公路收费权质押贷款的法律问题和操作实务

1、公路收费权质押贷款的法律问题和操作实务公路收费权质押贷款是银行信贷业务中一个较新的品种。随着我国基础设施建设投资力度的加大和西部地 区大开发的加快，公路建设势必迅速发展。由于公路建设需要大量资金，因此，银行贷款就在其中起到了 重要的作用。各家商业银行纷纷加大了此种贷款品种的开发力度，如上海浦东发展银行在2002年4月6 日首家西北地区分行西安分行正式开业时，当天即与陕西省高速公路建设集团公司签订了监潼潼 关高速公路收费权质押贷款协议。其它如中国工商银行、国家开发银行等，亦在此前即巳开始了该类贷款 的实践。一般而言，该类贷款有如下几个特点：1、贷款金额大。如国家开发银行向浙江湖州市城市建设发展总

2、 公司就浙江湖州市二环西路作出的贷款承诺，贷款金额达一亿元人民币；中国工商银行河北省分行向河北 省交通厅提供的用于河北省交通厅石安高速公路建设债务重组的贷款，金额更是高达四十亿元人民币。2、 贷款期限长。很多贷款期限长达10至15年。3、还款方式一般均以建成后公路的车辆通行费收入作为还 贷来源。担保方面一般以公路收费权质押为主。4、法律关系比较复杂，对操作的专业性要求较高。由此，公路收费权质押贷款所涉及的法律问题及其实务操作，也越来越成为银行界、律师界乃至投资 界所共同关心的题。一、公路收费权之含义：公路收费权是指国家交通主管部门或公路经营企业在国家允许依法设立的收费公路上，对过往车辆收 取通

3、行费的权利。它有如下含义：（1）它是一种特许权利，须经过省级人民政府或国务院交通主管部门批 准方有效。（2）收费权的客体是巳建成通车的收费还贷或收费经营公路，在建或未建成通车的公路不能成 为收费权的客体。（3）收费权是有一定期限的，具体由收费权审批机关确定，一般在五年以上。根据我国公路法规定，交通主管部门或公路经营企业仅在以下公路上享有收费权：（1）由县级以 上地方政府交通主管部门利用贷款或向企业、个人集资建成的公路；（2）由国内外经济组织依法受让前项 收费公路收费权的公路；（3）由国内外经济组织依法投资建成的公路。在交通部关于认真做好公路收费 站点清理整顿的通知（交公路发19999号文）中，

4、将（1）称为收费还贷公路，（2）和（3）称为收费 经营公路。公路收费权质权是以公路收费权为标的设定的质权，设定公路收费权质权的行为即为公路收费权质押。二、公路收费权质押贷款的相关法律依据公路收费权质押贷款相关的法律法规及规范性文件包括但不限于：（一）中华人民共和国担保法第七十五条对可以质押的权利的范围作了列举性和原则性规定，明 确下列权利可以质押：1、汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；2、依法可以转让的股份、股票；3、依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权；4、依法可以质押的其他权利。（二）最高人民法院关于贯彻执行中华人民共和国担保法若干问题的解释第97条规定：以公 路桥

5、梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第75条第（4）项的规定处理。（三）国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知（国办 发2001）73号）第五条第（十三）款规定：“扩大以基础设施项目收益权或收费权为质押发放贷款的范围. 开展公路收费权质押贷款业务.”（四）国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复国函（1999）28号规定，公路建设项目 法人可以用收费公路的收费权质押方式向国内银行申请抵押贷款。公路收费权质押，以省级政府批准的收 费文件作为权利证书，公路所在地的交通主管部门为公路收费权的质押登记部门。债务履行期届满债务人 不履行债务时，质权人

6、可以根据法律法规许可的方式取得公路收费权，并实现质权。（五）中华人民共和国公路法（六）公路经营权有偿转让管理办法（七）关于转让公路经营权有关问题的通知交财发（94）710号（八）关于加强公路设施产权交易管理的紧急通知交通部1994（九）关于在公路上设置通行费收费站（点）的规定交计财1994其它还包括一些地方性的规定如重庆市政府于2003年2月发布、自2003年3月15日起施行的重 庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法等。三、公路收费权质押的法律特性公路收费权质押在法律上表现为如下特性：1、公路收费权质押是借款人（债务人）或者第三人以其合法拥有的收费权为质押标的，向贷款人提供 的一种权利质押担

7、保方式。2、权利标的特殊：作为质权标的公路收费权既不是一种行政权力和行政行为，亦不是一种纯粹的盈利 行为，而是国家依法赋予投资建设公路的投资人请求使用公路的车辆通行者交纳一定费用的一种特殊民事 权利。3、程序特殊：作为担保标的的权利在取得上依特定的行政程序，以该权利设定权利质权时亦需要履行 相关的行政批准登记程序。四、公路收费权质押贷款存在的风险公路收费权质押贷款存在的主要风险有：1、建设风险。指由于公路建设项目法人自有资金不能到位、合作关系破裂、施工队拖延工期、自然灾 害及其他原因导致公路不能按期建成通车，致使还款期拖长等（如果巳建成，则不存在这一问题）。2、政策风险。主要指由于国家政策变化

