行政诉讼法讲稿1部分

1、行政诉讼法1行政诉讼 第一章 行政诉讼概述一、行政诉讼的概念与特征（一）行政诉讼的概念 法国，行政诉讼称为行政审判，是指当事人对于行政机关违法的行为，请求行政法院通过审判程序给予救济的手段，也是行政法院监督行政机关依法行政的方式。 英美国家，行政诉讼称为司法审查，是指法院应行政相对人的申请，审查行政机构行为的合法性，并作出相应裁决的活动。 2 行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁判的活动。3（二）行政诉讼的特征1.解决行政争议的有限性。2.审查具体行政行为的合法性。3.目的的双重性。 4.原告、被告具有

2、恒定性。 4二、行政诉讼与相关制度的比较（一）行政诉讼与行政复议 行政诉讼与行政复议都以行政争议为处理对象，都是法律为行政行政相对人提供的救济手段，两者之间存在着密切关系。5（1）法律、法规规定必须先向复议机关申请复议，对复议决定不服才能向人民法院起诉的，公民、法人或者其他组织在起诉前必须先经过复议程序，否则法院不予受理。（2）除上述情况外，凡属于人民法院受案范围内的行政案件，公民、法人或者其他组织既可先向复议机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院起诉，也可直接向人民法院起诉。（3）法律规定复议终局的，不得再提起行政诉讼。6 区别：（1）性质不同。行政复议属行政活动，适用行政程 序；行政诉讼

3、属司法活动，适用司法程序。（2）审理机关不同。（3）对具体行政行为审查的范围不同。（4）审理方式不同。（5）审级不同（6）法律效力不同。 7（二）行政诉讼与民事诉讼（1）审理案件的性质不同。（2）审判依据不同。（3）诉讼当事人及其诉权不同。（5）举证责任不同。（6）结案方式不同。8三、我国行政诉讼的理论基础（一）民主原则（二）法治原则（三）权力制约原则（四）人权保障原则9四、行政诉讼的历史发展（一）大陆法系国家行政诉讼的历史发展 大陆法系国家行政诉讼制度产生于18世纪，其理论基础是孟德斯鸠的三权分立学说。法国是第一个建立起行政法院处理行政案件的国家，素有“行政法母国”之称。法国行政审判制度发展

4、的过程，是从最初由行政官员受理行政案件，发展成为由独立的行政法官受理行政诉讼案件，从行政审判机关处于依附地位，发展到行政审判机关具有独立地位的行政法院组织。101790、8制宪会议规定“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关的活动”行政法院（咨询机构）当代行政活动民主化和技术化的结果。 中央政府的组成之一，总统、总理、部长111.行政法官制时期（17901799年）。 这个时期，主要由行政人员受理行政案件，国家元首掌握最后的决定权。2.保留审判权时期（17991872年）。 1799年，拿破仑一世立国家参事院，作为国家元首的咨询机关，同时受理行政案件。 12

5、3.委任审判权时期（18721889年）。 1872年5月24日法律恢复国家参事院的同时，规定它以法国人民的名义行使审判权，称为委任的审判权。从此，国家参事院在法律上便成为法国的最高行政法院。4.取消部长法官制时期（1889年以后）。 1889年12月3日，最高行政法院在卡多案件的判决中，正式否定了部长法官制。当事人不服行政主体的决定，可以直接向行政法院起诉，毋须经过部长的裁决。13 继法国后，德国、意大利、荷兰、卢森堡、西班牙、比利时都仿照法国的模式，成立行政法院审理行政案件。 特点：（1）有独立的行政法院系统；（2）有单独的行政诉讼程序，由行政诉讼法或法院组织法加以规定；（3）行政法官的任

6、免和法律地位由法律加以保障。14（二）英美法系国家行政诉讼的历史发展 1.英国行政诉讼制度的产生与发展。 英国的行政诉讼制度最初形成于通过反对王权的宪政斗争，确立议会主权的17世纪。15世纪末到17世纪前期，英国实行君主专制制度，全国除普通法院外，还有依国王特权设立的特别法院，17世纪英国资产阶级革命时，在国王和议会的权力斗争中，普通法院和议会结成联盟，共同对付国王，议会取得胜利，国王的特权受到限制。15 1701年的王位继承法为争得高等法院法官的独立提供了法律保证，进一步加强了普通法院控制行政活动的作用。至此，可以说，现代意义上的英国行政诉讼制度已经确立。此后便处于不断发展之中。 1947年

7、的王权诉讼法明确承认国家对违法行政行为的责任，规定了对国家官吏或代理人所为的一切侵权行为，均在国家负责赔偿的范围以内，这便在法律上明确和扩大了公民向法院控诉行政主体及官吏的权利，从而奠定了公民与行政主体及其官吏在法律上的平等地位。16 2.美国行政诉讼制度的产生与发展。 美国行政诉讼制度是随着独立管理机构的出现、行政权力扩张、法院对行政行为和行政裁决的司法审查的加强和制度化而逐步产生并完善的。17 对行政权加以制约而途径主要有两条： 一是从行政程序上对行政权的行使加以规范和约束；二是加强司法权对行政权的监督控制，即加强司法审查。 美国于1946年制定和实行了联邦行政程序法，在该法中明确规定，因

