资源环境公共物品治理

1、农村公共产品的有效供给与治理机制一、定义.农村公共产品是指农村地区农业、农村和农民生产与生活所需要的具有一定非排他性和消费的非 竞争性的产品或服务，如义务教育、道路、科技服务等等。.美国著名经济学家萨缪尔森在公共支出的纯粹理论中指出农村公共产品是相对于农民“私人产品”而言，具有非竞争性和非排他性的公共产品，用于满足农民需要的公共产品，主要涉及农村公共基础设施、公共事业、公共福利和公共服务等各个领域。这部分农村公共产品是广大农民不可缺少生活及生产必需品，如农村义务教育、农村公共卫生、农村水电气、农村灌溉工程及农村道路 等等。公共产品的一个组成部分是农村公共产品，它既具有公共产品的一般性也具有自身

2、的特殊性。.根据斯蒂格里茨(1980)对公共产品的定义，公共产品是指“在对该产品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”的一种产品。由此可见，公共产品的特点就是消费上不具有竞争性，收益上不具有排他性。农村公共产品是指供由范围不同的农村居民消费、享用的，具有公益性和非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、 公共服务等各个领域，包括计划生育、社会保障、社会治安、卫生、体育、供水电、道路、生态环 境建设等。二、农村公共产品的类别.根据公共产品的 性质来划分,农村纯公共产品和农村准公共产品是农村公共产品两种不同性质的 公共产品：(1)农村纯公共产

3、品是指在农村地域范围内每个人消费这个产品不会造成其他人收益和消费减少的公共产品。典型的有农村大型水利工程，农村环境保护，农业科学技术研究等等。(2)农村准公共产品是指在农村地域范围内具有有限的非竞争性和不完全的非排他性并且处于纯公共产品和私人公共产品特征之间的一种公共产品，例如农村公共道路，农村公共桥梁，农村教育，农村公共图书馆和农林技术等等公共产品都属于准公共产品。.从划分范围来看,农村公共产品可以从全国、地方和社区三个范畴来划分：(1)全国性的农村公共产品主要包括全国性的公共医疗保障制度、全国性环境保护和全国性的国防等；(2)地方性的农村公共产品是仅限于一定区域由地方政府所管辖范围内的农村

4、公共产品，例如公园、路灯及机场修建等公共品产品；(3)社区性的农村公共产品是指收益主体相对明确，供给方式一般是社区范围内的农民自己供给而政府供给后效率低、成本较大的公共产品，如社区内灌溉设施、农村道路和农业水利设施等。. 一般地，有以下几类：(1)公共工程：大中型农业基本建设投资项目。如根治河流、治涝、引水、灌溉等大型水利工程；兴建大中型水利枢纽；大规模植树造林；农业生产和农产品流通及商品粮基地建设；农村环保工程，如退耕还林还草工程、治理环境污染等。(2)公共教育：农村范围内的中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支援不发达地区的教育支出，农村扫盲工作等。(3)社会保障：主要用

5、于抚恤和社会救济福利事业；对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持；农村福利机构的建立和福利设施的建设；以及自然灾害救济等。(4)医疗保障：环境治理、健康宣传等公共卫生和计划生育、传染病控制等基本临床医疗服务支出；农村基本医疗服务网络的建设等。(5)行政机构管理费和事业单位事业费：指农村基层政府正常运作，实现宏观管理职能所需要的管理费，以及农村农林水气象等部门的事业费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费。(6)社会秩序和法律的维护：这是保障社会正常、健康发展和运行的基础，农村社会也不例外，因此,这部分经费应由公共财政负担。三、农村公共产品的供给主体及机制模式(一)政府供给.主

6、要是针对 纯公共产品，如国家安全、气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设 施、社会科学研究等。.特点：地方性公共产品的供给主体应该是地方政府，这样既可以比较准确地反映居民对该公共产品的需求弓金度和受益程度，地方政府可以比较准确地判断该公共产品的福利性和经济性收益。因此， 由地方政府来提供地方性公共产品，不仅符合受益原则， 而且决策成本比较低， 容易克服公共产品供给与需求不相匹配的矛盾，财政资源配置的效率较高。.具体可以采取两种模式：公共产品和农村公共产品有所区分，那么其模式可否一致，有否偏差，该部分主要说公共产品的模式，可行否？(1)政府直接生产公共产品，采取公共产品的国有国营模

7、式。具体可以分为以下几种情况：体现国家意志的公共产品， 如军队、警察、法庭、监狱、法律法规等由政府依靠公共财政支出， 直接投资并组织公共产品生产，然后无偿地向社会供给。与社会公平分配目标有关的公共产品，如卫生保健、基础教育、社会保障等一般有由政府组织公共产品生产，并通过收费方式向社会公众提供，不过这种收费不是以营利，为目的，而仅仅是对成本进行补偿。与社会发展有关的公共产品，如环保，科研等自然垄断类公共产品，如邮政、铁路、自来水等，一般有公共企业来生产，按营利原则定价， 并向使用人收费。（2）政府利用市场间接供给公共产品。为避免国家在供给公共产品时出现低效率，对于同一种公共产品，既有政府供给也有

