我国卫生执法体系建设存在的32类问题

1、 /70我国卫生执法体系建设存在的32类问题全国卫监体系建设与发展研究课题组编者按：“非典”之后，党中央、国务院多次指出，要加强公共卫生建设，力争用3年时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系、医疗救治体系和卫生执法监督体系。卫生监督体系是公共卫生体系的重要组成部分，是执行国家法律法规，维护公共卫生秩序保护人民群众健康，促进经济社会协调发展的重要保证。为此，卫生部卫生监督局、复旦大学卫生发展战略研究中心、北京市卫生局卫生监督所、上海市卫生局卫生监督所、重庆市卫生局卫生监督所、湖北省卫生监督局、吉林省卫生厅卫生监督处、杭州市卫生局卫生监督所等单位共同组成“卫生监督体系建设与发展研究课题

2、组”，经过多次研讨和论证，基本明确了我国卫生监督体系应该承担的职能和服务项目，基本确定了改革的工作重点和改革的突破口，形成了适应于时代特征的卫行监督体系改革和发展战略。课题组通过精读文献，全面收集记录问题，总结归纳不同的表述及内容，形成我国卫生监督领域55类问题，按照“卫生系统宏观模型”归类形成32类问题。本文就是对这些问题的详细描述，枣庄卫生监督网特予转载，供广大同行参考。问题1：领导重视程度不够，虽然强调依法行政，但是往往注重发展经济，对不直接产生经济效益的卫生监督执法不够重视，甚至阻碍限制，卫生监督体制改革滞后于经济体制改革随着改革开放，市场经济的飞速发展，卫生领域的各种经营活动日益活跃

3、，与人民生活息息相关的服务行业几倍、几十倍、甚至几百倍的迅猛发展。合资企业、乡镇企业遍地开花，与公共卫生相关性的产品销售日益增多，出现了多层次、多渠道的职业危害因素及各种传染病、慢性病的发病因素。但是新的适应与当前形势需要的监督体制尚未建立健全、监督管理力度不强，市场上假药丛生，伪劣产品吕见不鲜，无照经营，非法经营者有之，各种卫生事件、食物中毒、传染病得不到有效控制，严重威胁着人民的身心健康。问题2：卫生监督事业的职能和权限定位不明确，职能难以切实落实到位。2002年国家对保健食品监督管理职能进行了调整，划归药监局管理，2003年职业卫生、放射卫生监督管理职能又分别划归安监局和环保局。下一步有

4、关卫生监督的执法依据有可能缺失。职能的多变和不稳定，使得卫生监督工作职能难以切实落实到位。问题3：卫生法律法规与监督体制改革相脱节，卫生法规、技术标准滞后，卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡（1）卫生法制建设不完善，卫生立法工作滞后于社会经济发展1）卫生法规建设的不完善和卫生立法工作滞后于社会经济发展，形成卫生监督执法工作的盲区、死角。目前的卫生法律、法规大多在80年代末90年代初制定，不能适应社会主义市场经济的迅速发展所带来的新问题、新现象，达不到行政处罚应有的惩罚、教育目的。部分卫生法规缺少具体的实施办法和细则，对违法事实的认定标准和处罚措施等方面不够明确和缺少针对性，使一些监督工作无法

5、可依。卫生部门与其它执法部门之间对某些监督管理总是在法律的职责界定上不够明确，往往造成多头管理，交叉执法，影响卫生监督工作的开展。卫生法律法规与其它涉及卫生领域的相关法律法规的配套、协调有待进一步完善。如卫生许可审批制度，目前涉及卫生许可审批的制度虽然在许多卫生法律、法规中有了明确规定，但是，都属于原则性规定，缺乏一个既具体又规范操作性强的许可审批程序和运行机制。尤其是建设项目的卫生许可审批，由于没有必要的审批程序和没有理顺计委、建委、设计等部门关系，已处于无人监管的处境。现有的许可审批范围仅限于生产经营方面卫生许可证的申请审批。2）各类卫生法律法规自成一体，无统一执法主体一方面各类卫生法律法

6、规没有全部设定卫生行政部门为执法主体，并且分别设立和任命卫生监督员，虽制定了各类监督人员的监督职责，但不具备卫生综合监督执法的资格，使各专业具体卫生监督工作各自为政，不能形成合力，造成人力和物力的浪费，严重影响了公共卫生监督执法的效率。如食品卫生法规定，县级以上人民政府卫生行政部门设立食品卫生监督员，由同级卫生行政部门发给证书；放射防护条例规定，县以上的卫生行政部门设放射防护监督员，由省级卫生行政部门任命，同时规定，必须向省、自治区、直辖市的卫生行政部门申请许可；公共场所卫生管理条例规定，“卫生许可证”由县以上卫生行政部门签发，各级卫生防疫机构，负责管辖范围内的公共场所卫生监督工作，并设立公共

7、场所卫生监督员，由同级人民政府发给证书。这些规定给卫生综合执法带来诸多不便。另一方面，个别卫生法规执法权不独立，学校卫生工作条例规定，对违反学校卫生工作条例的单位和个人由卫生行政部门给予警告、限期改进，拒绝或妨碍卫生监督情节严重的可以建议教育行政部门给予行政处分或罚款，也就是说具备行政处罚资格的卫生行政部门面对这样很普通的卫生违法行为都无权独立行使行政处罚。这种规定监督主体和管理主体含糊不清，导致监督权与处罚权分离，影响了法律的可操作性。3）现场监督强制性措施缺乏虽然部分卫生法律授予卫生行政部门对无证经营者有取缔的权力，但具体操作中存在许多问题，公共卫生监督执法机构是否有强制执行权，是否可以查