8、行政行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定的行政行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。法院不得以此种诉讼是以美利坚合众国为被告为理由而不予受理或拒绝给予救济。18 同年，美国国会又通过了联邦侵权赔偿法，明确规定公民因联邦政府工作人员的违法、不当行为而遭受损害时，有权以联邦政府为被告向联邦法院起诉，请求赔偿，这便从法律上对国家主权豁免原则予以否定，极大地促进了美国司法审查制度的发展，使其逐步走向制度化和法律化的轨道。 1950 年的司法审查法、1967年的情报自由法、1974年的私人私密法、1976年的阳光下的政府法等，进一步促进了美国司法审查制度的发展，并使司法审查制度变得更

9、为灵活和切合实际。19 （三）我国行政诉讼的历史发展 1.旧中国行政诉讼制度的建立和发展中国在清末以前，无所谓诉愿及行政诉讼制度，更无行政裁判机构之设置。 1912年，孙中山领导的资产阶级民主革命取得胜利，宣布成立中华民国，建立南京临时政府，并进行了司法改革，力图建立与西方法律模式相类似的资产阶级法律制度。20 1912年3月11日公布的中华民国临时约法，是中国历史上第一部资产阶级共和国性质的宪法性文件，为行政诉讼制度的建立确立了依据，该法规定：“法院依法审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律规定之”，“人民有陈述于行政官署之权”，“人民对于官吏违法损害其权利之行为，有

10、陈述于平政院之权”。21 1914年北洋政府相继公布了平政院编制令、诉愿法、行政诉讼法，正式建立当时的行政诉讼制度。以后的南京国民政府基本上沿袭了北洋政府的行政诉讼模式，颁布了诉愿法、行政诉讼法、行政法院组织法。其中最重要的是1933年开始实施的行政诉讼法，该法实施后经过了1935年、1937年、1942年三次修改，由最初二十七条增加倒三十条。22 南京国民政府和北洋政府的行政诉讼制度基本相同，主要有以下特点：（1）受理行政诉讼的机构是行政机关而不是普通法院；（2）行政诉讼的范围采用概括式的规定；（3）行政诉讼制度实行一审终审制。（4）在具体程序上，凡行政诉讼法未规定的有关事项，准予适用民事诉

11、讼法的有关规定。232.新中国行政诉讼制度的历史发展。 从立法的角度看，新中国行政诉讼制度的发展，大体分为三个阶段：（1）1949年1982年。这一阶段的特点是国家没有规定统一的行政诉讼法律，只有个别的、分散的特殊规定。24（2）1982年1989年。这一阶段的特点是依据统一的民事诉讼法解决行政争议，并颁布了一些有关行政诉讼方面的法律和行政法规。1982年3月，全国人大常委会公布了中华人民共和国民事诉讼法（试行），并于同年10月施行。该法第三条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”。这一规定确立了我国的行政诉讼制度，初步解决了人民法院审理行政案件程序上的法律依据问题。2

12、5 在这一阶段，规定人民法院可以受理行政案件的有130多个法律、法规。其中影响较大的有中华人民共和国治安管理处罚条例、中华人民共和国食品卫生法、中华人民共和国土地管理法和中华人民共和国森林法等。26（3）1989年以后。 这一阶段的突出特点是统一、完整的行政诉讼法的制定和公布。1989年4月4日第七届全国人大第二次会议审议通过了中华人民共和国行政诉讼法，并于1990年10月1日起正式实施。 27第二章 行政诉讼法 一、行政诉讼法的概念 指规定人民法院、当事人、其他诉讼参与人以及法律监督机关进行行政诉讼活动，调整他们在诉讼过程中相互间关系的一整套法律规范。其中，狭义的行政诉讼法也称形式意义的行政

13、诉讼法，是指具有专门、完整法律形式的行政诉讼法典，1989年4月4日由七届人大二次会议通过的中华人民共和国行政诉讼法。28 广义的行政诉讼法也称实质意义的行政诉讼法，指一切有关行政诉讼法律问题的规范。 包括：宪法中有关行政诉讼的法律规范，行政诉讼法典，人民法院组织法和人民检察院组织法中关于法院审理案件、从事诉讼活动的一般性原则及审判制度的规定、关于检察院行使审判监督权的规定，民事诉讼法中能适用于行政诉讼活动的部分法律规范，各种法律、法规、规章中有关行政诉讼问题的条文规定，有权国家机关对行政诉讼问题所作的法律解释，以及有关行政诉讼的国际条约。29二、行政诉讼法的立法宗旨 所谓立法宗旨，就是指立法

14、的根本目的、立法的指导思想。行政诉讼法的立法宗旨是指制定行政诉讼法所要达到的根本目的或者指导思想。 行政诉讼法“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政主体依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”30 1.保证人民法院正确、及时地审理行政案件 2.保护公民、法人和其他组织的合法权益 3.维护和监督行政主体依法行使行政职权 31三、行政诉讼法的效力范围 行政诉讼法的效力范围，是指行政诉讼法的法律适用力在特定形式下所能达到的界限。（一）空间效力 行政诉讼法的空间效力，是指行政诉讼法的空间适用范围。从理论上讲，我国行政诉讼法适用于我国国家主权所及的一切空

15、间领域，包括我国领土、领空、领海以及领土延伸的所有空间。32 1.在我国香港特别行政区和澳门特别行政区，不适用行政诉讼法。 2.根据行政诉讼不同法律渊源的效力状况，确定其具体内容的空间范围。例如作为行政法渊源之一的地方性法规，只在本行政区域内有效。33（二）时间效力 行政诉讼法的时间效力，是指行政诉讼法生效、失效的起止时间以及行政诉讼法对该法生效前的行政案件的溯及力。对于行政诉讼生效、失效的时间，我国行政诉讼法第七十五条规定：“本法从1990年10 月1日起施行。” 这里的施行日期就是该法的生效时间，至于失效的时间该法未作规定。 34（三）对人的效力 行政诉讼法对人的效力，是指行政诉讼法对哪些

