俄罗斯高等教育体制的变革

1、俄罗斯高等教育体制的变革摘 要：通过民主化改革、“休克疗法”，俄罗斯高等教育进入了一个全面 的体制机制创新时代。在国家创新发展战略背景下，俄罗斯实施了国家干预下的 新公共管理体制改革：改变大学法人地位，提高“自治机构”比例；调整结构布 局，重新分类定位；实施竞争拨款方式，优化资源配置；转变政府职能，提高管 理绩效；完善法律调节机制，注重制度创新，从而实现了高等教育从结构到制度 的创新发展。关键词：俄罗斯，高等教育体制，国家治理本文系全国教育科学“十一五”规划青年专项课题“俄罗斯创新型大学发展 战略及其保障机制研究，（课题批准号：EGA080252）的研究成果。2007年，俄罗斯联邦社会议院发布

2、报告：“我们从前苏联时期继承下来的 学校和大学的模式，很显然不适合市场经济，特别是当市场经济比教育制度本身 变化得更快的时候。当前，俄罗斯教育体制未能朝向自由市场经济的机制和价值 方向发展，转移路径将把俄罗斯带进危险区。” 1克服体制惯性，实现高等教 育体制的创新发展成为俄罗斯高等教育改革的历史性命题。一、探索与走向后苏联时代，俄罗斯关于教育改革争论的结果就是由复制西方自由主义的高 等教育模式转向探索兼顾俄罗斯历史传统的适应现代社会经济发展需要的本土 化模式。（一）民主化改革20世纪90年代初，俄罗斯高等教育改革全盘否定了苏联模式，自治和非国 有型组织成为新模式的特点。个别教育机构的民主化改革

3、实现了校长由选举产生 而非任命。虽然最初的改革存在某些幼稚之举，但却形成了新的高等教育理念： 非意识形态化，开放、民主、自由和多元化，国家一社会共同管理和自治等。上 述原则奠定了 1992年6月颁布的新教育法的思想基础，保障了公民接受免 费义务中等教育和高等教育的权利，首次强化了创办提供收费的补充教育服务的 非国立教育机构的合法性，促进了俄罗斯高等教育结构的变革。（二）“休克疗法”苏联解体后，俄罗斯实施了被称为“休克疗法的彻底的经济变革，导致教 育拨款锐减，俄罗斯高校面临着严峻的生存问题。1996年8月颁布的关于高 等和大学后职业教育法明确了俄罗斯大学收费教育的合法性。新的非国立大学 的创办填

4、补了社会对人才的需求。在这一改革时期，权力部门之间存在着严重的 分歧：一是政府与教育权势集团“俄罗斯大学校长联盟之间存在利益冲突，二 是政府与国会之间存在严重分歧。因此，这一阶段的俄罗斯高等教育改革是在艰 难中进步。首先，强化了最初的教育体制的非意识形态化和非政治化原则。苏联 时期高校普遍存在社会科学师资、教法和相关专业人才培养匮乏等问题，难以适 应俄社会经济发展的新要求。为此，1992年，俄罗斯创办了新的国立大学 俄罗斯国立高等经济学校和仅招生120140人的小型非国立大学一一俄罗斯经 济学校。此外，在索罗斯基金会资助下，俄罗斯翻译出版了二百余本专著和教材， 奠定了人文社会科学高等教育的教育

5、教学基础。其次，下放权力，调整高等教育 结构。10年间，俄罗斯新建了百余所非国立大学和预算外教育机构。1995-2005 年，大学数量由762所增加到了 1 068所，收费生所占比例由34.4%增加到47.1%。 国家下放权力给地方和高校，不再干涉教育内容，实行毕业生就业的市场调 节体制。（三）未来之路世纪之交的俄罗斯进入了一个新的历史阶段一一 “普京时代”。2000年， 普京开始实施“格列弗计划”，增加对中学毕业生的知识评价，试行全国统一考 试制度，并将其成绩作为大学录取的主要依据，至2009年全面推行。2003年， 俄罗斯加入了旨在推动欧洲教育一体化的博洛尼亚进程，其主要的改革内容是实 施