8、封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人的财产，既无具体规定又无明确的程序，实际工作中难以操作，从而导致对违法经营行为打击不力。4）与地方性政策冲突。（2）有些卫生技术标准不合实际，要求不具体，可操作性差目前，我国的公共卫生法规和规范尚不健全，存在着诸多空白点，在很多方面还不符合国际惯例。卫生标准方面，有些卫生标准不切合实际，远远不能适应社会主义市场经济发展的需要，一方面是卫生标准缺乏，有些产品在市场上已销售多年，却无相应的卫生标准，如速冻食品等；二是卫生标准缺项，或缺少功效成份，如脑白金、中华鳖精等，无相应成分标准；三是有些标准、规范要求不具体，可操作性差，实际工作中很难照规定执行。总体而言，国家

9、标准只有40%左右等同或等效地采用了国际标准，许多标准低于国际或发达国家水平，覆盖面、科学性、规范化、透明度等方面部与WTO的规则不相适应。（3）卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡1）卫生法制建设与行政执法工作发展不平衡，表现在：一是立法、执法、执法监督的不完善与不协调；二是地区性卫生法制建设不平衡。在立法方面，法律、法规发布实施后，有些配套规章的出台相对滞后，一些必要的执法程序迟迟没有建立，导致法律文件的执行性和可操作性不强，执法行为也缺乏规范和制约，甚至出现了法律文件出台后无人执法等问题。2）在执法方面，由于过去分散执法的弊端和执法力量的不足。行政机关执法的精力主要用于事前许可和审批上，

10、而监督管理的法定职责有些未能充分履行；立法与执法有一定程度的脱节，客观上存在着“跑马圈地多，履行职责少”以及“只要权、不要责”的现象；各级卫生行政机关以及有关单位的职责定位和权限分工不很明确，对卫生执法的监督指导工作不很有力，在执法工作中缺位、越位与错位并存；一些机关于部，还习惯于以言代法、以权代法，对权力与责任的一致性以及如何依法行政的认识还有待提高；综合执法力度、执法运行机制。执法方法与执法效率、执法队伍建设都需要在改革中不断探索与完善。3）在执法监督方面，执法责任制、错案追究制、上一级卫生行政机关对下一级卫生行政机关的执法监督机制还没有健全对管理相对人的申诉权利、执法中的听证、行政复议等

11、工作不重视，或者工作质量不高；对地方性卫生法规和规章规定的行政职权缺乏了解和监督。4）在其它卫生法制建设方面、主要表现在依法行政的意识、法制机构建设和法制工作人员的素质、法制的宣传与教育等方面，与卫生监督执法的任务和我国法制建设的进程有一定的差距。这些问题的存在，严重影响卫生法律的权威和行政职权的有效实施，因此，卫生行政机关的职能转变和依法行政工作必须加强。问题4：财政对卫生监督的投入不足，执法经费来源结构不合理，靠收取费用补充人头费的现象普遍存在（1）财政对公共卫生投入尤其对卫生监督的投入严重不足，卫生监督机构经费缺乏卫生监督的性质是代表国家监督，卫生监督执法工作属于政府行政职能，既不容许竞

12、争，也不能引进市场机制。尤其随着社会的发展和群众生活的提高，卫生监督监测工作的服务范围以及有关质量标准要求相应增加，无形中也增加了工作的费用和开支。因此，经费问题是决定能否正常开展卫生监督工作的关键。但是，目前政府对公共卫生投入严重不足，用于公共卫生监督的经费更是微乎其微。根据云南省的调查，一名监督员每年对约158个被监督单位和405名从业人员进行卫生监督管理，然而目前云南省绝大多数地区没有卫生执法专项经费，工作经费大部分要靠有偿服务收入来解决，有些地方“创收”甚至成了左右公共卫生监督工作的主导因素。卫生监督体制改革后，卫生监督机构的经费由地方财政下拨并予以保证，但目前各级财政的投入存在明显的

13、差异，财政收入稍好的话，正常的人头费还能按时到位，倘若当地财政不景气，那么正常的人头费就不能按时下拨，其业务经费更无从谈起，有相当部分单位依旧为机构的发展担忧。目前，有的地方已经出现逐渐缩减经费，“断粮断奶”现象，使正常的卫生监督、工作无法开展。在经济欠发达地区，地方财政赤字现象普遍，在给卫生监督综合预算时，抠了又抠，经费非常少，无力更换、添加设备，进行基础设施建设，严重制约了卫生监督检测工作的发展；卫生监督人员工资收入相对较低。据南京江浦县2002年的调查，财政对卫生监督投入严重不足，人头经费每人每年1万元，连职工的正常工资都不够，长期下去将影响工作人员队伍稳定。另外，由于对卫生执法工作投入

14、不足，预防性卫生监督往往不履行或予以取消。（2）卫生监督执法经费来源结构不合理，靠收取费用补充人头费的现象普遍存在卫生监督体制改革后，卫生监督的性质是代表国家监督，卫生监督执法工作属于政府行政职能，既不容许竞争，也不能引进市场机制，卫生监督资源配置的主体应该是国家。但是，目前卫生监督所的经费来源由三个部分组成：一是财政拨款，二是卫生监督所的办证收费，三是从疾控中心拨给一部分。这种结构造成了疾控中心认为我既然拨给你一部分经费，你卫生监督所就要对我收不到监测费负一定的责任，从而造成了监督收费不分的现象。卫生执法机构为了弥补经费不足，不得不开展有偿服务，造成了有收入的工作多做，没收入的工作少干或不干

15、，这种状况严重违背了公共卫生监督执法的根本宗旨，影响了卫生执法的公正性、严肃性。同卫生监督执法类似，当前政府各行政执法部门办公经费不足，靠收取费用、补充人头费的问题普遍存在。这对于部分满足卫生行政执法，开展日常卫生监督监测工作，起到了积极的补充或保障作用，但其负面作用是不可低估的。如有的省，省、地、县三级卫生机构（原卫生防疫站），均未实行真正意义上的全额预算拨款，其中政策性的生活补贴和保健津贴、福利、资金、公积金等项费用支出部分，都来源于“有偿服务”。少数县级政府还公开将卫生监督机构改为差额预算单位，直接导致了这些单位为生存而想方设法增加收入，片面追求经济效益，扭曲了执法机关应有的公正性和形象