16、人有拘束力，对哪些人没有拘束力。行政诉讼法确定对人的效力标准，是属地原则。凡在我国领域内进行行政诉讼的当事人都适用我国的行政诉讼法。35（四）对事的效力 对事的效力，是指行政诉讼法对行政案件的适用范围，即人民法院的受案范围。36四、 行政诉讼法律关系一、行政诉讼法律关系的概念和特征（一）行政诉讼法律关系的概念 行政诉讼法律关系是指在行政诉讼活动中，人民法院和一切诉讼参与人为了正确及时地解决行政争议，依据行政诉讼法规定而形成的相互之间的诉讼权利、义务关系。37（二）行政诉讼法律关系的特点 1.行政诉讼法律关系是人民法院同一切行政诉讼参与人之间构成的关系，其中人民法院始终是法律关系的一方. 2.行

17、政诉讼法律关系是由多重关系共同组成的统一体，即它并非仅某一对主体之间的关系，而是以及时正确解决行政案件为共同目的的多重关系的组合. 383.在行政诉讼法律关系中，作为行政诉讼法律关系主体的原告当事人总是公民、法人和其他组织，作出具体行政行为的行政主体总是被告，被告也不能对原告反诉而导致相互诉讼地位的转换。4.行政诉讼法律关系的内容即主体间的诉讼权利、义务体现了行政诉讼制度对行政主体的监督性质。39（三）行政诉讼法律关系的要素 1、行政诉讼法律关系的主体 行政诉讼法律关系的主体是指相互之间形成行政诉讼法律关系的各方，即在行政诉讼中享有诉讼权利和承担诉讼义务的组织和个人。（1）人民法院。（2）诉讼

18、参加人。诉讼参加人是指当事人即原告和被告，法定代表人、共同诉讼人、第三人和诉讼代理人。（3）其他诉讼参与人。402、行政诉讼法律关系的内容 行政诉讼法律关系的内容是指行政诉讼法律关系主体之间由行政诉讼法确认并保证实现的诉讼权利和义务。或者说，各主体之间具有的诉讼权利和诉讼义务就是行政诉讼法律关系的内容。413、行政诉讼法律关系的客体 行政诉讼法律关系的客体是指主体之间的权利义务所指向的对象。大体分为两种情况： 人民法院同诉讼当事人之间诉讼权利和义务所指向的对象是查明案件事实真相和解决当事人之间的实体或程序法律关系争议。 人民法院同证人、鉴定人员、翻译人员等其他诉讼参与人之间诉讼权利、义务所指向

19、的对象，则只是案件的事实真相。42第三章 行政诉讼的基本原则一、行政诉讼基本原则的概念 行政诉讼基本原则，是指反映行政诉讼基本特点和一般规律，贯穿于行政诉讼活动的整个过程或主要过程，指导行政诉讼法律关系主体诉讼行为的重要准则。 行政诉讼法的基本原则源于行政诉讼法的规定和学者根据判例和法律进行的理论概括。43 西方国家行政诉讼的基本原则一般不在一部法律中明确规定，大多数学者从不同的法律规定中，以及法院的判例中概括。 行政诉讼法第一章总则里采用列举的方式规定行政诉讼的基本原则。44二、行政诉讼基本原则的内容 行政诉讼的基本原则包括两类：一类是与民事、刑事诉讼共有的原则；另一类是行政诉讼特有的原则。

20、（一）共有原则1.人民法院独立行使审判权原则。2.以事实为根据，以法律为准绳原则。453.合议、回避、公开审判和两审终审原则。4.诉讼当事人法律地位平等原则。5.使用本民族语言文字进行诉讼原则。6.辩论原则。7.检察监督原则。 46（二）特有原则1.人民法院特定主管原则。2.具体行政行为合法性审查原则。 行政诉讼法第五十四条明确规定了法院对滥用职权的具体行政行为可以判决撤销，对显失公正的行政处罚可以直接判决变更，所以法院在有限的范围内依然可以进行合理性审查，并享有有限的司法变更权。 473.被告负举证责任原则。4.行政诉讼期间行政决定不停止执行原则。5.不适用调解原则。 行政赔偿的诉讼。48【

21、推荐阅读】1.马怀德主编：行政诉讼原理，法律出版社2003年出版。2.张锋著：行政诉讼，法律出版社2004年出版。3.王学辉主编：行政诉讼制度比较研究，中国检察出版社2004年出版。4.解志勇：行政诉讼中的平等保护研究，载国家行政学院学报2004年第4期。5.胡玉鸿：论行政审判权的政治性，载法学2004年第5 期。49第四章 行政审判机关 行政法院来审理行政案件，法国和德国最为典型，台湾地区也是由行政法院来审理行政案件。此外，还有比利时、西班牙、奥地利、意大利等国; 普通法院型行政审判机关,如美国、英国、模大利亚、中国、韩国等 50一、行政法院型行政审判机关 法国的行政法院是和普通法院并列的法