8、私人供给。 政府对供给公共产品的私人予以经济补偿。如在美国，1997年，有一半多的私人医院得到政府财政支持，而私立高等学校也不同程度地受到政府资助。政府通过政府采购方式获得市场生产产品的所有权，然后再作为公共产品无偿地向社会提供。（二）市场供给：.主要是准公共产品，即具有一定外部收益，或者由于行业的特性容易发生垄断而引起资源效率下降的产品。这类产品，主要是属于公用事业范围的水、电、煤气、城市公共交通以及电讯、邮政、铁路运输等。对那些可以较好地进行“选择性进入”的产品，甚至俱乐部产品，如付费后可以进入的 音乐厅等，也可以由市场供给。.模式：根据市场需求，主要由市场提供生产公共产品的经费，以盈利为

9、目的、运用收费方式补偿支出的一种模式。（三）自愿供给.特点：自愿性。公共产品自愿供给完全是当事人的某种自愿行为，甚至可以理解为一种自发行为，所有的强制都与之无关。二是偶然性。自愿供给的发生具有偶然性，往往不需要经过某些固定程序（如政府供给中的预算和社区供给中的投票），一般也不会被制度化（以法规的方式固定下来）。因此，我们一般不知道自愿供给会在哪里发生、什么时候发生，更不可能把它制度化、程序化。（四）农村社区供给.社区作为一个自组织主要在规划布局、出资修路、铺设水电工程、兴办学校等方面发挥作用，满足社区居民这些公共产品的需求。.模式：限于社区居民消费的公共产品， 出资者主要是该社区的消费者，也是

10、这类公共产品的提供者。.特点：社区供给共产品的特点在于它是基于生活聚居区的居民实际需要，由居民根据协商原则集资成，因此，社区提供公共产品能够很好地弱化“搭便车”问题。对于一个社区来说，能完全指望政府干预市场和弥补市场失灵，政府功能辐射对社区作用比较有限，必须由社区自己弥补市场失灵和政府失灵。（五）多元化供给（混合提供）.属于这一方式供给的公共产品主要有教育、医疗、体育、广播、文化等，政府一般会通过补贴的方式参与这类公共产品的供给。.模式：提供公共产品时不局限于某一种方式，而是各种方式的有机结合。其他的一些供给模式机制（供给方如何提供？）（一）建立以有效需求为导向的农村公共产品供给体制建立农村公

11、共产品的需求偏好表达机制A.流动性表达机制（人们可以在众多的社区中选择，地方公共产品的供给就出现了竞争，供给效率因此提高）B.投票机制（我们只要能够集中社区大多数农民对本地区公共产品需求意愿的表达，这就要求推进农村基层民主制度建设）C.自下而上和自上而下相结合的表达机制（农民可能出现素质文化低：涉及一些关系到农民重大利益的公共产品提供上，还是要采取自上而下和自下而上相结合的决策方式，在一定程度上采取强制性供给）（二）各级政府在提供公共产品上的定位根据公共产品受益范围的大小，可以分为全国性公共产品和地方性公共产品。全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品要由地方政府提供。地方提供本地区公

12、共产中央提供全国性公共产品有利于发挥其规模经济，解决地区间外部性问题 品更有利于农民需求的表达。（三）适应多种需求的多层次公共产品供给机制我国由于经过了较长时期的封建社会，古代宗族等非正式制度的传统还有部分影响，尤其是在农村地区，因此，在农村公共产品的供给可以形成村民自治提供公共产品的形式。社区在充分了解村民的真实需求意愿的基础上，建立的供给机制得到村民的认可。同时，应建立公共资金的管理和监督制度，杜绝公共资金暗箱操作，村民和基层管理者之间相互信任。一个农村社区公共产品供给机制还需要上级政府如乡镇政府的支持，提供资金、技术等的支持，也可以联系、沟通村与村之间的信息，争取上级政府的财政补助，开发

13、当地资源，建设社会主义新农村。四、乡村公共产品的治理主体、机制、效果1）治理主体及机制：（一）政府层面：.建立规范的财政转移支付制度，实现城乡公共产品供给的均等化；政府必须建立针对农村地区的财政转移支付制度，加大财政转移支付力度， 引导更多的资源支持农村经济社会的发展4,通过各种形式的转移支付补充农村地区内部财政资源的不足，保证农村居民享受与 城市居民大体相同的公共服务。.建立多元化的农村公共产品资金来源体系（1）开拓新的资金来源， 引入非政府力量并进行制度创新，积极将社会资源投向农业和农村。对于农村近似私人产品的准公共产品，如电信等个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、 财政贴息、财

14、政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。（2）大力发展第三部门， 关于小城镇和新农村重点建设领域的公共产品，还应该吸纳个人、企业、国际 金融机构和国外投资者，采取“谁投资、谁经营、谁受益”等市场化原则参与投资，以弥补政府在 农村公共产品提供上的“缺位”，以创新性市场化资金渠道、借鉴“经营城市”的方式积极稳妥推 进新农村建设。.优化农产品的供给决策机制(1)公共产品最优供给的前提是把个人真实偏好通过政治程序转化为集体行动。农村居民是农村公共产品最直接的使用者和受益者，所以在决定农村公共产品供给种类与数量时，他们应该是主要的决策者。(2)实现农村公共产品