16、。“以权换钱”的现象，在这种政策的引导下屡见不鲜。出现了重审批、轻监督，重收费、轻工作质量，“重养人”、轻发展的不良情况。有的地方甚至出现“下经济任务指标”、“为争地皮上下级打架”、乱收费等严重情况。既增加了相对人的经济负担，又败坏和影响了政府的声誉和形象，也是卫生监督工作质量下降、队伍产生行业不正之风的重要根源。问题5：卫生监督机构与质监、环保、工商等部门各自为阵，交叉执法，相互协调与配合不畅卫生监督执法机构与政府有关职能部门缺乏协调，各行其是执法工作中各自为阵，严重制约卫生监督执法工作的正常实施。行政执法部门很多，与卫生监督执法密切的是技术监督局和环境保护局。这两个部门是综合管理部门，主要

17、负责国家颁布的产品质量法和环境保护法。这两部法律的外延面很大，其中一部分与卫生法律法规重叠，如何处理这种相互交叉的执法关系值得研究。（1）部门之间矛盾冲突表现为协调性差；互相扯皮、推诿的事情增加；合作中互相抵触，工作效率降低。影响了部门或单位之间职工的工作积极性，从而使得一部分职工对改革产生怀疑、不满等情绪。（2）质量技术监督部门加强市场监督后，使卫生监督人员产生“阵地渐失”之忧一方面,质量技术监督部门自行垂直管理后，对市场商品的监督力度逐渐增强。他们的监督频次明显增多，特别是对市场上的食品、卫生用品等，不论是在平时，还是在重大节日前，他们都能积极监督、采样、检测，甚至当我们卫生监督员监督采样

18、时，被监督单位竟然提出“质监部门都来过了，你们还要采样？”的疑问。另一方面，他们加大了行政处罚力度，经常邀请其他执法部门和媒体、人大、政协参加检查、监督活动，经常在媒体上报道本部门的工作情况，公布商品质检结果，通报一些违法行为，扩大了本部门在社会中的影响，提高了公众信任度。另外他们还跨“防区作战”，例如有的质监部门在夏季对市场纯净水进行采样后，要求当地卫生防疫站为其检验卫生指标，遭婉言拒绝后，送外地检验，将其结果在当地报纸上公布，且不谈其结果的科学性和其行为在程序法的合法性。加之一直以来，法院、公安、工商等部门对卫生监督机构的支持力度较小，使卫生监督人员产生“阵地渐失”之忧。（3）军地执法权限

19、不清军队卫生监督管理工作应由军队归口管理，但是地方有些卫生监督部门仍越权对部队有偿服务单位进行监督，特别是在饮食饮水卫生、灭鼠灭蝇等方面，军队卫生工作受到军地双重监督，监督关系没有完全理顺。问题6：卫生监督体制改革不深入，执法主体仍没有解决，机构设置不到位卫生监督体制改革的背景与目的：几十年来，中国卫生监督和疾病预防控制机构是以卫生防疫站为主体，但随着社会的发展，特别是随着我国社会主义市场经济体制的建立和依法治国基本方针的确立，这种体制存在的弊端逐渐暴露出来。这种模式集执法、科研及技术服务于一体，政事不分，淡化了卫生监督的执法属性，削弱了卫生监督执法力度；卫生监督与有偿技术服务行为不分，卫生监

20、督队伍分散，难以形成监管合力，行政效率低下。卫生监督体制改革是卫生系统贯彻依法治国方略、提高依法行政的重要举措。按照依法行政、政事分开和综合管理的原则，调整卫生资源配置，理顺和完善现行卫生监督体制，建立结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制，切实改变原来多头执法带来的种种弊端，树立卫生行政执法的整体社会形象。但是，到目前为止，卫生监督体制改革不深入、不彻底：一是少数地方只是将原来卫生防疫站的牌子换成了卫生监督所和疾病控制中心两块牌子，仍由一个人担任两个单位的法定代表人，实质上未进行改革；二是卫生监督执法经费财政予以保证未落实，有些单位不得不为生存另想办法，影

21、响卫生监督执法工作开展；三是卫生监督所（中心）单位性质不明确，是独立的法人事业单位，而不能独立承担法律责任，只是同级卫生行政部门行使卫生监督职责的执行机构，而卫生行政部门与卫生监督机构多数不在一起办公，工作运行不便，一个完整的处罚程序执行下来，要到卫生行政机关审批盖章达七、八次之多，暴露出卫生监督执法活动与审批盖章两层皮的弊端，仍然存在着执法主体与执法队伍分离的问题，给人以政事不分，“换汤不换药”之嫌。（1）卫生监督所性质尚待明确，国家卫生行政执法属性未予体现，卫生监督执法主体仍未解决2000年1月卫生部下发了关于卫生监督体制改革的意见将卫生监督职能和疾病预防控制职能分开，成立专门承担卫生行政

22、执法和疾病预防控制职能的专门机构。并且明确“卫生监督所是同级卫生行政部门在其辖区内，依照国家法律、法规行使卫生监督职责的执行机构”。1）行政执法的高效性没有体现。卫生执法主体的变化，由法律直接授权转变为卫生行政机关委托执法。法律授权卫生防疫站执法，因被授权单位具有执行行政性事务和事业性工作的双重性而使执法的公正性受到影响，这显然不符合行政执法的原则。而卫生行政机关委托卫生监督所执法，卫生监督所成为专门行使行政执法权的机构，但这种执法主体性质不符合行政执法高效性的原则，其在执法实践过程中的效力远不如法律直接授权，其原因是：第一，行政机关对委托的含义理解不一，因而不同地区，甚至同一个机构改革前后被

23、委托权限不同的现象。这种权限范围的变化造成了执法工作开展的不平衡性，使执法者感到委托的随意性和不严肃性，从而对执法工作产生不利的影响。第二，卫生监督所虽然在我国的法律规定中也是行政主体部门，但这毕竟是二级行政主体，各卫生行政部门作为委托机关对行政处罚法第十八条关于“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承当法律责任”的理解不尽相同，那种认为“负责监督”就是行政干预的做法使执法者不能独立行使执法权，干扰了执法工作的开展。并且，由于对这种“委托”理解的不尽相同，各地卫生监督体制改革的实际操作中，多将卫生监督机构的性质定位事业单位。2）卫生监督执法主体仍没有解决。

