南海问题日益复杂化的国际因素

1、南海问题日益复杂化的国际因素2009年至今，南海问题呈现出加速国际化的趋势。所谓南 海问题国际化，笔者认为就是指非声索国介入声索国之间的争 端，和声索国利用区域外国家或国际组织对南海争端的介入，从 而导致问题扩大化和复杂化的行为。南海问题国际化的行为主体 既包括非声索国，也包括声索国。非声索国中，既有全球大国美 国，也有介入能力和介入程度不同的区域国家日本和印度。声索 国主要包括越南和菲律宾等国，其推动国际化的行为方式主要是 依靠非声索国或者国际组织，比如东盟的介入。声索国和非声索 国的共同参与使问题进一步复杂化和扩大化。问题的扩大化主要 表现为将主权争议和海洋划界问题扩大到包括自由航行在内的

2、 南海问题。扩大化必然带来问题的复杂化，其表现为原来是中国 与部分东南亚国家之间的双边博弈问题，演变为中国与东盟或者 中国、东南亚部分国家和美国之间的多边博弈问题。中国外交部于2012年2月指出：南海争议的核心是部分南 沙岛礁领土主权争议和南海部分海域的划界争议。需要指出的 是，没有任何国家包括中国对整个南海提出主权声索。该声明意在化解其他国家在南海问题上对中国的种种疑虑， 避免因误判形势使南海问题更加国际化。关于南海问题的解决， 中国的主张是：南海问题只是有关国家之间的领土主权和海洋权 益争议，不是中国与东盟之间的问题，更不是地区或国际问题，所以只能也必须由当事双方通过友好协商，以和平方式加

3、以解 决。2012年外交部长杨洁篪在答记者问时也再次强调：中方一 贯主张以事实为基础，根据国际关系基本准则，由直接当事国通 过谈判妥善解决南海争议。但笔者认为，2012年中国政府一再声明与澄清都无法阻止 南海问题加速国际化的趋势。其原因在于，南海问题国际化是在 当前国际体系转型，权力分配出现快速调整过程中的一种伴生现 象，有其必然性。在域外大国美国，日本和印度以及区域国际组 织东盟等不同层次上，相关国家基于不同的考虑，都在推动南海 问题国际化。由于美国处在既有国际体系的顶端，美国南海政策 的调整将激活其他国家和声索国推动南海问题国际化的动因，因 此这种政策变动所产生的效应将依次向日本、印度和区

4、域内声索 国传导，而且这些不同层次的动因呈现出汇聚、累积并相互强化 的态势。本文旨在通过不同层次的分析来揭示这些动因的联动效 应。一、美国：南海问题国际化的主要推手地理上美国不是亚洲国家，也不是南海争端当事国，但在当 前国际体系中美国地位特殊，虽然其整体实力有所衰弱，但目前 仍然是全球唯一超级大国。二战结束以来，美国在东亚局势发展 上一直扮演重要角色和发挥关键作用，因此美国的任何政策调整 和变化都将为亚洲体系中其他大国提供诱因或施加限制。在南海问题上，中美双方对问题性质和适当的解决途径有着不同甚至是 对立的认知。中国认为南海问题本质上是越南、菲律宾、马来西 亚、文莱等南海周边国家侵犯中国对南沙

5、群岛的领土主权和中国 在南海的海洋权益，因而是中国与越南、菲律宾、马来西亚和文 莱之间的双边问题。南海问题的最终解决，也必然是经由中国与 当事国之间的双边协商和谈判而达成。因此，南海问题不是中国与东盟之间的问题，也不是地区问 题或国际问题。而对于美国而言，南海议题是东盟的集体议题， 而不是单一或某两国的问题。对美国来说，南海是国际水域的一 部分，美国船舰有权在这个区域活动。美国前国防部长盖茨也明确指出：南海地区的稳定、航行自 由以及不受限制的经济发展是至关重要的，美国反对使用武力阻 碍航行自由。所有各方必须根据国际习惯法以和平方式通过多边 手段解决分歧。美国前国务卿希拉里克林顿在东盟地区论坛上