6、两级学位体制，增加教师和学生的学术流动，扩大毕业生的就业机会等，以提 高俄罗斯高等教育的灵活性和有效性。但由于受到高校保守势力的抵制，上述改 革均收效甚微。俄罗斯高等教育改革的真正的可能性出现在普京总统的第二任期 内一一“从争论走向立法”。自2000年以来，俄罗斯GDP增长速度连年保持在 6%7%的水平，2007年达到8.1%，重新跨入世界十大经济体行列。3经济的 稳定增长为加大高等教育投入提供了保障，联邦预算资金从2004年的718亿卢 布增加到2006年的1 617亿卢布。随着俄罗斯经济的逐渐复苏、新的联邦主体领导选举制度及国家预算投资体 系的建立，2005年，俄罗斯开始实施国家优先发展的

7、旨在推进社会现代化和提 高公民生活质量的教育、健康、住房和农业四大民生工程，高等教育的创新发展 是俄罗斯国家优先发展教育工程的重要内容。至此，俄罗斯高等教育进入了全面 的体制创新时代。二、治理与重构俄罗斯高等教育治理与重建是国家整体改革的重要组成部分。其重点是，在 国家主导下，集中优质资源，通过体制创新，将俄罗斯高等教育打造成为满足创 新经济发展需要的、最具世界竞争力的教育体系。在新公共管理理论框架下，俄 罗斯高等教育体制改革体现出精简机构数量、提高管理绩效和实行新拨款原则的 趋向，通过高校自治、结构重组、分权管理和制度创新等机制加以实现。（一）改变大学法人地位，提高“自治机构”比例2006年

8、，俄联邦颁布的关于自治机构法明确地将一定数量的大学划分 在国家拨款体系之外，使其成为“自治机构”，突破了国家垄断形式，并明确了 公私混合办学体制的合法性。自治大学首先隶属于国家，但不能得到定期和足够 的国家保障。它们必须依靠吸引预算外资金保障自身发展的需要。此外，国家也 不再资助这些大学偿还债务，因此，在大学没有偿还能力的情况下，加之适龄儿 童锐减（根据预测，从2006年至2016年，俄罗斯高校适龄学生数量将减少一半）， 大学的合并和撤销不可避免。在政府提出的国立大学学生数量增长率不断提高 （从2006年的35%提高到2010年的50%）的目标下，财政困难的问题将更加突出。 通过大学的合并和撤

9、销，集中资源支持有世界竞争力的高等教育机构是俄罗斯高 等教育体制改革的重要举措。合并原则有三：一是区域合并，即根据国家优先发 展工程，在七个大联邦区各建一所“联邦大学”；二是技术专业高校的纵向合并， 即将中等职业学校并入技术大学；三是大学和科研院所合并形成新的“高校综合 体”，即依托已有的具有国际认可度的大学合并科研院所。（二）调整结构布局，重新分类定位俄罗斯高等教育管理体制改革的重要内容包括大学法人地位的改变和联邦 预算拨款方式的改变，甚至是大学职能的改变:一类大学的使命是参与国际竞争， 另一类大学是培养工业部门需要的劳动力，还有一类大学是保障区域经济发展的 职能。2007年，开始创建联邦大

10、学网络，以此优化区域教育结构，强化大学服 务区域经济和社会的职能，目前已组建八所联邦大学。2009-2010年，选拔出 29所国家研究型大学服务于国家创新体系发展和肩负创新经济所需的人力资源 培养的重要使命。此外，还有两所具有高度自治地位的巨型大学一一莫斯科国立 大学和圣彼得堡国立大学。至2010年底，俄罗斯已经完成包括上述大学在内的 重点大学网络的架构，为形成新的、高效的俄罗斯高等教育体制奠定了基础。（三）实施竞争拨款方式，优化资源配置在国家优先发展教育工程框架下，俄罗斯政府引进竞争机制并使用了两种拨 款模式：一是国家资助个别教学计划、研究项目、基础设施项目和助学金；二是 在合同基础上的国家