24、卫生监督所虽然成立，但仅仅是卫生行政部门在行政执法上的执行和办事机构，既不像行政机构，又不是卫生技术服务机构，其本身的性质仍是事业单位，尚不具备独立的执法主体资格。也就是说，现在的卫生监督体制，仍是卫生事业单位行使着卫生行政部门具有的行政执法职能。无论现在的执法部门称为防疫站，还是称为监督所，仍然没有改变其事业单位的性质，整体执法的行政性不能体现出来。3）执法主体与执法队伍分离现象依然存在。执法主体与执法队伍分离严重影响执法效果，根据国家行政执法的指导思想行政法规将逐步转移到行政单位执行，但目前卫生监督员基本上在卫生防疫站或卫生监督所，即执法主体是卫生行政部门，而执行机构仍在事业单位性质的卫生

25、防疫站、卫生监督所，这种执法主体与执法队伍的分离，既不符合国家行政执法的总体思想，也不利于工作，使工作环节增多、职责不清、权限不明、卫生监督工作效率和质量难以提高，卫生监督工作难以形成合力。4）政事不分仍然存在。卫生监督机构在运转过程中，大部分仍然沿袭卫生防疫站时所采用的政事不分的管理方式，既是卫生法律法规的执行者，又是业务技术的指导及最终结果的审定者。行政执法的原则并未得以准确体现，卫生行政部门与监督所之间责权利关系未完全理顺，管理层面和环节过多，工作存在一定的随意性，缺乏积极性和主动性，行政效率受到影响。（2）各地卫生监督机构设置多样，机构名称、级别、内设部门均缺乏统一和规范1）名称不统一

26、：卫生监督机构四级设置的名称欠严谨、欠统一。国家级称卫生监督中心；省级有的称卫生监督所，有的称卫生监督局，有的是省卫生厅卫生监督局，有的是省卫生监督所等等；市、县级有卫生监督所、卫生监督中心、卫生监督局、卫生执法大队等不同称渭，既不严肃、也不统一。作为一个对外的执法机构，有必要将名称统一起来，以便树立对外的形象。2）级别不统一：目前，已进行卫生监督体制改革的地方，在省级一般是县处级，在地、市级有正处级、副处级、正科级，在县级有正科级、副科级、股级等不同级别。有的地方，监督机构比监测机构的级别还低，不利于发挥监督对监测的指导作用，也不适应行政执法的需要，影响了机构建设和队伍稳定。3）内设机构不一

27、致：有的将医疗预防保健纳入综合执法，有的按专业划分，有的按职能划分，因此有必要规范内设处室，以利于综合执法。基层卫生监督局（所）在科室设立时，往往都是依照传统的模式，即分为综合执法科和办公室两大块。综合执法科负责起本辖区内相关单位的传染病卫生、食品卫生、公共场所卫生、劳动卫生、学校卫生、放射卫生等各类卫生监督工作，但因为专业杂、任务重，使得卫生监督工作方向性、系统性较差，而且可能会导致卫生监督工作出现仅重视微观个体，忽视了宏观群体的不良倾向。同时，办公室一般由非专业人员组成，而且日常工作较杂，难以担负起业务性、政策性、法规性强的卫生监督工作的监控任务。而行政领导往往要花大量的时间和精力进行协调

28、和处理，但效果不佳。4）权力不独立：近几年来，工商、质量技术监督、药品监督、安全监察等部门都相继实行了垂直领导管理，而目前的卫生监督体制，上级卫生监督机构对下级卫生监督机构只实行业务上的领导，人事权和财权等均受制于地方党政，使卫生监督执法很难抵御地方干预，执法的公正性有时难免打上折扣。（3）卫生监督机构职能不明确，各地卫生监督机构的职权范围不一致，监督与检测分工模糊各地卫生行政部门对“关于卫生监督体制改革的意见”的指导思想和目标、基本原则理解不一，对如何建立“结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、办事高效的卫生监督新体制”有着不同的看法，对卫生监督与监测的职责不明确：一是卫生监督机

29、构职权范围不一致，有的地方包括公共卫生监督执法、传染病防治管理、医政监督、妇幼卫生监督、血液安全监督以及各类卫生技术人员执业许可等职能，有的地方仅为原卫生防疫站的公共卫生监督职能；二是卫生监督监测分开后，具体分工不明确。如现场监测究竟由谁来做？现场采样由谁进行？以及检测收费等问题，还存在着许多矛盾。有的地方为了搞调和，健康证的发放、检测报告的评价等仍由检测机构进行。各地在操作过程中出现了各种不同的职责设置方式，归纳起来主要有两种：第一，监督执法与服务收费完全分开，即卫生监督所负责下监测计划、发健康证，疾控中心负责采样、培训、体检、收费。第二，监督执法与技术服务不完全分开，即卫生监督所负责下监测

30、计划、培训、发健康证，陪同疾控中心一道写采样单、送检单，疾控中心负责取样、体检、收费。造成这种做法差异的原因，一是认为采样是法律赋予卫生监督员的职责，而疾控中心人员没有此职，因而不能单独进行采样；二是财政拨款不足，使得两单位进行内部调剂，造成采样收费依然依靠监督的现象。（4）造成目前公共卫生管理中设备、人力等卫生资源重复配置由于工作职能的不明和内容上的交叉，加上经济创收的需要使目前在公共卫生管理中的卫生资源浪费不可避免。一、重复投入，如硬件设施和仪器设备的配置，为了应付现场监测，卫生部在监督机构规范中列入大量的仪器，同时，为了经济创收，各级监督部门也趁机进行配置，而疾控机构本身的设备、职能等已