22、院系统，互不隶属，并且具有较强的行政色彩；德国的行政法院和民事法院、刑事法院、劳动法院、财政法院、社会法院等共同组成普通法院系统，属于司法机关，没有行政色彩 51(一)法国的行政法院 法国的法院包括行政法院和普通法院两大系统，二者各自独立、互不隶属，且适用不同的法律规则。行政法院适用专门的行政法律规则。当事人对行政法院的判决不服，只能在行政法院系统上诉，而不能上诉至普通法院;反之亦然。如果普通法院和行政法院在管辖上发生冲突，由权限争议法庭裁决 52 一类是普通行政法院，一类是专门行政法院。普通行政法院由最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭和行政争议庭构成； 专门行政法院由审计法院、财政和预算纪

23、律法庭、补助金和津贴法院、职业团体的纪律处分委员会、战争损害赔偿法院等组成。普通行政法院占据主要地位 531.最高行政法院 由1799年的国家参事院演化，当时的国家参事院不具有行政法院的完整职能，是国家元首的高咨询机构。经国家元首委托后，可以国家元首的名义行使部分审判权。 1872年，法律规定国家参事院不必以国家元首的名义，而以法国人民的名义独立作判决，成为最高行政法院。54 89年最高行政法院在卡多案件的判决中，取消部长法官制，最高行政法院取得对行政诉讼案件的一般管辖权 。55 最高行政法院任务:提供咨询意见和裁决行政争议。 内部结构也分为两个主要部门行政组和诉讼组；1963年的改革又设了一

24、个报告和研究组。56 行政组主要负责立法咨询及行政立法工作，包括内政组、财政组、公共工程组和社会组4个组织部门。 诉讼组主管审理行政案件，它下设10个小组，案件的预审程序和判决程序，分别由不同的机构进行。预审由一个小组负责，进行调查研究和提出判决建议，判决则根据案件的重要程度，由不同的机构进行 。57 报告和研究组主要负责拟定每年向总统提交的报告。总结最高行政法院的活动，并以最高行政法院名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，也负责提出行政法院判决的执行措施。582.上诉行政法院 法国普通行政法院原来只有地方行政法庭和最高行政法院两级。1987年12月31日的行政诉讼改革法创设了上诉行政法

25、院，并从1989年1月1日起实施。 创设的目的主要是为了减轻最高行政法院的负担。59 法国全国共设5个上诉行政法院，每一个上诉行政法院所管辖的地方行政法庭数目不等，海外省的几个地方行政法庭，均受巴黎上诉行政法院管辖。上诉行政法院法官，必须具有地方行政法庭一级法官资格，并已有6年以上工作经验，其中担任审判工作4年。603.行政法庭和行政争议庭 行政法庭是由1953年以前的省参事院发展而来的，也称为地方行政法庭。法国本土共设26个行政法庭，海外设7个，共33个地方行政法庭。行政法庭因工作量的不同而规模大小不一。61 每个行政法庭至少设一个审判庭，有的行政法庭设2个或3个审判庭。巴黎行政法庭分成7个

26、组，每个组设2个审判庭。每个审判庭设1名审判长， 3名行政法官。案件的判决原则上由3名行政法官 包括审判长在内合议作出。某些简单的行政案件，可以由1名行政法官代表单独判决。62 行政争议庭是法国普通法院中的基层法院，是法国海外没有建省的领地内受理行政诉讼的机构。行政争议庭由1825年成立的总督枢密院演化而成. 1881年改称行政争议庭。目前，由于海外领地或者已经独立，或者已建成为海外省，现在的行政争议庭只存在于瓦科斯群岛以及马约特群岛两处，在法国的行政审判系统中不占重要地位。634.权限争议法庭 权限争议法庭既不属于行政法院也不属于普通法院，是为了解决行政法院和普通法院管辖权纠纷而成立的特殊类

27、型的法庭。 1872年5月24日的法律规定建立，实质上是一个仲裁法庭。64 权限争议法庭由9名正式法官组成，最高法院和最高行政法院各选3名法官，共6名法官。以上6名法官联合选出2名正式法官. 2名候补法官，法官名额的分配，两个系统的法院相等，法官任期3年，可连选连任3年，司法部部长为法庭的当然主席 。65（二）德国的行政法院 德国的司法系统由两大类法院组成： 一是宪法法院，二是普通法院（与宪法法院对称） 普通法院由五种法院组成：一般法院（民事法院和刑事法院)、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院。66 每一种法院都由一个最高法院及一个或者几个下级法院构成。基本法具体规定了每一种类型最高法院，

28、分别称为联邦法院、联邦行政法院、联邦劳动法院、 联邦财政法院和联邦社会法院 。67 这五种法院的名称本身表明了所有的最高法院都是联邦法院。联邦法院之下的法院则属于邦的法院。然而，德国与其他联邦制国家不同，如美国。没有实施联邦法律和各邦的法律的双重法院体系。德国与印度都实行一元化的司法制度，即同一个法院不仅负责实施联邦的法律，而且也实施各邦的法律。68 在德国司法制度中，五种类型的法院都享有相同的地位 除了五种类型的法院系统外，德国还设立了一个联邦宪法法院，负责解释基本法和裁判联邦法律和各邦法律是否符合联邦基本法效力的问题。69 各邦设有自己的宪法法院，负责裁决本邦属于邦宪法范围内的宪法问题。只

29、有在这方面才可以认为联邦和各邦有着各不相同的法院体系 。70 1.行政法院 德国的行政法院独立行使行政审判管辖权，与行政当局完全分离，设置上分为三级: 联邦行政法院 高等行政法院 初等行政法院 71 初等行政法院的数目依各邦的大小而互不相同。较小的邦，如，汉堡( Hamburg)、不莱梅(Bremen)、柏林(Berlin)等只设立了一个初等行政法院。较大的邦，如北莱茵一威斯特法伦( Nonlrhein- Westfalen)、巴威略(Bayem)，设立了多达七个和六个初等行政法院，初等行政法院总计有三十三个。72 除石勒苏益格一荷尔斯泰因和下萨克森邦只有一个共同的高等行政法院外，其他每个邦都

