林水事务、交通运输工业商业金融事务、城乡社区事务科教文卫支出教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生行政管理支出和国防支出一般公共服务、外交、公共安全、国防转移性支出社会保障支出社会保险、社会救助社会优抚、社会福利财政补贴支出价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息税

9、式补贴、其他补贴其他转移性支出外援支出、债务支出（1）购买性支出管理公共支出的分类购买性支出：政府直接进入市场购买商品或劳务的公共支出经济建设支出教科文卫支出行政管理支出和国防支出转移性支出：政府进行非市场性再分配，单方面拨转给受领者的支出，不体现为对社会资源和要素的需求及损耗政府采购管理政府采购的概念也称公共采购，是政府机构出于履行职责的需要，以购买、租赁、委托和雇佣等方式获取货物、工程和服务的活动。政府采购的特点采购资金的公共性采购目标的非市场营利性采购主体的特定性采购活动的政策性中华人民共和国政府采购法采购范围广、规模大、影响力大政府采购的原则竞争原则公开原则透明原则运用商业标准原则政府

10、采购的模式分散采购模式集中采用模式（2）转移性支出管理转移性支出的种类社会保障支出：社会保险、救助、优抚、福利动态性刚性适度性财政补贴：价格补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税式支出、其他补贴弥补市场失灵的需要实施社会政策的需要顺利改革的需要其他转移性支出：外援支出、债务支出2013年中央公共财政支出情况法定支出法定支出是指有关法律法规明确规定了支出比例或增长幅度要求的特定支出项目 。支农支出教育支出科技支出支农支出中华人民共和国农业法第六章第三十八条规定：“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。 教育支出中华人民共和国

11、教育法第七章第五十四条规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。”第五十五条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”科技支出中华人民共和国科学技术进步法第六章第五十九条规定：“国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平，国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长

12、幅度。全社会科学技术研究开发经费应当占国内生产总值适当的比例，并逐步提高。”第二节 公共预算管理理解公共预算：公共/政府预算是什么？公共预算是政府的收支计划预计收入，计划支出法定程序、具有法律效力公共预算过程是政府的理财活动最有效率的花钱方式的配置公共预算是权力的体现征税权、财政配置权公共预算的产生即是权力斗争的产物公共预算是确保政府财政的汲取和使用履行对公民责任的方式，实现财政问责。作为收支计划的政府预算2010年中央财政收入预算表 2010年中央财政支出预算表 2010年中央本级支出预算表 2010年中央对地方税收返还和转移支付预算表 2010年中央财政国债余额情况表 2010年中央政府性

13、基金收入预算表 2010年中央政府性基金支出预算表 2010年中央本级政府性基金支出预算表 2010年中央对地方政府性基金转移支付预算表 2010年中央国有资本经营预算收入表 2010年中央国有资本经营预算支出表 2010年中央财政地震灾后恢复重建基金收支表 预算的政治公共财政硬约束的建立不是一个技术性的问题，而是一个政治体制改革的问题。李炜光 天津财经大学财政学科教授 一个没有预算的政府是看不见的政府，一个看不见的政府不可能是负责的政府。有了预算不公开，也仍然是个看不见的政府。中山大学教授、政治与公共事务管理学院副院长肖滨和公共预算学者马骏 群众应该知道，按照法律规定我应该尽哪些纳税的义务，

14、更应该知道，政府按照有关法律法规的规定筹集的资金用于哪些方面。全国人大常委会预算工委主任 高强公共预算的概念公共预算是行政机构或公共部门的财政收支计划，它具体规定计划年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行、以及组织目标的达成，也是行政机构或部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现；公共预算是财政年度内的政府收支计划；公共预算的改变要通过相应的法律程序。政府公共预算的范围公共预算的收

15、入范围：税收收入；依照规定应该上缴的国有资产收益；专项收入（政府性基金）；其他收入。公共预算的支出范围：经济建设支出；教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；国家管理费支出；国防支出；各项补贴支出；其他支出。公共预算意味着公共预算反映政府应该做、不应该做什么、先做什么、后做什么的选择。体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务。公共预算反映了支出上的优先权。预算过程在对政府有着不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策、以公平为目标的决策。公共预算意味着公共预算向公民提供了一个强有力的

16、可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的。同时，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。 公共预算反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约、监督。公共预算在公共行政中的地位预算是政府生命之血液：是现代公共行政的核心。以适当的方式从经济中征集公共资源税收、公债等；有效地分配和使用公共资源一个国家的治理水平很大程度上取决于国家的预算能力预算的功能计划基于短期预期年度计划项目预算、战略计划管理预算编制的方法绩效预算控制政府内部的行政控制立法机关对政府收支活动的控制预算越细致，控制力越强公共预算的基本问题总额控制 (有多少钱可以分）配置效率（如何