31、具备这方面的能力，但由于两机构的工作不能有效的协调，造成了资源浪费。二、由于目前卫生防病体制是从原卫生防疫站的基础上分离而成，本来一项工作由一个单位承担，现由两个机构分开承担，由于人手缺乏，部分地区招进了非专业技术人员，而有限的专业人员又因工作需要部分从事行政管理，技术力量相对不足，造成了人力资源的浪费。问题7：卫生监督管理体制和制度不完善，卫生监督机构运作随意（1）卫生监督执法管理制度不完善，如内部约束制度、投诉管理制度、资料管理制度、审批程序等不健全，卫生监督执法机构运作随意主要表现在以下七个方面：一是卫生监督执法队伍内部制约机制不健全不规范；二是卫生监督执法机构运作机制不够完善三是对卫生

32、监督执法工作的监督力度不够；四是廉政建设监管难度大，部分职工心理不平衡；五是投诉管理制度需进一步完善：实行卫生综合执法后的投诉情况，如投诉人因受理机构过多而分不清投诉部门、卫生执法机构内部互相推诿，对部分较难处理的举报案件拖办甚至不办等投诉人对卫生投诉处理结果不满。另一方面，在受理举报时往往出现投诉人对投诉的事项叙述不全，而其它部门不了解投诉程序，缺少详细的记录，往往成为无效投诉，直接影响到群众投诉处理率。六是卫生监督资料管理制度不完善，档案管理长期被忽视：在旧卫生监督体制下，卫生监督档案按专业进行收集、立卷、归档。实行卫生综合执法后，许多资料的专业属性已很难区别，特别是经常性监督检查、举报查

33、处、行政处罚等资料很难按专业归类。按质量控制室管理考核标准规定，各相关科室资料应于一周内归档检验报告于七个工作日内发出。由于多方面的原因，部分预防性卫生监督文书资料未能如期归档;各种资料的借阅手续不齐全，以致出现资料丢失现象。七是项目核算管理问题：包括日常管理流程、各科室在管理过程中应负的责任和所享的权利及核算中的审批制度等等缺乏统一管理。对当前部分管理流程，在实际操作中，由于增加了一些手续，业务科室、管理部门人员产生“很麻烦”的想法而难以严格执行。（2）国家对卫生监督员的管理、卫生监督程序、审批程序、时间控制等方面的宏观管理体制不健全1）对卫生监督员管理问题：改革前，一个专业一个法律法规，一

34、支执法队伍，各专业法律法规规定了各自的卫生监督员聘任机关和聘任条件，如化妆品监督员、传染病管理监督员等，由省级卫生行政部门聘任，食品、医疗机构监督员等由同级卫生行政部门聘任，公共场所卫生监督员由同级人民政府聘任，同时一些专业法律法规，如执业医师法、鲜血法等，对执法人员聘任没有具体规定。综合执法后，使得聘任工作繁杂，容易碰到越权执法问题。疾控监督分开后，疾控承担卫生技术服务工作，不再具有监督执法职能，但一些专业卫生法律法规，如传染病防治法、消毒管理办法、学校卫生工作条例等，规定在卫生防疫机构中聘任监督员。目前国家对卫生监督体制的科室设置和人员配备尚无明确的规定，对卫生监督人员的职务行为难以界定。

35、2）无统一的监督和审批程序，各地各行其是：审批程序不统一：造成申报资料的合法性、完整性、规范性界限不清，加之卫生监督人员对申报资料掌握的尺度不一，给人一种模糊不清的感觉。由于产品评审分属不同管理部门，造成评审办法程序不统一，甚至由权威人士说了算，导致卫生许可的随意性。3）权力过分集中，形成了“监、管、发、罚”一条线的一级管理模式。经常出现“人情许可”和“张口规定”的现象。更有甚者借此机会不经预防性体检、培训、监测审查验收就发放“健康合格证”、“卫生知识培训合格证”、“卫生许可证”等。在自由裁量权限内，不讲究法制原则的合理性，随意更改行政处罚决定，削弱了行政执法工作的严肃性。由于各综合执法科室对

36、工作规范，标准要求、专业水平、掌握及重视程度不一，监督、监测频率、数量、收费标准不一，加之受经济利益的驱动，造成了乱收费或只收费不服务或少服务；只重视有经济效益的工作，对那些没有经济效益的工作相对放松或不做等现象，出现了一个执法部门多种多样的监督内容或收费不统一的现象，各综合执法科室专业工作开展不平衡，重经济效益、轻社会效益。4）监督工作时间失控：卫生监督机构按国家规定每周工作40小时，其中到现场可利用的时间每周最多30小时，时间盲区大。食品卫生监督的重点在夏秋季节，以街头食品为例，营养时间从早上6时到晚上8时计算，每周营业时间可达100小时以上，其中70%营业时间失去卫生监督控制。问题8：卫

37、生监督执法人员学历与职称偏低，专业比例不合理，执法水平差，队伍整体素质不高卫生监督员是卫生监督机构的组成人员，是卫生监督职能的具体承担者和履行者，是卫生监督行为的载体。随着整个社会生活水平的提高，社会经济活动的丰富，卫生监督工作面临的形势更加复杂，工作量更大，对监督队伍整体和个人素质提出了更高要求。然而，我国卫生执法队伍素质不均衡，整体素质偏低。不少地区尤其基层卫生监督机构五大卫生合并工作，卫生监督员无法专业化，加上人员少，培训少，生产经营单位多，任务重，交通工具不足，监督员多疲于现场监督无暇顾及自身素质的提高。（1）卫生监督专业人员执法水平差，整体业务素质低卫生监督体制改革后，卫生监督组建了

38、新的机构，执法人员来自各个单位和专业。甚至，部分单位突击招聘人员，有一些不是卫生专业人员（没有学历、没有卫生职称），或者在原卫生防病部门难以工作而被监督所接受。其执法能力与执法水平不高；有的执法人员长期受计划经济的影响，只知道收费处罚，不进行工作指导，更谈不上热情服务，工作方法和方式简单粗暴，门难进、脸难看、事难办的“衙门”作风时有发生。不少监督员不注重业务素质学习、法律意识淡薄、依法行政意识不强；执法过程中语言行为及仪表举止不规范，在社会和群众中已产生不良的影响。加之固有的所谓卫生监督执法是“秀才执法”，一定程度上存在柔软有余而刚性不足，监管单位不支持、不接受甚至抗拒阻挠卫生执法的现象也有发