6、也明确指 出：美国支持声索国通过非强制的外交手段合作解决领土争端； 美国反对任何声索国使用或威胁使用武力。美国正在做准备工 作，以使符合南海各方行为宣言的倡议和信任建立措施更便 利地提出。也就是说，南海问题是东盟的集体问题，同时南海问题也是 会威胁和平、稳定与繁荣的地区问题或国际问题，在这一点上南 海问题与朝核问题似乎区别不大，南海地区作为国际水域的航行自由关涉美国国家利益。因此美国会采取措施，使南海问题的解 决朝着有利于美国的方向发展。美国高调介入南海问题，不遗余力地推动南海问题国际化的 背景，是奥巴马政府执政以来重返亚洲的战略调整。希拉里克 林顿在美国的太平洋世纪一文中指出：世界的未来在亚

7、洲， 亚太地区是全球政治的关键推动。为此美国行动将沿着六条路线 展开：强化双边安全同盟；深化同包括中国在内的崛起国家的工 作关系；介入地区多边制度；扩大贸易与投资；组建具有广泛基 础的军事存在；推广民主和人权。推动南海问题的国际化，鼓噪中国威胁，有助于美国介入并 主导东盟地区论坛和东亚峰会等多边制度，有助于强化美国和菲 律宾的军事同盟，有利于组建广泛基础的军事存在。同时美国军 事力量在南海地区的强势存在也有利于美国缔造符合其利益的 地区和平与稳定，从而为其扩大贸易与投资创造良好的环境。简 言之，南海地区必须实现“美国治下的和平七为此，美国还制定 了继续维持美国全球领导地位的新军事战略，将战略重

8、点调整到 亚太地区。该战略主要使命之一是防止敌人所发动的侵略，美国 要威慑并击败那些试图阻止美国力量投送的对手。美国新军事战略给中国维护国家领土主权施加强大压力，制 造严重障碍。诚如美国学者柯庆生所言，美国的战略调整旨在塑 造中国的战略选项，即中国只能通过外交和经济手段提升自己的 影响力而不能使用强制手段达到目的。美国在亚洲的军事同盟及安全伙伴对于美国外交是一个有力的补充，它使得中国的行为朝 着更有益于和平的方式发展。总之，美国推动南海问题国际化有助于强化美国在东亚事务 中的主导权，这种主导权建立在南沙群岛被各国分割占领的现状 基础上，以牺牲中国领土主权为代价。南海问题国际化是美国的 既定政策

9、，是美国维护其霸权不可分割的组成部分，因此南海问 题国际化不会因中国温和而灵活的姿态而呈现消退趋势。从某种 意义上说，南海问题国际化是中国维护领土主权与美国维护海洋 霸权之间不相容性的具体体现。南海地区处于世界海上航道重要 的十字路口，是西太平洋与印度洋及中东海湾地区的东西航道， 和东北亚与澳大利亚之间南北航道的交汇点。对于美国部队从西 太平洋地区向印度洋和海湾地区的调遣来说，这些海上通道具有 重要的军事意义。维护这一地区美国舰只的航行自由，同时阻止苏联在这一地 区的航行自由是美国在冷战期间的头等要务。同时随着中国经济 实力日益上升，中国商品的出口以及原材料和能源的进口也日益 依赖这些南海航道

10、。对于美国来说，一如冷战期间，南海地区的 水下、海上和空中的航行自由以及保护这些航道的安全依然是美 国维护其主导的东亚秩序的关键。随着中国海空军现代化的发展，其力量投送能力日益增强， 维持南海地区的美国军事力量优势就显得更具有迫切性。从这一 点来说，维持南海地区国际水域的航行自由关涉美国国家利益此言不虚，只不过这种利益是一种以牺牲中国领土主权为代价的美 国海洋霸权利益。尽管温家宝总理明确指出：东亚和东南亚经济 的发展，从一个侧面印证了南海的航行自由和安全没有因为南海 争议受到任何影响。各国根据国际法在南海享有的航行自由得到 了充分保障。南海是中国、本地区其他国家及世界各国的重要运 输通道。中国