8、等原因使公路建成后不能获得收费批准或公路的收费权被撤消 或被提前收回等。3、经营风险。主要指由于其他道路分流、收费标准太高、公路维修费用过高等原因使公路通车后的收 费不足以偿还贷款等。五、公路收费权质押贷款的法律操作要求今后一段时期，公路行业在国家产业政策的大力支持下仍会有很大的发展空间，因此，继续会有大量 的银行贷款投向公路行业。规避公路项目贷款的风险，提高贷款质量就显得十分重要。体现在贷款操作程 序和法律文件条款设计上，应注意如下相关内容：（一）贷款中应该审查或注意的相关事项1、确定公路收费权主体。贷款银行应根据批准文件中规定的收费权主体，确定质押合同中出质人，并 以此确定借款主体。确定公

9、路收费权主体直接关系到银行对借款人/出质人资格的确定。凡以具有法人资格 的公路经营企业的名义借款的，除要审查其是否在有权机关办理了投资建设公路的审批手续外，还要审查 其设立法人企业的手续是否齐全、资本金是否足额到位等。凡以交通主管部门为借款人借款的，既要审查 省级以上政府交通主管部门是否同意借款人利用贷款修路的法律手续，还要审查有权机关是否赋予该借款 人享有公路收费权，是否具备人民银行核发的贷款证和事业法人证书。若借款人不具备上述条件，银行则 不应为其发放贷款。2、确定公路收费权的客体。我国公路法规定，只有经过批准利用贷款建成的公路或由公路经营企 业投资建设经营的公路，才能收取车辆通行费。交通

10、部交公路发19999号文规定，二级以下的公路不允许 收费，对于达不到要求的二级以上公路的收费站点也将撤消。因此，贷款人应主要支持二级以上的收费公 路，并要在相关贷款协议中明确约定贷款用途，即借款只能用于建设经批准的收费公路。3、注意贷款期限与收费期限的协调：银行应注意审查公路的收费期限，并应尽量使贷款期限等于或短 于收费期限。否则，应督促债务人、出质人向审批机关申报延长收费权期限或提供其它附加担保，必要时 要求其提前还款。4、严格监控资金的流向：银行应防止借款人或其主管部门挪用贷款或擅自改变贷款用途，增大信贷资 产风险。因为只有在贷款投向收费公路项目时，以公路收费收入作为还款来源才是有保证的。

11、5、其他注意事项：贷款银行还应当注意借款人的其它债权人是否对相关公路的收费权、经营权作出过 某种限制；借款人的分立、合并、兼并、划拨、接管以及管理层变化对质押权益的影响；来自同业其他公 司的竞争、收费权的车流量、经营权的市场行情对质押权益的影响等等。（二）收费权质押法律文件的主要技术性条款之要求为保障贷款人之利益，贷款人可在相关法律文件中事先设定一系列有利条款，以使贷款银行最大限度 地掌握主动权。1、关于贷款的先决条件（A）首次提款的先决条件：在首次提款前，借款人必须向贷款人提交下列文件或办理下列事项：（1）贷款证（交由贷款人审核）；（2）贷款合同项下贷款所建项目的有关批复文件，包括项目建议书

12、批复文件、工程可行性报告批复文 件、环保批复文件、征用土地批文、开工批复文件、项目资金承诺文件、收费权批文或意向性承诺以及项 目资金计划安排等；（3）生效的建设承包合同；（4）生效的原材料供应合同；（5）项目财产保险单；（6）所有依法生效的担保性文件。（B）首次和每次提款前，借款人还必须满足下列条件：（1）担保文件合法有效；（2）贷款合同项下贷款所建项目的资本金和其他筹措资金巳按规定的时间足额到位；（3）未发生成本超支或者成本超支部分巳自筹解决；（4）未发生贷款合同规定的违约事件；（5）出具按规定用途使用贷款的情况报告及有关的财务报表、资料；（6）按贷款合同规定向贷款人办理提款手续；（7）巳按

13、贷款人的要求开立相关账户。2、关于质权的设定：可在公路收费权质押合同中约定：在借款合同存续期间，出质人在贷款行开 立的车辆通行收费账户是唯一的，是该路段全部收费资金的汇总账户，且出质人不在其他金融机构再开设 此类账户或者将收费资金划入他行。对质权实现的条件是，借款人不履行或者不完全履行还本付息的义务。 即通过将收费帐户设置在贷款银行，从而使贷款银行对帐户内的收费资金进行直接的控制，出质人对该帐 户内的资金使用须完全接受贷款银行的监督，甚至可约定须经贷款银行同意方可使用。一般而言，银行不 宜接受以部分收费权作质押的协议。3、关于质押的期限：如前文所述，公路收费权存续期限和收费权质押期限应长于贷款

14、期限。4、关于质权的实现方式：当借款人未履行或者不完全履行还款义务或贷款合同约定的其它义务，贷款 银行可以：（1）在偿债账户或收费账户扣收；（2）在基本账户以至所有账户中扣收；（3）直接到收费站收取。即 贷款银行可以代位行使收费权并控制收费帐户内的资金流出，直到贷款本息得以偿还；或约定贷款银行可 以依法处分公路收费权，并以所得价款优先受偿自己的到期贷款本息。处分收费权所得不足以使贷款银行 的到期贷款本息全部得到清偿的，贷款银行可以继续向借款人追偿。5、关于质押权益的登记：由于质押标的的特殊性，质押应获得政府主管部门的批准并办理登记，这是 质押生效的必经程序。6、关于质押权益的转让：应在质押合同中约定：未经质权人同意，出质人不得放弃、重复质押或向他 人转让所出质的收费权。7、关于政策或法律风险的承担：由于政府政策或国家法律的变动，导致对质押权益的限制、撤销或消 灭，此种情况下，应约定如何保障贷款银行的债权利益。如贷款银行可要求借款人提前还款或要求