30、设立了一个高等行政法院，全国共有高等行政法院十个。73 联邦行政法院设于西柏林。初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院的法官，总数(不包括非专业法官)为1536人 .（1982）74 普通法国家如印度和英国数目众多的行政裁判所，通常认为德国行政法院的数量较少。但联邦德国行政法院的数目并未包括一O七个劳动法院(labour courts)，六十二个社会法院(Social Courts)和十五个财政法院(fiscal courts)。这三类法院也承担着普通法国家行政裁判所负责裁决的纠纷。75 没有任何一个初等行政法院、高等行政法院或联邦行政法院法官的具体数目是固定的。 初等行政法院一般由院长一人

31、和其他需要的专业法官(Professional judges)若干人组成 .76 根据工作量状况，初等行政法院可以设立多至十个或十个以上的合议庭。每个合议庭的成员并非固定不变，合议庭负责处理特定的事项，例如，法律、秩序、商业、工业、收容所、土地、建设、教育、公共设施等 。77 合议庭的人员构成以及任务分配，均向社会公开，任何人都可以在该合议庭所在的行政法院的庭审日期旁听。 行政法院的这种安排具有两个目的: 第一，由同一合议庭的法官负责处理特定类型的纠纷，保证了行政法院内部的专业化; 第二，保证平等地对待同一类型的一切诉讼当事人。78 高等行政法院由院长一人，合议庭庭长（Presiding ju

32、dge)数人和其他行政法官若干人组成。高等行政法院与初等行政法院都是分合议庭(senate)工作。除非邦的法律规定，每个合议庭应当由五个法官组成，其中非专业法官二人，否则，每个合议庭都由三个专业法宫所组成 .79 联邦行政法院由院长一人，合议庭庭长若干人和其他必需的行政法官若干人组成。联邦行政法院分合议庭(Senate)工作。合议庭由五个专业法官组成。法律未规定联邦行政法院非专业法官的人数 .802.行政法官 行政法院的地位与状况取决于行政法官的地位与状况。 基本法和其他法律均保证法官的独立性。 基本法第九十七条：法官独立，只服从法律。81 还规定被任命为终身专业法宫，不违背其本人意志而解除其

33、职务，也不得长期地或暂时中止其职务。除非根据司法判决，并且只能根据法律规定的理由，按照法律规定的程序解除和终止法官的职务 。 82 法官独立的普遍要求同样适用于非专业法官和专业法官。但非专业法官与专业法官存在着重要的区别，非专业法官与专业法官的任职资格、任命方式、任职期限等的不同 ：83专业法官(Professional Judges): 凡通过德国大学和邦司法部(the ministry of justice)组织的两次法律考试者，都有被任命为法官的资格。 第一次考试最少在大学学习三年半后参加; 第二次考试在不同的法院、行政机构和法律机构和律师事务所实习两年半后参加。大学法学教授通常有被任命

34、为任何法院法官的资格。然而，除非年满三十五岁，否则，任何人都不得被任命为联邦行政法院的法官。84 行政法院法官终身任职 例如，联邦行政法院法官直到年满六十八岁，邦高等行政法院和初等行政法院的法官直到年满六十五岁. 85 每个法官在任职前，都要举行宣誓: 捍卫法律和基本法，不徇私情、凭良心办事，忠于真理和正义。 86 法官必须按照宣誓的内容工作，其独立性才不会受到任何损害。法官必须避免提供法律咨询(legal advice)，除非是关于法官的问题。法官不得参与任何业余活动，除非是司法(administration of justice)、法院管理(administration of the co

35、urt)或者法律教学(teaching of Law)工作。87非专业法官(lay judges) 凡年满三十岁的德国公民，在有关的法院所属的司法区域( the judicial district)内居住，无法律禁止的情形，都可以被任命为行政法院的非专业法官 。88 被选择出来的非专业法官任期四年。非专业法官从行政法院获得任职的酬金。在任职期满前，如果违背其意志而被解除职务，只能根据法律并且由行政法院的决定作出。 89 前面已阐明，非专业法官的独立性和非专业法官只服从法律，这得到基本法第九十七条第一项和德意志联邦共和国法官法第二十五条的保障。 为了进一步增强非专业法官判决的独立性，法官法还规定

36、，法院的委员会( presidium)必须在每一个法院年度开始之前排出顺序表。该表载明非专业法官将被邀请参加法院工作的顺序，必须为法院内部的合议庭制定一个最少十二个非专业法官参加工作的顺序表 。903.公共利益代表人(Representative of public Interest) 在行政法院的诉讼中，由于诉讼除涉及当事人的私人利益外，还关系到公共利益和社会利益，因此，由某些人负责代表和捍卫公共利益也是必不可少的。为此，行政法院法规定了在行政法院都设立公共利益代表人制度 。91 在联邦行政法院，公共利益的代表人是总检察长，总检察长由联邦政府任命。其职责是负责监督联邦政府和邦政府机构的利益。