11、政府为维护南海航行安全做出了积极贡献。但是美国对于这些事实不为所动，因为美国所说的航行自由 是美国掌握南海地区制海权下的航行自由。美国学者杰克列维 指出，美国是典型的海洋强权国家。海洋强国依赖贸易和有贸易 支撑的经济帝国生存，因此海洋国家必须发展强大的海军保护并 扩展贸易体系。执剑经商是海洋强国的不二选择。罗伯特罗斯也指出：中 国在东亚的大陆部分处于支配地位，美国在东亚的海洋部分处于 支配地位。这种东亚格局的两极特征确保了东亚的和平与稳定， 是一种东亚和平的地理学。罗伯特阿特更明确地指出：美国必须保持东亚的制海权。制海权意味着美国能够在公海冲突中打败中国，保持该地区的海 上航行自由。可见保持美

12、国在南海地区的制海权在美国学界和政界拥有 广泛共识。对美国来说，南海地区的战略价值毫不逊色于东海， 这也是美国军事力量重新调整部署的战略重点。总之,推动南海问题国际化，是美国重返亚洲一个重要抓手,其目的在于维持美国的海洋霸权，塑造中国崛起的外部决策环 境，压缩中国的战略选择，迫使中国以美国希望的方式发展。二、日本与印度：南海问题国际化的积极参与者日本是美国最重要的亚洲盟国，但日本也不是南海争端的当 事国。由于美日之间保持着密切的同盟关系，美国的战略调整将 更加直接地向日本传导，为日本提供行动诱因。日本的利益诉求 借助美国的战略调整将被激活，并释放巨大的能量。日本作为地 区国家，一直有着通过多边

13、方式维护南海地区海上生命线的强烈 欲望。马六甲海峡南海台湾海峡这条航线是日本进 口中东石油以及日本与东南亚国家、欧洲、西亚与非洲国家贸易 往来的必经航线，堪称是支撑日本经济发展的“能源与经贸大动 脉”。另外，得益于冷战期间日本与东盟国家之间建立的密切经 贸关系，目前南海周边国家中，印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、 新加坡、文莱等国，都与日本保持着巨大的经贸往来，这些国家 在为日本提供大量原材料的同时，充当着日本产品消费国的重要 角色。国内学者张明亮甚至认为，日本在南海不是“边缘角色”， 日本在南海与越南合作采油有很长的历史，日本介入南海的程度 比美国还要深。其实日本最担心的就是，中国与南海争端当

14、事国就南海问题 达成不利于日本的双边协议，或者中国在南海争端中最终取得有 利地位，这会威胁日本的海上生命线，对日本造成沉重打击。因 此维护南海地区的航行自由，对日本来说可能比美国来的更为实际。最近安倍晋三重新上台执政以及美日同盟可能进一步的强 化，都在向中国传递明确信息，即美国将为日本推动南海问题国 际化提供战略支撑，而日本维护其海上生命线并制衡中国在东南 亚影响力上升的欲望，经由美国的鼓励被彻底激活，这样基于战 略考量和经济命脉的不同动因，在南海问题国际化的关键点上汇 聚起来，产生了 1 + 12的战略效应。日本对于摆脱二战结局对其造成的束缚，早日成为正常国 家，在国际体系中发挥更大作用的期

15、望由来已久，推动南海问题 的国际化恰恰为其提供了绝好时机。早在日本2009年的防卫白 皮书中，就明确将海上航道安全作为主要安全问题。到了 2011年，日本防卫白皮书中新增了“南海动向”条目， 称“中国和南海附近国家的领土纠纷，可能会给地区以及国际社 会和平带来影响”。由于中国海洋活动范围的扩大和频繁将成为常态化，除了日 本要对中国“提高警惕七还必须呼吁周边国家要“联合起来”牵制 中国。2012年中日之间的钓鱼岛危机更强化了这一认知。日本不 但如此说，而且如此做。2011年9月底，菲律宾总统阿基诺三 世访问日本，两国元首在会后发表的联合声明中称：“日菲两国 都认为，连接世界和亚太地区的南海和平与

16、稳定至为重要，需要 保障南海的自由通行。为此，日菲两国都希望尽早制定一个具有 法律约束力的南海行为准则。”同年10月7日，日本防卫相一川保夫在会见越南驻日大使阮富平时强调，为确保船只在南海海域 的安全航行，日本和越南将加强合作。同年10月11日，日本外 相玄叶光一郎出访新加坡、马来西亚、印度尼西亚三国，此访的 主要目的，就是同印尼方面就“海洋安全保障问题”进行沟通和协 商，并联合东南亚国家推动南海问题的所谓“多边解决七与此同 时，日本政府正在筹划与越南和菲律宾等东南亚国家一起，建立 一个有关南海主权问题和保障航行安全自由的协调机构。2011年11月中旬，日本首相野田佳彦出席东亚领导人系列 峰会