17、把有限的资金分配到具体事项上，从而产生最大的经济效率、社会效益） 在什么基础上决定将某一数量的资金分配给活动A而不是活动B？运行效率：如何有效地组织与管理财政交易控制、灵活性、协调与激励 公共责任：资金的分配和运用是否有立法控制和透明度，“纳税人意识”的理解。确保公共资金用于公共目的确保公共支出产生较好的绩效什么是好的预算管理这可以通过三个标准来衡量，即财政透明度、政府活动的效率和公共财政的健全性。财政透明度与问责政府活动的效率：意味着在预算管理中应强化绩效导向（performance orientation）政府不仅应该对公共资源的使用负责，同时也应该对这些资源使用所产生的结果负责。公共财政

18、的健全性：要求财政政策是可持续的，并且财政风险应该得到良好的管理。公共预算研究的经济学、管理学和政治学途径经济学途径如果用一个词来归纳，经济学角度的预算研究集中于“效率”上，经济学家致力于寻找那个能够获得“帕累托最优”最佳的均衡点。政府支出规模保持在什么水平是最有效率的？如何决定政府支出的范围？在有限的收入中，进行如何的资源配置是最有效率的？管理学角度强调预算过程的功能性，即包含预算的控制、管理与规划等因素。绩效预算制度、规划计划预算制度和零基预算制度的提出目的在于将预算从被动地以资金支持政府行政，改为积极地参与决定政府行政计划和活动，使预算成为理性决策过程的一项工具。在现实操作过程中遇到两个

19、难以逾越的障碍理论的预算管理模式与实际的预算决策是否会保持一致；预算管理的理性决策将预算过程视为不受干预、不偏不倚的中性活动，并可由此推导出理性的结果，却忽视了预算决策过程中变动的政治因素和利益冲突问题。政治学视角强调预算的过程及其过程中的政治性，主题词可以归结于权力、利益与制度。分析预算过程中的权力与利益关系利益集团理论：渐进模型理论通过何种制度安排保证预算过程的公开、民主及可问责性；第三节 我国的预算制度国家预算体系层级体系我国实行一级政府一级预算，设有五级预算。内容体系公共财政预算以税收为主体国有资本经营预算政府性基金预算政府向社会征收基金、收费以及土地出让，发行彩票等方式取得的收入，专

20、项用于特定基础设施建设和社会事业发展等方面的收支预算社会保障预算。我国的预算改革1994年，税收体制改革1999年，预算制度改革，目标在于建立更为规范、集中、覆盖面更广，更具有控制力的现代预算制度。部门预算改革，以部门为基础编制预算，“一个部门一本帐”；所有收支统一纳入预算改进收支科目：基本支出与项目支出收支分类改革、行政事业单位国有资产管理体制改革国库集中收付体制国库单一账户为基础、资金缴纳拨付集中收付政府采购制度预算参与者及其职能预算参与者主要职能人民代表大会（人大）审查、批准；改变、撤销人大常委会（财经委员会）监督执行、审查和批准调整方案审查、批准决算；撤销政府编制、报告、组织执行、监督

21、财政部门编制本级预算、决算草案；编制调整方案组织本级总预算的执行提出本级预算预备费用动用方案定期汇报各部门（一级预算单位）编制本部门预算、决算草案组织、监督预算执行定期向财政部门报告预算的执行情况各单位（一级预算单位的下属单位）编制本单位预算、决算草案按规定上缴预算收入，安排预算支出接受监督预算过程预算周期财政年度：12个月：1.1-12.31预算、决算工作安排（省级）上一年7-12月 编制下一年度预算本财政年度1月 人大审批本财政年度1-12 各部门、各单位执行预算次年1-7 编制上一年度决算、审计次年7月 审议审计报告、审批决算预算的编制与审批预算编制：各部门在财政部门的指导下进行收入和支

22、出的测算，编制部门预算，再由财政部门汇总编制政府预算草案预算审批同级人大审查批准政府预算，使其合法化预算的审批与编制过程：“两上两下”（财政部门支出部门的流程）编制过程一上一下二上审批后二下预算过程预算编制的原则合法性：预算法真实性完整性：所有收支全部纳入科学性稳妥性：不编赤字预算重点性：先保证基本支出，后安排项目支出透明性绩效原则预算编制的方法“基数加增长”的分项列支预算计划项目预算零基预算在编制年度预算时，需要对新预算年度想做的所有事情做从零开始的审核，而不仅仅是修改上年预算或检验新增部分；挑战传统的渐进预算模式，前一预算年度的拨款不作为下一年度的依据；有助于减少预算取得有限成功绩效预算、结果导向预算我国部门预算中的编制方法根据不同支出类别采用不同编制方法人员支出 基本支出公用支出项目支出基本支出：定额管理人员经费/公用支出=定额X定员保持较强稳定性项目支出：项目库管理项目预算，编制可行性报告与项目评审报告按照重要程度、轻重缓急排序纳入项目库项目支出与部门事业发展、年度工作重点结合预算的审批机构：大会与常委会预算工作委员会1998年，全国人大常委会预算工作委员会成立。预算审批的基本框架以部门预算为基础开展预算审查监督以预算审查监督条例，并通过强化