37、 邦高等行政法院和初等行政法院的公共利益代表人，由其所代表的邦任命，其职责是负责监督该邦及其代理机构的利益。凡是符合法官资格的人，都可以被任命为公共利益的代理人。92 公共利益代表人的主要功能是保护社会的利益，但是，也协助行政法院作出正确的判决。 93 公共利益代表人并不是任何一个行政法院诉讼中必不可少的当事人。但是，必须告知公共利益代表人已经提交到行政法院的一切诉讼，并且由其决定自己是否参加诉讼。如果他决定参与此案，那么，行政法院必须告知其诉讼日期。94 在公共利益代表人参与的任何案件中，如果公共利益代表人不同意初等行政法院或者高等行政法院的判决，可以提出上诉和要求变更。 如果认为行政法院的

38、判决与其所代表的公共利益冲突，也可以上诉或要求变更之诉。 即使是诉讼的主要当事人满意行政法院的判决，公共利益代表人也可以提起上诉或变更之诉。 95二、普通法院型行政审判机关 普通法院型行政审判机关是由普通法院作为行政案件的审理机关，如英国、美国、日本、中国等(一)英国的行政审判机关 按照普通法的现念，一切人均受同一法律支配，则一切人都 受同一法院管辖。因此，在英国，行政案件统一由普通法院受理。96 英国普通法院组织大致可以分为中央法院和地方法院两级。 中央法院分为最高法院、枢密院司法委员会和上议院； 地方法院包括治安法院和郡法院。 其中最高法院由高等法院(高等法院内设立王座分院、大法官分院、家

39、事分院)、上诉法院和皇家刑事法院组成。 97 若从审理案件的性质来分，普通法院包括民事法院和刑事法院两个系统。在英国，普通法院受理和审查行政案件适用一般的民事程序，即行政案件由民事系统的法院管辖。 98 民事系统法院按审级分为郡法院、高等法院、上诉法院民事庭和上议院4个审级，但并非各个审级的法院对行政案件均有管辖权。 根据英国法律的规定，只有高等法院中的王座分院对第一审行政案件享有管辖权，郡法院无管辖权。当事人若对王座分院的判决不服，可向上诉法院民事庭提起上诉，对上诉法院民事庭的判决不服，还可上诉至上议院。99(二)美国的行政审判机关 美国的联邦法院和各州法院是审理行政案件的法院。 联邦法院由

40、具有一般管辖权的法院和具有专门管辖权的法院组成。 有一般管辖权的法院包括地区法院、上诉法院和最高法院。100 地区法院是联邦基层法院，可以作为行政案件的一审法院 上诉法院是处于美国联邦最高法院之下的中间上诉法院，按“巡回区”设立。上诉法院只有上诉管辖权和复审管辖权，有权复审除由最高法院复审的行政案件以外的所有判决，并有权复审专门法院的判决。 101 最高法院是联邦法院系统的最高一级，主要审理以下三类案件: 1)有关外国大使、公使的诉讼案或某一州为当事人的初审案件； 2)对联邦上诉法院或联邦地区法院判决不服的当事人，或者对各州最高法院涉及联邦问题的判决不服的当事人，依照法律规定提出上诉的案件;

41、3)特许上诉案，即通过调卷令程序转呈来的案件。102 美国具有专门管辖权的法院有两级： 一是与上诉法院同级的权利申诉法院及国际贸易法院和专利权上诉法院，其判决由最高法院加以审查 二是与地区法院同级的海关法院、税务法阮和领地法院，其判决由普通法院系统中相应的上诉法院加以审查103 美国除联邦法院系统外，各州都有一套完整的司法系统。有的州为三级法院系统，有的州为两级法院系统，还有的州专门设立了复审行政行为的法院。104三、日本的行政审判机关 日本的行政审判制度经历了一个长期的发展过程。在明治时代，明治宪法排斥法院审理行政案件，而在行政机关内部专设行政法院受理行政诉讼。 第二次世界大战以后，日本参照

42、美国的做法，取消行政法院的建制，行政案件改由司法法院审理。105 日本法院的组织系统包括最高法院和下级法院。 下级法院由高等法院、地方法院、家庭法院和简易法院组成。其中家庭法院、简易法院不受理行政案件，行政案件由地方法院、高等法院和最高法院受理106 地方法院是行政诉讼的一审法院，对一般案件原则上采取由 一名法官单独审判制，但对一些较重大案件则需由3名法官组成合议庭进行审判。 高等法院是上诉审法院，主要受理对地方法院判决不服的上诉案，原则上实行由三至五名法官组成合议庭的合议制。107 最高法院是行政主件的终审法院，具有对一切法律诉讼上告审的审判权，以合议制方式进行审理工作。108第五章 行政诉

43、讼受案范围与管辖一、行政诉讼受案范围概述 行政诉讼的受案范围，也称为人民法院的行政诉讼主管范围，是指人民法院依法受理并审理行政案件的范围。 首先，行政诉讼的受案范围划定了司法权监督行政权的范围。 其次，行政诉讼的受案范围划定了私权利寻求司法救济的范围。109(一)行政诉讼受案范围确定的方式与标准（一）确定受案范围的基本模式 世界各国规定法院受理行政案件范围的模式不一致，总体上有以下两种情况： 第一，主要以制定法明确规定行政诉讼的受案范围。以制定法规定行政诉讼受案范围的包括三种模式，即概括式规定、列举式规定、混合式规定；110 第二，主要以判例来确定行政诉讼的受案范围，并同时辅之于制定法的规定。