39、生，挫伤了监督执法人员的工作积极性，影响了基层卫生执法效果。近年来，有不少卫生执法机关和卫生监督员因处理案件不当，执法水平较低、法律知识匮乏、执法技术落后，而导致案件败诉、赔偿相对人的损失。（2）卫生监督人员受教育程度、职称偏低，学历以大专以下为主，初级职称人员比例大卫生部中国2000年预防保健战略目标制定对卫生监督员的职称与学历要求是：职称构成中高级、中级、初级、无职称的比例应达到1：5：12：2；省（市）级卫生监督员大专以上学历应占l/3,县（市）级卫生监督员大专以上占1/4。世界各国卫生监督人员的数量人口比例，美国1：15000，英国1：5690，日本1：3500,WHO推荐的比例1：8

40、000。目前，我国卫生监督人员存在低学历、低职称状态,高级职称人员极其短缺,尤其缺乏高层次学科带头人。虽然我国监督人员素质在逐步提高,但是卫生监督队伍水平参差不齐,无职称、无专业人员仍占有一定比例,并且知识更新速度不断加快,对专业人员也不断提出更高的要求。根据浙江、河北两省的调查，2000年浙江省卫生监督人员的学历构成以大专以下为主,其中以中专学历占第一位，本科以上学历偏低；职称的构成以中级以下为主，初级职称所占比例最大，而高级职称所占比例明显偏低，即在学历和职称构成方面，低学历或低职称的卫生监督员仍占多数。河北省中专学历占50%，大专以上学历仅占30%以下，无学历人员占20%以上，研究生人数

41、更是微乎其微，只有4人；全省卫生监督人员高：中：初：无职称的比例为1：7：14：3，无职称人员所占比重偏大，高级职称明显不足，职称结构不合理现象明显。并且，我国卫生监督员队伍素质不均衡，区县级机构监督员综合素质偏低，具体表现在：（1）职称分布不均衡，省级、地市级机构高级职称人员比例较高，而区县级机构高级职称人员相对不足，初级职称人员比例过大；（2）学历分布不均衡，区县级机构内的人员学历偏低，尤其在卫生监督执法工作中，有9.4%的监督员无学历。如江西赣州全市县级卫生监督员374人，其中本科生17人，大专生89人，中专生230人，无学历38人；高职职称7人，中级职称105人，初级职称224人，无职

42、称38人；由于县级卫生防疫机构人员素质普遍较低，大多数卫生监督员只有中专学历，还有一些是工人编制经过短期培训上岗的无学历人员，自身的文化素质较低，卫生法律水平不高，执法意识淡漠，工作方法简单，致使监督执法工作缺乏威慑力。（3）卫生监督人员知识结构不合理，除医学类专业外，法律等相关专业缺乏卫生监督的重点是保障各种社会活动中正常的卫生秩序，预防和控制疾病的发生和流行，保护公民的健康权益。卫生监管的范围包括卫生许可管理及对各级卫生机构、个体诊所和采供血机构的监管以及卫生专业人员的执业许可和健康许可。因此卫生监督执法人员不仅要掌握卫生法律、法规和专业知识，还必须掌握行政管理所备的一些基础知识。甚至，还

43、需要环境、地质、气象、水文、城乡规划、建筑设计、材料等相关专业知识。特别是社会主义市场经济的确立和发展，对我们的卫生监督执法工作提出了更高的要求。目前卫生监督人员自身普遍存在知识结构不合理现象，绝大部分卫生监督人员是医学类专业毕业生。在河北省卫生监督人员中，卫生和医药专业占68%左右，无专业人员占16.8%左右，而检验和工程专业占比例极小，仅占3%左右。虽然具有较丰富的卫生专业知识，但还不能充分运用法律、法规开展工作，造成在认定事实、适用法律等方面不够准确、不很适当，甚至越权执法。如果在执法中运用法律、法规不当的话，便可引起不必要的诉讼，以至可能造成败诉。另外，在法律文书的制作上明显不足，对法

44、律的理解也不如对医学的理解深刻。（4）卫生监督员培训机会少，培训目标与培训内容不规范卫生监督员素质的提高，既靠日常工作和生活中的修养，又靠继续教育中的培训与提高。因此，加强卫生监督员的培训教育，是建设高素质专业化卫生监督队伍的前提和支持条件。但是,目前对监督员的培训情况不均衡，省级机构培训投入较多、次数较多。并且目前的培训教育多属于“补课”式、应急性培训，单纯学历教育，培训目标和培训内容不规范。如最简单的执法文书的规范性问题，不少监督员对文书种类的使用混淆，比如预防性卫生监督文书使用中，意见书混同于建设项目审查认可书，经常性卫生监督中曾出现意见书代替行政控制决定书，用词不准确，错别字、缺漏项亦

45、有发生，直接影响到卫生行政执法。问题9：卫生监督人员数量不足，监督队伍力量薄弱在卫生监督体制改革中，卫生监督所与疾病控制中心两个单位的人员编制是首先要解决的问题。卫生部中国2000年预防保健战略目标制定对卫生监督队伍的要求是2000年按人口比例每万人配备1.5名卫生监督员，但各地在卫生监督员按人口比例配备工作的发展是不平衡的。普遍存在卫生监督执法人员数量少、人员缺乏，队伍力量不足的问题；并且随着人们生活水平的改善，对食品、化妆品等生活用品以及公共场所的监督监测需求不断提高，管辖单位或对象多，监督任务繁重，卫生监督力量薄弱，监督频率无法达到规范的要求；尤其同其它行政执法队伍如公安、工商、税务、技