15、供给决策机制由“自上而下”向“自下而上”的转变，让受益人直接参与到受益 项目的决策过程中。 在具体做法上，可以采用直接民主与代议民主相结合的灵活方法，在党的领导下依法有序地进行提升农民的组织化程度。(3)建立中央、省、县乡、农民四位一体化的农村公共产品供给体制(4)国家应根据农村公共产品的不同性质，合理界定各级政府在提供农村公共产品中的责任，通过体制改革、政策调整和制度创新，逐步建立适应社会主义市场经济要求的中央、省、县(乡)和农民四位一体的新型公共产品供给体系。.政府需下放权力，提高公共服务水平提高农村公共产品的供给质量，需要地方政府转变职能，把本该交给社会的权利， 还权于社会，促使权威中心

16、多元化，将地方政府职能切实转到公共服务上来。农村公共产品的供给过程中涉及到的权力包括动员权、组织权、决策权、信息控制权等，政府不可能行使所有的权利，所以，各项权力经常会暂时性的再分配，对于社会资本十分薄弱的偏远地区，公共产品的供给成本高昂、质量低下较普遍，基于这种现状，地方政府必须要集中各方力量，并与其他组织共享公共权力，为其他社会组织的存在与发展留有空间。.建立居民对供给的评价机制和对地方政府行为的监督机制最终导致基我国地方政府低效供给的主要原因是在供给决策的过程中地方政府容易发生寻租行为,层政府的责任缺失， 形象工程、面子工程，所以主管部门应建立长效的供给监督机制，通过监督使地方政府的决策

17、行为更加科学化、合理化，例如，地方政府可以通过各种渠道公让村民知道决策的时间和内容，并通过相应的途径对其作出评价和反馈，有利于地方政府适时的对决策作出调整。健全社会公示和决策听证制度，让广大农村居民监督和评价公共产品的供给过程。.建立基层倾斜机制，促进基本公共服务均等化。构建以农民需求为导向的农村公共产品决策制度。(1)建立有效的农民需求表达和显真机制，克服集体非理性的公共选择机制一是关于公共产品、 公共资源以及特定公共产品供给需要的条件等相关信息可以被农民了解，形成选择需求表达的有效性基础；二是建立公共产品供给主体对农民需求敏感反应机制，使得农民需求表达成为公共产品供给中的关键环节。随着农民

18、需求的表达被有效激起，需要面临的第二个问题就是如何在多重表达中建立显真机制。当利益排他时，交易和价格即可显示真实需求，然而，公共产品的利益难以排他特点，使得准确反映收益者的偏好和需求十分困难，往往使得公共选择的机制最终结构却是集体非理性。另外，不同个体对特定物品需求强度不同，表达中难以区分。因此，必须建立克服集体非理性的公共选择机制，如在需求和意 愿的评估中采用付费意愿投标的待定价值法等。(2)按照农民需求位序结构安排不同性质和层次的资源、提供公共产品。在特定时期内，多数农民的基本公共需求按照我们设定的生存、货币最大化和理性自利三个原则，可以建构一个相对稳定的需求位序结构。但是农民的需求是丰富

19、而多元异质的、变动不居的，而公共产品的供给决策不能缺乏结构稳定性，这两者之间的矛盾可以在需求位序结构的中介上得到部分化解。因此，应该进一步加深对不同区域、不同范围、不同发展阶段乃至不同季节的农民公共产品需求的研究， 开发测量农民公共产品需求位序结构的灵敏工具，使之成为决策制度的一个重要组成部分（3）建立农民参与不同层级公共产品供给的决策制度。建立农民参与决策的制度， 可以有效消除单纯政府决策中的偏差。需要认真研究的是， 不同层次的决策中农民参与的方式是不相同的，应该根据公共产品的性质和分类建立相应的农民参与的制度和机 制。缺乏农民参与的传统公共产品决策制度是和政府的行政责任体制、财政运行体制以

20、及部门利益机制紧密结合的。因此，公共产品制度建设应该和农村基层民主制度建设统一起来，以民主制度的发展推进农村参与的深化和制度化，改变政府官员的行政责任方向。在“予”而非“取”的国家与农民之间的资源格局建 立之后，乡村民主制度建设的主要内容就在于围绕农村公共产品的提供形成不同范围和层级的农民参与 制度和机制。（二）农民层面：.提高农民自身素质明确主体角色，提升农民的民主参与水平和能力。 农民作为多元治理主体中基础的一极，他们的主动参与将极大提高农村公共服务供给的质量和水平，通过各种推进教育均衡的针对性培训计划， 提升农民的文化知识水平和沟通介入能力， 使农民能够及时地辨别信息，明辨自身切实需求，合理有效的 对公共产品的供给提供智力支持。.明确权利和义务（三）第三部门层面.加强第三部门自身能力建设第三部门只有拥有健全的、有序的内部机制，才能更好地发挥其在提供公共物品的主要作用.第三部门强化其社会意识健全第三部门提供