44、这是指在行政判例法国家，如英国、美国等国家，某一行政案件是否属于法院的受案范围，主要看是否符合法院判例形成的一些规则。 制定法规定行政诉讼受案范围的三种模式：111（1）概括式规定。概括式规定是指由统一的行政诉讼法典对法院的受案范围作出原则性的概括规定。概括式规定的优点在于：以这种方式确定的行政诉讼受案范围通常较为广泛，有利于对行政相对人权益的救济和保障；而且还可以根据实际发展的需要通过法律解释的方式适时地调整该标准的涵义，从而也具有较大的适应性和灵活性，有利于保持法制的稳定。112 这一方式时要选择恰当的法律概念，如果概念内涵过于窄小，不但无法发挥其优点，反而会妨碍行政诉讼受案范围的发展，如

45、果过于抽象、宽泛，又容易出现不易把握的问题。113（2）列举式规定。 列举式规定有肯定的列举和否定的列举两种方式。 肯定列举受案范围非常狭小。114 否定的列举也称排除式 立法背景是其受案范围非常广泛。 列举式规定的优点是使得行政诉讼的受案范围具体明确、易于掌握，但它无法将各种情况列举穷尽，难免会有遗漏，同时也缺乏灵活性，不利于扩大受案范围、保护行政相对人的权益。115（3）混合式规定。 又称结合式规定，即采取列举与概括相结合的方式规定行政诉讼受案范围。 116（二）确定行政诉讼受案范围的基本标准1具体行政行为标准。2人身权、财产权标准 如果行政机关及其工作人员侵犯了公民、法人或者其他组织的出

46、版、结社、游行示威、宗教信仰等权利，以及受教育权、劳动权、休息权等其他权利的，公民是否可以提起诉讼，取决于法律和法规的特别规定，行政诉讼法未对此类权利遭受侵害后能否起诉作出一般授权。1173违法标准 行政机关的具体行政行为必须违法，这是确定行政诉讼受案范围的又一标准。这一标准反映了行政诉讼与民事诉讼相区别的重要之处。在民事诉讼中，并不强调所诉行为必须违法，只要所诉行为侵权即可提起诉讼。因为对于民事活动而言, 不论合法、违法，都不能建立在损害他人权益的基础之上。而行政活动的法律规则是依法行政，只有当行政行为违法，才具有可诉的性质，相对人对此不服才可以提起 诉讼。118（三）人民法院可以受理的行政

47、案件行政诉讼法第十一条规定了人民法院可以受理的行政案件，具体包括： 1不服行政处罚的行政案件 2不服行政强制措施的行政案件1193认为行政主体侵犯法定经营自主权案件4认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的案件5申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的行政案件。120 6认为行政机关没有依法发给抚恤金的行政案件 一是其他应由行政机关发放而又涉及公民的人身权和财产权的救济金、福利金、奖励金、社会保险金、最低生活保障费等，因性质上与抚恤金相同，其发放引发的争议也属于行政诉讼的受案范围； 二是抚恤金的发放主体不是各级民政部门，而

48、是非行政主体的企事业单位、社会团体和其他组织，公民因这些组织未按规定发给抚恤金或困难补助而引发的争议不属于行政诉讼的受案范围。1217认为行政机关违法要求履行义务的行政案件8认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的行政案件122（四）人民法院不予受理的行政案件1国防、外交等国家行为 若干解释第2条则对国家行为界定为：“行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为”。1232行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力

49、的决定、命令 3行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定 4法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为 5公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为1246调解行为以及法律规定的仲裁行为7不具有强制力的行政指导行为8驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为它是指行政机关在原有行政行为的基础之上所作的行政行为，相对人或者其他利害关系人对已经确定的行政行为提出申诉，有关行政机关维持了原行政行为，并驳回了当事人的申诉的行为。1259对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为 具体行政行为须是对特定对象的权利、义务产生实际影响的行为126 二、行政诉讼管辖概述 （一）行政诉讼

50、管辖的含义 行政诉讼的管辖，是指各级人民法院之间以及同级不同地域的人民法院之间在受理第一审行政案件上的权限分工。 行政诉讼的管辖不同于主管。127（二）行政诉讼管辖的分类1法定管辖和裁定管辖 法定管辖是指以法律的规定为直接依据确定的管辖 ，这是管辖的主要确定方式。裁定管辖是指以法院的裁定为直接依据确定的管辖，这是法定管辖的补充形式，1282级别管辖与地域管辖3共同管辖与单一管辖129（ 三） 行政诉讼级别管辖1，基层人民法院管辖的案件 行政诉讼法第13条规定：基层人民法院管辖第一审行政案件。根据此规定，行政案件的起诉审点定在基层人民法院，一般案件除中级、高级以及最高人民法院管辖的特殊的第一审行

51、政案件外，均由基层人民法院管辖。 130 2， 行政诉讼法第14条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件和海关处理的案件。 确认发明专利权的行政案件主要有三种： 一种是关于是否授予发明专利权的案件； 二是关于宣告授予的发明专利权元效或维持发明专利权的案件； 三是关于实施强制许可的案件。131海关处理的案件主要是指由海关处理的纳税案件和有关因违反海关法被海关处罚的行政案件。这类案件由中级人民法院管辖的主要理由是： 其一，海关大多设置在大中城市，职权范围与中级人民法院基本吻合； 其二，海关的业务与政策要求较高，由中级人民法院管辖,可以保证办案质量。适用新型和外观设计专