46、术监督相比，力量更是悬殊。如根据张艳波、张博对河北省19952000年卫生监督人员动态观察，全省总人口6483.67万人，共有卫生监督员4173人，扣除各级卫生行政管理人员和兼职监督员，仅有2956人，监督员数量与全省人口指标之比为2956/6483万（0.459/1万），显然，卫生监督人员配置与人口相比严重不足。食品、环境、劳卫、放射和学校五大卫生共有被监督单位513398户，每人每年平均监督172户。经常性卫生监督和预防性卫生监督的任务十分繁重，要达到国家规定的监督覆盖率极为困难。同样的问题在基层表现更为突出，基层机构设置小，人力资源缺乏。尚未进行卫生监督体制改革的地区，县级卫生防疫站内设

47、1个卫生监督科，监督执法人员少，面对全县十几、二十几个乡镇，点多面广的监督任务，显得力不从心；从已进行过卫生监督体制改革的情况看，卫生监督所的编制设定都明显少于疾病预防控制中心。基层的编制就更少，有的只有十几个人，作为一个执法单位应该设立的职能科室不能设立，这与改革后把所有卫生方面的法律、法规统归卫生监督所执行所需的人力资源不相匹配，与基层量大、难度大的监督执法工作不相适应。县级卫生监督人员工作量负荷大，经常性和预防性卫生监督的任务十分繁重，卫生监督人员配置不能满足工作的需要；而乡镇卫生院监督力量更为薄弱，众所周知，目前农村的卫生监督工作，通常是由乡镇卫生院的防疫专干、医政专干和妇幼专干来承担

48、的，虽然他们都受聘于县卫生局，但由于职责分工过细，没有统一着装，大部分的专干为了保工资还必须完成卫生院下达的医疗业务创收指标。这种既要创收保工资又要干工作搞监督的状况使他们不能专职于卫生监督，脱离了“专干”的本质，不能集中精力、集中力量联合开展卫生监督工作。而且，由于专干的职数本来就少，乡镇卫生院大多只有1名防疫专干，素质又得不到提高，卫生院的领导又常常被单位的生存和创收所困扰而出现“重治轻防”的思想倾向，不能摆正卫生监督的位置，致使农村大量的卫生监督工作难以落实。在某些偏僻乡村常常是山高皇帝远，食品店、诊所等多年无证经营也无暇过问，成为监督“空白”村，食品、药品经营场所的卫生状况与卫生质量根

49、本无法保证。所以，广大农村的卫生监督监测工作基本上是处于“瘫痪”状态。问题10：卫生监督执法装备不足，所需检验监测器材设备陈旧落后卫生监督工作中所需经费不足，卫生执法机构执法仪器设备不能满足工作的需要，缺少监督车辆、检测设备和取证工具，工作中所用的监测器材、设备陈旧落后，影响监测质量，限制检测项目、水平、速度，难以实现快速、准确、全面的监督监测目标，甚至有些地区卫生行政执法人员的装备如标志齐全的监督员制服、行政执法证等配备不齐，影响了卫生监督执法工作的顺利开展，如限于经费问题，成本高的检验项目无法开展，新的检验项目不能开展，无法适应目前多变的市场经济和社会经济发展的要求。尤其目前基层卫生监督执

50、法所需的交通工具、取证工具及检验设备等监督执法技术支持系统装备的缺乏和不足，特别是设备远远落后于生产企业，严重影响卫生监督执法的公正性和权威性。问题11：卫生监督执法力度较弱，往往被人们认为是“秀才执法”多年来由于卫生监督体制不顺，卫生执法力度一直较弱，同时我国卫生法律法规是在特定历史条件下制定的，缺乏系统性、权威性，逐步形成了一部法一支监督队伍，卫生监督以专业各自为“阵”，没有形成卫生部门统一的行政执法形象。导致长期以来，卫生部门查处行政违法案件，都被人们认为是秀才执法，没有力度，方法也差。当前不重视卫生法规或无视卫生法规现象时有发生；一些企业不重视卫生投资，使工人在没有安全防护的有害环境中

51、作业；一些企业为了追求利润，不惜以消费者的健康为代价，生产不符合卫生标准的消费品。这些问题在民营企业、外资企业、甚至某些国有企业中也存在。在日常工作实践中，由于种种原因，对违法行为处罚缺乏应有的力度，存在执法不严、违法不究现象，致使一些违法行为得不到及时有效的纠正。即使卫生监督体制改革后，具体承担的卫生执法中，往往突出食品卫生、公共卫生的执法监督，对于传染病、消毒、母婴保健、化妆品、生活饮用水、学校卫生、职业卫生、放射卫生等执法监督，以及对投诉举报案件的查处和稽查工作力量不足。如果规范严格地去监督执法存在被监管单位不予理解配合等诸多困难，执法效率低下，极不规范统一，力度不大。问题12：卫生监督

52、、质监、环保等各行政执法主体在执法过程中呈现多头执法目前卫生监督执法的队伍混乱，除卫生监督所外，还有街道办事处，乡卫生院、环保、技术监督局等部门也承担部分卫生监督执法工作。数家执法，重复处罚，明显的为卫生监督工作带来许多问题。有的地区虽然建立了卫生监督所（科），明确了其是卫生监督执法的主体，但没能同时解除其他如街道办事处等部门的执法任务，仍然各行其事。各行政执法主体在其执法过程中，时有出现多头执法，重复检查甚至越权现象。按法理来说，产品质量法和环境保护法两部法律是通用法规，卫生法律法规是专业法规。有了专业法规，相关的法律行为就应该由专业法规来调整。目前则存在着食品、化妆品的卫生质量卫生监督机构

53、要管，技术监督机构也在管；生产企业的职业环境卫生，卫生监督所在管，环保局也去管。多头执法，不但增加了企业负担，也使各执法机构之间关系复杂化。出现行政部门之间重复执法，交叉执法，使执法从根本上失去了整体的严肃性和统一性，阻碍了卫生监督执法的规范。对于这种多头执法造成的危害，仍然以食品卫生为例，一是多头执法重复监测现象：由于经济利益的驱使，有关执法部门今天这个部门抽检，明天那个部门采样、存在着重复监测，或是监测失控。相关部门交叉，有时碰到二个或二个以上执法部门同时对一个企业的相同产品监督监测，搞得企业应接不暇。确实存在着有经济利益的事大家争着干，没有经济利益产生相互推诿现象，虽在上级有通知要求时由