17、，提出“海洋ASEAN经济回廊”构想，希望与东南亚国家达 成共建共识。而这一个“经济回廊”实际上是“环南海经济回廊”， 显示日本全面介入南海问题，以确保日本在南海海域海洋与航行 权益的立场。2012年3月，日本政府同意向菲律宾提供海上巡逻艇，而 菲律宾政府也将为日本海上保安厅的舰船提供一个港湾。而且日本自卫队还首次参加了美国和菲律宾举行的一年一 度的联合军演。最近，菲律宾还公开支持日本重整军备。种种迹象表明，日本已经走上了推动南海问题国际化的不归 路，尽管对日本来说，这是一条危险的道路。地理上印度位于南 亚，也不是南海争端的当事国。进入21世纪，印度在其东向政 策的指导下，积极参与东南亚事务，

18、表现非常活跃，印度越南关 系发展尤为密切。关于印度的东向政策，中国前驻印度大使裴远 颖指出，印度推行东向政策远远早于美国的战略重点东移。“东移”与“东向”是不期而遇、不谋而合。美国重返亚洲，积极鼓励 印度参与东亚事务，与美形成合力。可以说美国“东移”迎合了印 度对中国疑虑、防范的心理，印度也表现了一定的积极性。但不 宜据此认定“美印合流”。印度的外交政策一向强调独立自主，所 依据的是自身利益。很难设想，自认为是大国的印度会把自己完 全绑在另一个大国的战车上。裴大使的分析在印度总理辛格会见参加金砖国家峰会中国 国家主席胡锦涛时得到证明。辛格表示：印度无意也不会参与任 何遏制中国的战略。其实，在亚

19、洲安全架构上，印度一直主张多元、开放和包容 的原则。毕竟印度与日本不同，并非美国在亚洲的盟国，美印的 利益重叠要远远小于美日，因此印度也不会完全追随美国的亚洲 战略。但必须承认，由于存在领土边界争端和历史上的中印战争， 中国和印度政治互信程度并不高，而美国重返亚洲和美印关系升 温，一方面有助于印度在同中国的博弈中处于更加有利的地位； 另一方面的附带效应是，作为美国盟国的日本和印度加强合作获 得了更大的空间。2011年12月，印度同美国和日本在华盛顿首 次就有共同利益的地区和全球性问题举行了三边对话，美日确 认，两国正在加深同印度的战略关系。因此，美国的亚洲政策虽然没有直接为印度进行战略规划，

20、但客观上却可以使印度通过介入南海问题，使其更有效地增强其 相对于中国的地位。对于美国来说，南海问题国际化是出于美国海洋霸权的需要，对于日本来说，南海问题国际化有助于其经济 命脉的确保，而对于印度来说，南海问题国际化更是印度与中国 博弈的筹码。这些不同动因结合在一起就会产生由点到线再到面 的集聚效应。介入南海争端，推动南海问题国际化是印度东向政策的组成 部分，也是同中国博弈的一种重要方式。印度经济发展迅速但能 源相对缺乏，南海地区富含石油和天然气，因此与越南合作开发 南海的油气资源可以弥补印度的能源不足问题。2011年9月， 印度外长克里希纳与越南外长在河内举行会晤，双方谈及政治、 军事和经贸合

21、作问题，双方还达成了印度石油天然气公司与越南 进行合作，开发位于南海的两块油气田的协议。中国外交部亚洲司副司长孙卫东就此指出：“该区域是争端 区域。因此我们不认为那样做（勘探石油）对印度有好处。”但 在孙卫东被问及为什么中国反对印度在越南石油区块进行勘探、 而中国企业却在巴控克什米尔地区参与基础设施建设时，孙回应 道：这是双边问题，应当由印巴双方来解决”。最近在与中国领 导人会面时，辛格总理曾表示，印度石油天然气公司海外投资子 公司在南中国海的活动并没有侵犯中国的主权。辛格说，“主权 问题”应当“依据国际法和国际惯例”来解决。从这一系列互动可以看出，印度将其介入南海问题与中国在 巴控克什米尔基