11、拨款，拨款数额依据历史成就和实际支出水平。在分配支持 大学创新教育计划的资金中，大学提交的旨在提高其竞争力和促进国家地区经济 和社会发展的项目方案是竞争选拔的重要依据。政府力图通过竞争选拔的方式， 激励大学将教学科研目标统一到国家创新发展战略上，从而提高经费的使用效益 和效率。2010-2012年，俄罗斯将投入690亿卢布支持重点大学更新设备、学 术交流，吸引最好的国内外学者，其中国家研究型大学将获得320亿卢布，联邦 大学将获得270亿卢布，两所巨型大学将获得100亿卢布。国家优先发展教育工 程使政府改变了 20世纪90年代的在教育经济领域中不作为的“非常之举”，重 新承担起教育的国家责任。

12、“精英优先”的拨款原则有效支持了最具竞争力大学 的发展；委托人分配体制激发了大学的竞争意识；吸引私人投资并从商业活动中 获得收益等预算外资金成为大学经费筹资结构的重要部分。（四）转变政府职能，提高管理绩效2004年初，俄罗斯总统普京对联邦政府机构进行改组，取消了俄罗斯联邦 教育部，将原联邦教育部的职能按决策、执行、监督三部分分别划设为三个部门， 其中教育与科学部负责确定相关领域的国家政策方向和制定法律法规活动。教育 署是国立教学机构的创办人，负责拨款和分配联邦补贴。由于具有拨款职能和大 学与财政部的中间人的地位，教育署是主要的教育决策机构。而教育督察署负责 提供办学许可证，监督教育质量和高校遵

13、守法律情况。为进一步整合组织、人力 和资金资源，提高管理绩效，2010年，俄罗斯撤销了联邦教育署和联邦科学与 创新署，并将其职能权限转移到教育与科学部，同时进行了内部人事和管理机制 改革，教育行政管理和决策权力又重新集中到教育与科学部。为突破教育与科学 相分离的体制壁垒，提高大学应用研究能力，发挥其作为国家创新体系重要环节 的功能，俄罗斯教育与科学部在支持高校创新计划，包括创建国家研究型大学和 联邦大学在内，均以项目管理方式加以实施。此外，该部还实施了重点大学支持 项目，包括加强大学与高科技企业的应用合作研究、大学产业园、高新孵化器等 创新机构的创建，吸引国内外优秀学者加盟大学等内容，旨在支持

14、大学制定和实 现高水平发展规划，保障大学构建适应新经济发展的内部教学和科研结构，并分 别为大学与企业合作项目拨款190亿卢布、创新机构设置拨款80亿卢布、吸引 优秀人才拨款120亿卢布。（五）完善法律调节机制，注重制度创新近年来，俄罗斯制定和颁布了一整套法律法规用于规范不同层面的教育教学 活动，如全国统一考试法保障了全国统一考试的合法性；2007年颁布了关 于实施两级学位体制的法案，确保从2009年开始新的两级学位制度改革；2008 年颁布了高等学校管理章程，以规范高校的办学活动。此外，还颁布了多项 部门纲要规划，如2009-2013年“创新俄罗斯的科研与教育科研人员”联邦 目标纲要为科研和教

15、育科研人才的成长、稳定科研和教育科研队伍、保存科学 和教育领域的代际传承创造条件。为解决创新经济所要求的能力与高等教育旧的标准之间存在严重的冲突，保 障高等教育质量和人才培养模式改革的实施，俄罗斯教育部在修订培养方向和专 业目录的基础上，颁布了第三代高等职业教育联邦国家教育标准。2011-2012 年，俄罗斯大学将全面转向第三代国家教育标准，目前高校正依据第三代教育标 准研制新的教育大纲，实施学分一模块式课程和新的学生评价体系，强化生产实 践环节，以确保知识本位向能力本位人才培养模式的转型。随着俄罗斯高等教育 体制改革的不断深入，教育需求与法律保障脱节的矛盾日益深化，出现了相关法 律相互矛盾和抵触的问题，颁布新的教育法成为俄罗斯深化改革的现实诉求。俄 罗斯开始实施“关于俄罗斯联邦教育法”项目，将各项改革措施制度化。参考文献：O6pa3OBaHue