公共决策分析论文(全文)

1、公共决策分析论文（全文）一、转型期部门利益形成、凸现的原因部门利益是指行政部门的行政行为偏离了 公共利益导向， 以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益。部门利 益膨胀损害公共利益，实际上是转型社会的共同问题。ZG由计 划经济和单一产权运营结构向多样化市场经济转轨过程中，不可 幸免要出现部门利益膨胀。传统的计划经济和传统的单一所有制 运营结构，就是按照部门格局、行业壁垒和行政格局来运营的。 资源配置按照所有制的轨道走，久而久之就形成了这种严格的条 块分割、行政割据、地域壁垒的体制，自然就形成了部门利益的 依托和基础。在改革前二十多年中功能性问题、边缘性问题、表层问题， 把部门利益问题淹

2、没了。在一定意义上说，部门利益问题不是新 问题，而是当改革进入深水区，利益调整进一步深化，特别是改 革者自己也成为被调整对象的时候才凸现出来的。尤其在构建和 谐社会过程中，以民生问题为核心来推动公共政策的时候，部门 利益就越发凸显。一是当前部门职责界定尚未达到治理科学化的 要求。各级政府的机构改革还只是一个过渡性的改革，还要在实 践中进一步理顺部门关系，提高部门职责界定的科学化程度；二 是对行政机关的立法行为和行政机关制定规范性文件的行为监 督力度不够；三是财政制度不健全，还没有建立适应市场经济进 展需要的公共财政制度；四是决策与执行不分的行政运行机制仍 然没有根本改变，部门利益实现的链条依旧

3、难以中断；五是公务 员收入差距较大。由于以上原因难以形成有效制约行政权力的内 在机制，它使行政权力的内部分配出现某种程度的脱轨与失序。二、部门利益实现的独特方式在ZG，部门利益有其独特的实现方式。与其他社会利益群 体相比，政府部门最容易将权力和职业方便转化为利益资源，因 为政府部门掌握公共行政权力。社会利益群体通过对GJ政府部 门施加影响。以期使自己的利益获得政策与法律上的保障。政府 部门则直接利用掌握某种具体行政权力通过部门决策来猎取部 门利益。因此，政府部门这种利益追求的方式，在本质上是对公 共行政权力的一种侵蚀。部门职权利益化与部门利益法定 化是ZG部门利益的独特实现方式。1999年、国

4、务院关于 地方政府机构改革的意见就尖锐地指出：政府部门治理体制 不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成 一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的 保护主义。”部门职权利益化，就是以狭隘部门团体利益为导一直巩 固与争取有利于自己的职责。既然在实践中没有完全落实职权法 定的原则，各部门的职权又处于调整之中，于是，不少行政机关 的职权带有自己争取的色彩。对待有利的职责（收费权、审 批权、处罚权），就像橄榄球比赛一样，你争我夺；对待利益不 大的职责，就像击鼓传花一样唯恐落在自己身上。把从计划经济 体制下继承下来的职权认为是自己部门的专有权限，任何人都动 不得。这样公共

5、行政权力就面临着部门私有化的危险。部门利益法定化是在推行依法行政的新形势下部门利益 实现的又一种独特形式。职权法定、行为法定、程序法定， 是依法行政的内在要求。因此，把体现部门利益的职责法定化， 就等于为部门利益上了合法化的保险。三、健全公共事务决策体系。遏制部门利益膨胀。加快向公 共行政转型部门利益是部门行政连续的根源，能否弱化部门行政， 主要取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础部门利益。 部门利益已经构成部门行政向公共行政转型的最大障碍。如今政 府职能发生了变化，要维护社会的公平正义，就需要有一个系统 的决策结构、决策程序、决策原则来反映不同阶层的利益，这是 有效实现XX执政目标的重要条件