54、各部门配合突击干，但突击过后面貌仍旧，无证店摊和违法食品禁而不止。二是造成监督监测在区域上的失控和时间上的失控：部门之间各自为政，人力、物力资源浪费分散，执法力量和频度削弱，造成了一些地方和一些行业（城郊结合部及边远地区）的监督监测失控，无证加工、无证出售等形成区域性；时间上的失控（如节假日、下班时间等时间空隙）即使平时的监督监测能达到100%，但因节假日、上班前下班后的空隙时间，所以存在着很长的空隙时间，这是无证摊商违法食品制售的高峰期，也是中毒事件的隐患所在。由于各自为政使得办事效率不高，监督监测面难于覆盖；三是重复监督监测有损执法部门形象。从我国传统的卫生监督管理体制看，卫生监督工作基本

55、是受卫生行政部门委托和法律、法规的授权，由卫生防疫站设立的多个业务科室，分别对食品卫生、公共场所卫生、职业病防治、放射防护等管理工作实施监督和处罚。这种卫生监督管理体制专业分工过细，相互独立，既浪费卫生资源，又降低工作效率，应该建立卫生监督综合执法体系。但是，根据卫生监督体制改革的情况，卫生综合执法的深层次问题尚未得到解决，卫生执法主体地位没有到位。卫生监督执法机构与各医疗单位、妇幼卫生单位同属卫生行政部门管辖，涉及这些单位的传染病防治法以及将归卫生监督所执行的医政、中医、妇幼卫生类的多部法律、法规不能真正得到贯彻落实，虽然将分散的、多头的监管组成统一的监督机构，但真正意义上的综合执法在现有的

56、机构设置状况下难以实现，综合执法的效力得不到真正体现同时，也将使卫生监督执法机构对本系统和本系统以外的医疗单位的执法力度宽松不一，影响执法的公正性。同时，由于各个专业卫生法律、法规自成一体，所规定的卫生监督员的监督职责都有所不同。各个法律、法规规定的卫生监督员聘任机关不同，没有把综合卫生监督员聘任机关进行统一起来。所以卫生监督人员在进行综合执法时，卫生监督人员执法资格不统一甚至不具备综合监督执法的资格。虽然统一了执法证件，但与卫生法律、法规的要求是不相符的。综合调查取证和卫生行政处罚操作繁杂。卫生监督体制改革前，由于实行单线专业卫生执法，监督员在制作现场检查笔录、询问笔录等证据类文书时，只调查

57、和记录与本专业法律法规相关的内容，否则为越权执法有的文书还需填写专业类别或须按专业类别进行编号。实行综合执法后，管理相对人存在违反不同卫生法律法规的多种行为时，例宾馆饭店既有违反食品卫生法行为，又有违反公共场所卫生管理条例的行为时，是否可在同一文书上记录取证，卫生监督员认识不统一、各地操作要求也不统一。问题13：卫生综合执法流于形式，综合执法的效力没有真正体现从我国传统的卫生监督管理体制看，卫生监督工作基本是受卫生行政部门委托和法律、法规的授权，由卫生防疫站设立的多个业务科室，分别对食品卫生、公共场所卫生、职业病防治、放射防护等管理工作实施监督和处罚。这种卫生监督管理体制专业分工过细，相互独立

58、，既浪费卫生资源，又降低工作效率，应该建立卫生监督综合执法体系。但是，根据卫生监督体制改革的情况，卫生综合执法的深层次问题尚未得到解决，卫生执法主体地位没有到位。卫生监督执法机构与各医疗单位、妇幼卫生单位同属卫生行政部门管辖，涉及这些单位的传染病防治法以及将归卫生监督所执行的医政、中医、妇幼卫生类的多部法律、法规不能真正得到贯彻落实，虽然将分散的、多头的监管组成统一的监督机构，但真正意义上的综合执法在现有的机构设置状况下难以实现，综合执法的效力得不到真正体现。同时，也将使卫生监督执法机构对本系统和本系统以外的医疗单位的执法力度宽松不一，影响执法的公正性。同时，由于各个专业卫生法律、法规自成一体

59、，所规定的卫生监督员的监督职责都有所不同。各个法律、法规规定的卫生监督员聘任机关不同，没有把综合卫生监督员聘任机关进行统一起来。所以卫生监督人员在进行综合执法时，卫生监督人员执法资格不统一，甚至不具备综合监督执法的资格。虽然统一了执法证件，但与卫生法律、法规的要求是不相符的。综合调查取证和卫生行政处罚操作繁杂。卫生监督体制改革前，由于实行单线专业卫生执法，监督员在制作现场检查笔录、询问笔录等证据类文书时，只调查和记录与本专业法律法规相关的内容，否则为越权执法。有的文书还需填写专业类别或须按专业类别进行编号。实行综合执法后，管理相对人存在违反不同卫生法律法规的多种行为时，例宾馆饭店既有违反食品卫

60、生法行为，又有违反公共场所卫生管理条例的行为时，是否可在同一文书上记录取证，卫生监督员认识不统一、各地操作要求也不统一。问题14：卫生监督重有偿服务，轻无偿服务，重许可发证，轻证后监督与管理，监督员大部分业务工作围绕创收展开（1）偏重卫生许可的审核审批以及发证、体检，轻发证以后的监督与管理长期以来，由于人们认识水平的限制，加之体制的弊端，卫生监督工作只注重监测、体检、发证。所以，转变观念，调整职能，淡化事前许可，强化事后监督，是卫生监督体制改革的根本目标之一，也是卫生监督适应中国加入WTO新形势、转变政府职能的根本举措之一。但是，目前卫生监督机构的大部分工作精力还停留在对卫生许可的审核审批上，