22、础设施建设挂钩，这更加印证了印度介入南海与 中国进行讨价还价的动机。中国学者指出，印度核心利益区域不在南海地区，印度的一系列战略文献都将印度的核心利益区域界 定在印度洋。但印度介入南海问题，可以限制中国在参与南亚事 务时扩展影响力，平衡中国海军在印度洋的影响，而且还可以以 此作为回应中巴特殊关系的手段。另外通过印度越南在南海联合 的油气开发，也可以获得一些经济利益。由是分析，印度介入南海包括和越南发展更为密切的军事合 作关系，更多的是在中印博弈中平衡中国的筹码，这注定印度介 入的意志、决心和程度都会弱于日本，而且相对于美日同盟，印 度的对华政策将会具有一定的独立性。但印度会否更加实质性的 介入

23、南海问题则取决于南海问题进一步国际化的程度，如果南海 问题在国际上进一步升温，这会被印度视为机遇，从而进一步刺 激印度的介入。准确的说，印度当下对南海的介入是在趁火打劫 的同时测试水温，以决定下一步要采取的措施。三、菲律宾与越南：迫不及待的南海问题国际化的实践者与中国存在南沙岛礁主权争议的国家包括越南、菲律宾、马 来西亚和文莱。这些国家是南海争端上的声索国。中国主张与这 些国家通过直接对话谈判解决问题。这些国家推动南海问题国际化主要通过两种方式：通过与美 日等大国联合开发南海地区的油气资源、举行有关南海问题的国 际会议和双边甚至多边军事演习，借用美国的力量向中国施压； 借用或者绑架东盟作为平台

24、以集体的力量向中国施加压力。其推 动南海问题国际化的动因很简单：为巩固南沙群岛被分割占领的现状，防止中国因快速崛起的军事力量改变现状，借助区域外大 国的介入，快速推动南海问题国际化，以期向中国施加压力，最 终迫使中国接受该地区分割占领的现状以确保其既得利益。加之 东南亚声索国国力弱小，中国又在快速崛起，这种迅速扩大的实 力对比使得部分国家有一种时不我待的紧迫感。其中，菲律宾与 越南表现得最为突出。但相比之下，菲律宾是南海议题“国际化”的最有力践行者。 越南只不过是在这一策略上的行动离现在较近，提出的口号较为 明确；但在实践“国际化”南海议题的实践和效果上，越南还不如 菲律宾来的实在。毕竟菲律宾

25、是唯一与中国存在领土主权争议的美国盟国，军 事合作关系非常密切，而越南不是美国盟国，且中越关系比中菲 更加密切。美国通过间接支持菲律宾在南海问题上的主张，谋求 在东南亚巩固其霸权地位，直接向中国施加压力。而菲律宾不但 寻求美国的支持，最近还在大力寻求日本的支持。在区域内，菲 律宾积极游说东盟公开、一致支持菲律宾的立场；菲律宾在推动 制定“南海地区行为准则”上也最为积极。菲律宾还提出了在南海建立一个“和平、自由、友谊与合作 区”的提议（ZoPFFC），并认为和平、自由、友谊与合作区，是继 中国与东盟达成落实南海各方行为宣言后的下一个步骤，可 以促进地区和平与繁荣。”尽管越南不是美国的盟国，但却是美国实施重返亚洲而重点拉拢的对象。越南为了增强在南海问题上和中国对抗的砝码，也 在不断加强与美印的军事合作，以推动南海问题的国际化。2010 年越美举行了首次副国防部长级防务磋商，美“华盛顿”号航母和 “导弹”驱逐舰访问越南岘港，越美还在南海举行了联合军事演 习。当然菲律宾和越南也并非真正想通过武力来解决与中国的 南海争端，维护既得利益才是首要目标；美国也不愿意卷入东南 亚国家与中国的武装冲突中，美国所需要的只是美国主导下的符 合其最大利益的东亚秩序格局。他们只是各取所需，相互利用。 事实上，美国在南海执行的恰好是一种模糊政策，在中菲黄岩岛 对峙事件中，美国国务院回避回答“一旦中菲冲突，