6、。为此，就要仔细研究如何建 立与现代政治文明相适应的行政决策系统，具体地讲，就是公共 部门尤其是部委决策的时候，整个决策过程是怎么样的，决策是 如何形成的。1、完善部门治理体系。建立有效率和公正的政府在落实科学进展观和构建和谐社会中，需要一个健全的部门 治理体系。解决部门利益膨胀问题，不是简单地消除利益，不是 简单地拆分利益，而是要着眼于怎么样建立一个有效率和公正的 政府，这是最高原则。这必须是一个有规则运行的政府。在推进 法治GJ建设时,ZY政府在法律的制定和实施当中必须发挥主导 作用。这个作用的核心，一是要强大有效，二是要依法行政。郑筱萸案有一个很大的教训，就是药监局在推行一些重大改 革的

7、时候没有得到国务院的同意。宪法第89条规定，各个 部委在有重大决策时，要由国务院决定。一些部门的此类决策有 可能忽视公共利益，这是当前治理部门利益膨胀时亟待解决的问 题。从现有的、可行的制度建设、法制建设人手，建立一个强大 的ZY政府，更好地维护公共利益是约束部门利益的重要方向。当前比较可行的约束部门利益膨胀的方式，是按照宪法的要 求，制订出一个方案，将各个部委有哪些重大事项决策时必须向 国务院请示，加以一一列举。解决部门利益膨胀问题不能停留在 原则性规定上，而应从具体问题人手。从现在能做到的地方先搞 列举，列举不完以后再积存经验。依靠自由裁量权决策，是缺乏 制度约束的表现。将现有规则加以完善

8、，先实行起来，是深化行 政体制改革的一个重要原则。建立一个有效率和公正的ZY政府，需要深化机构改革。应 该根据行政治理的要素整合部门，打乱部门利益格局、割断部门 利益联系，部门的设置更高效、更精干。2、建立民主化、法制化的规范公共选择机制民主决策、科学决策是遏制部门利益膨胀的关键。如何实现 科学决策?一是应尽量透明，二是在可能的情况下，尽量引入专 家论证，也就是可行性报告。在比较充分的论证之后，尽可能形 成集体决策，不能由少数人专断。决策科学化还需要有一个更长 效、更根本的机制来支撑它，这就是民主化、法制化的规范公共 选择机制。最根本的还是要有ZG的民主化、法制化、现代化的 深层政策和成果来支

9、撑。可以借鉴美国建立现代意义的税收制度、预算制度，建立现 代意义的公众意愿表达和监督机制，从建立现代意义法制制度人 手，从理财角度推动民主化、法制化进程。建立公共资源平台，推进决策民主化、现代化。公共财政改 革可以选择将所有部门可动用的资源放在一个平台上。现在，ZG 的模型是金字号工程，如金财”、“金税”、“金审”、“金关、 金农”、“金水等十几个金字号工程，如果今后将它们的信息 全部对接，所有的信息在这个系统里是透明的，那么统筹协调、 科学决策、科学进展也就有了一个前提条件。在这个平台上，各 个部门发表意见时，大家就要把见不得人的部门利益排除掉，再 尽可能地加入公众意愿和公众偏好，然后再形成

10、科学决策，那就 比原来强得多。这样从治理角度切入做到决策的科学化，公共利益最大化， 遇到的阻力会最小，实现的可能性最大。它将会带来理财的民主 化，拉动生活、社会经济乃至与决策相关的政治体制改革。这样 一个现代意义的预算制度，看起来是一个技术性的，但可以打开 ZG政治改革的空间，约束现在膨胀的部门利益和部门利益集团 的过分行为。3、决策程序要确保公共利益各部委决策有几个非常重要的权力，首先是起草行政法规的 权力，按照行政法规制定程序条例，有些行政法规是可以由部委 起草的；其次是一些法律由部委起草，经国务院按照法定程序向 全国人大提出议案；再次是各个部委有自己制定规章的权力；最 后是制定其他有普遍