52、利过去属于行政机关最终裁决的行为，2001年专利法修改后可以提起诉讼，但由于法律规定缺失，司法实践中多由中级法院管辖。132 （ 2）对国务院各部门或省、自治区、直辖市政府具体行政行为提起诉讼的案件。 （3）本辖区内的重大、复杂案件。 若干解释中的第8条作出了解释： 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第（三）项规定的“本辖区内的重大、复杂的案件”。133 被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；(最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定200821被告为县级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；

53、重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；134其他重大、复杂案件。 除若干解释外，最高人民法院还有一些司法解释也规定中级人民法院管辖的行政案件。如，最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定。1353，高级人民法院管辖的案件 行政诉讼法第15条规定：高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。4，最高人民法院管辖的案件 行政诉讼法第16条规定：最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。136最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定第一条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第十四条第(三)项规定的应当由中级人民法院管辖的第一审行政案件：(一)被告为县

54、级以上人民政府的案件，但以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外；(二)社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件；(三)重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；(四)其他重大、复杂的案件。137第二条当事人以案件重大复杂为由或者认为有管辖权的基层人民法院不宜行使管辖权，直接向中级人民法院起诉，中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：(一)指定本辖区其他基层人民法院管辖；(二)决定自己审理；(三)书面告知当事人向有管辖权的基层人民法院起诉。138第三条当事人向有管辖权的基层人民法院起诉，受诉人民法院在7日内未立案也未作出裁定，当事人向中级人民法院起诉，

55、中级人民法院应当根据不同情况在7日内分别作出以下处理：(一)要求有管辖权的基层人民法院依法处理；(二)指定本辖区其他基层人民法院管辖；(三)决定自己审理。139第四条基层人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请中级人民法院决定。中级人民法院应当不同情况在7日内分别作出以下处理：(一)决定自己审理；(二)指定本辖区其他基层人民法院管辖；(三)决定由报请的人民法院审理。140第五条中级人民法院对基层人民法院管辖的第一审行政案件，根据案件情况，可以决定自己审理，也可以指定本辖区其他基层人民法院管辖。141（四） 行政诉讼地域管辖1，一般地域管辖 我国行政诉

56、讼法第17条规定的一般地域管辖的基本原则，那就是：行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地的人民法院管辖。142 一般地域管辖的基本原则是原告就被告。 最高人民法院的若干解释第7条规定，复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为的”：改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；改变原具体行政行为所使用的规范依据且对定性产生影响的；撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。1432，特殊地域管辖特殊地域管辖是指在特定的情况下，依据诉讼客体所在地来确定管辖法院的方式。一般地域管辖是

57、针对普遍的情况，所以采用概括式，特殊地域管辖是针对特定的情况，所以采用列举式。行政诉讼中的特殊地域管辖具体包括以下三种：（1）行政案件经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的，可以按一般标准由原行为机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院管辖，根据原告的选择来确定。144（2）因不动产提起诉讼的，由不动产所在地人民法院专属管辖 不动产是指形体不能移动，或者在移动以后会引起性质、价值改变的财产，如土地、山 岭、荒地、草原、房屋、林木以及水流等。 专属管辖具有排他性，其他法院无权管辖此类案件 145（3）对限制人身自由的行政强制措施不服而提起诉讼的，由被告所在地或原告所在地法院管辖。 根

58、据若干解释规定，行政诉讼中的原告所在地包括原告的户籍所在地、经常居 住地和被限制人身自由所在地。此时也是一种选择管辖。其中的经常居住地是指自公民离开其户籍所在地起至诉讼时已连续居住满1年以上的地方，但公民住院就医的地方除外。146（3）共同管辖共同管辖是指依照法律的规定，两个以上的人民法院对同一行政案件都有管辖权的情形。它是在一般地域管辖和特殊地域管辖的基础上派生的一种管辖形态，无论是按照一般地域管辖还是特殊地域管辖的规则，都可能产生共同管辖。根据行政诉讼法的规定，在以下几种情况下可能会出现共同管辖。1471被诉具体行政行为经过行政复议，复议机关改变了原具体行政行为的案件，2被告为两个以上的行

59、政机关，且不属于同一个法院的辖区的；3对限制人身自由的强制措施不服提起的行政诉讼案件，既可以由原告所在地法院管辖，也可以由被告所在地法院管辖；4因不动产提起的案件，如果该不动产横跨两个或两个以上法院的辖区，则这些法院都有管辖权。最终的管辖法院是由原告来选择的。148（五）行政诉讼裁定管辖通过法院的裁定来确定管辖法院，这就是裁定管辖，它又分为三种类型：移送管辖、指定管辖和管辖权的转移。1，移送管辖149 根据行政诉讼法第21条规定，移送管辖是指人民法院受理原告起诉后，发现自己对该行政案件没有管辖权时，将该案件主动移送到自己认为有管辖权的法院。“发现”可以是法院主动发现，也可以是因为当事人提出管辖

60、权异议而发现。 150 依若干解释第10条的规定，如果当事人认为受诉法院无管辖权，应当在接到人民法院应诉通知之日起 10日内以书面形式向人民法院提出管辖权异议；受诉人民法院应当进行审查，若认为异议不成立，可裁定驳回，若认为异议成立，应当将案件移送到自己认为有管辖权的法院。151 移送管辖有以下特点：1法院已经错误受理了一个行政案件。2受理的法院必须将案件移送给有管辖权的法院。3案件应当移送给有管辖权的法院。4受移送的法院不得再移送。5移送管辖一般发生在同级人民法院之间，但是也有可能发生与不同级别的法院之间。6作出移送决定的基本程序是，由负责案件审理的合议庭提出移送意见，报经本院院长批准后，将案