11、约束力的决定命令的权力。上述权力都要按照现有法律如立法法、行政规章制度程序条 例等来施行，但部门领导决策过多地从治理者、部门利益的角度 出发，决策程序缺乏对公共利益的保护，导致决策公共性缺 失。现行的利益决策过程难以保证各方利益的公平博弈，往往是 谁最能接近决策者就给谁好处，这就把立法、把文件的起草过程 变成了只反映一部分人利益和意志的过程。最终，行政部门可能 成为某些利益集团的代言人。比如按有关规定，法律、法规等在起草时要征求意见，包括 征求部门意见、征求相关群众意见、征求专家意见等。征求意见 的方式，可以采取不同的方式。而且在提立法草案的时候，需要 对意见进行说明。但是，保证部门全面地征求

12、利益相关人意见的 程序不足。比如在听取专家意见时，怎么能够保证既听取支持性 的专家的意见，同时也听取那些不支持的专家的意见，这在程序 上没有硬性规定。这说明规定本身的界定和结构有问题。行政决 策的程序有规定，但太原则化，部门完全可以只找支持部门意见 的专家参与立法，这样的程序难以保证决策的公正性。从这个意 义上讲，对公共事务的决策过程加以有效监督是非常必要的。4、大力完善相关体制典型的市场经济常见的经济调节手段是财政与货币政策而 ZG随着社会主义市场经济的进展，一些部委的权力不减反增， 行政之手随处可见，肆意干预时有耳闻，市场经济运行机制资源 配置被严峻扭曲，严峻背离完善社会主义市场经济体制、

13、健全社 会主义市场经济运行机制的经济改革之目标。依照建立强政府 下的市场经济总体目标，需要大力推进行政治理体制改革，切 实转变政府职能。完善立法体制与程序。全国及省级人大相关委员会成员专业 化、专家化，立法过程应民主公开，以幸免立法为部门操纵。一 是制定行政程序法。取代行政法规制定程序暂行规定；二 是积极推行立法回避制度，凡直接涉及某部门利益的立法起 草工作，该部门原则上应回避；三是做到开门立法，通过各 种渠道广泛征求各方意见，包括利害相关人（作为监管对象的企 业和监管主体）的意见，专业意见（如专家学者、律师和行政治理 部门的意见），推行立法听证、公示，征求一般民众意见；四是 实行公共立法，立

14、法机构应超然于利害相关人、专业意见、 一般民意之上，畅通与社会各利益集团间的双向互动渠道，倾听 各类群体的诉求。建立公共财政体制，完善财政监督机制。建设公共服务型政 府的前提是要建设一个公共财政体制。明确以GJ税收为主要收 入来源，操纵直至取消行政收费，废除自收自支与收支两条线， 将预算外收入统一纳入预算，以GJ预算为主要支出形式，行政 部门经费来源与开支公开透明，做到完全由GJ预算操纵。实行 阳光工资（收入公开、透明、统T，行政部门都吃皇粮， 禁吃准皇粮和杂粮。各部门财会人员应由财政部门收编 归口治理，并在部门间进行轮换。5、健全与完善相关机制实行决策与执行适当分离。弱化事前审批。强化事后监

15、督。 如果取消决策与执行机构的行政隶属关系，就能中断部门利益实 现链条。这有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策，确保 政策的公平合理；有助于决策层对执行层的监督，提高执行效率 与公正性。具体做法是，将执行职能依法授予专门的行政执行部 门，或托付给事业单位、社会中介组织。对于已经公司化的 机构应收回行政决策权。建立综合协调与监督制约机制。第一，推进立法与司法改革， 完善并强化人大对政府的监督，完善行政诉讼程序，加强司法对 行政的监督，创设行政公诉制度，公诉主体是检察机关，公 诉的对象是行政作为与不作为，目的是维护公共利益。 这是加强对行政立法监督的重要举措。第二，建立跨行业、跨部 门的综合协调机制。参考发达GJ经验，通过建立完善的行政协 助制度，使政府各部门之间形成合理的分工合作、互相支持的局 面。第三，建立政府部门之间的制约机制，部门决策应视内容接 受相关部门的监督，确立行政首脑办事机构（主要是指各级政府 办公厅）的综合协调中心地位。加强综合协调中心对各部门行政 立法行为的监控力度，加强综合协调中心与政府法制部门协同审 查部门行政立法行为的力