事业单位概述

1、事业单位概述一、事业单位的内涵事业单位的概念是我国所特有的，世界上其他国家没有事业单位这 样的称谓。国际上通常把类似于我国事业单位的机构称之为社会公益性 组织或公共机构，主要指学校、医院、协会、孤儿院等部门。事业单位 作为一种社会组织，产生于新中国建立之初，但当时还未称其为事业单 位。“事业单位”是我国计划经济体制下特有的概念。1955年，第一届 全国人大第二次会议关于1954年国家决算和1955年国家预算的报 告中首次使用了 “事业单位”这一名词。我国于1956年6月15日的 第一届全国人民代表大会第三次会议上采用了 “国营企业和事业收入” 这样的表述方式，把“事业”与“企业”作为同等的社会

2、组织结构并列。 从此，“事业”在我国原来的计划经济体制下具有新的含义，特指没有 生产收入，由国家经费开支的事业。1963年7月，国务院关于编制 管理的暂行规定中规定“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社 会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开 支的单位均为事业编制。这个定义以经费来源为界定标准，强调了 “事 业单位”的范围。伴随着我国经济体制改革的深入，事业单位也面临管理体制的变革。 仅以经费来源来规定事业单位的范围，不利于推动事业单位管理体制的 改革。因此，1984年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单 位编制管理试行办法（讨论稿）中规定：“凡是为国家创造或者

3、改善 生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用 事业编制”。20世纪80年代末，我国在改革进程中对事业单位的经费、编制、 劳动计划等进一步放开，并开始注重事业单位在社会生活中的独立地位。 国家统计局、人事部、劳动部、国家计委于1990年联合发布的关于 在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位暂行规定更加明确了 事业单位的社会角色和地位。该规定明确指出：“企业、事业、机关的 划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，进而把我国事业单位界 定为“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服 务的独立核

4、算单位”。该定义从事业单位的活动属性、服务的目的以及 事业单位的社会角色对其加以阐释。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是社会结构的变化和 各项公益事业的不断发展，现实中从事公益服务的机构也在变化和发展， 为规范事业单位的概念，加强政府对事业单位的管理和监督，1998年国 务院发布事业单位登记管理暂行条例，首次对我国事业单位进行了 规范性定义，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组 织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服 务组织。” 2004年6月27日国务院关于修改事业单位登记管理暂 行条例的决定再次重申了这个概念。从此，我国事业单位的概念和 定义得

5、以法制化，政府对事业单位的宏观管理体制也不断走向规范化。二事业单位的性质从以上可以看出，对事业单位的界定没有沿用过去仅以经费、编制 等界定方式，而是适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事 业单位的发展方向，从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几 个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵做出的新的界定。上 述概念表明事业单位是指不以营利为目的，主要从事教育、科技、文化、 卫生、体育等行业，以一定的方式向社会公众提供一定形式的物质产品 和精神产品以改善社会公众的生活，经费主要由国家财政拨给，受国家 机关尤其是政府部门领导的社会组织，从而对事业单位的性质作了规定。第一，从设立宗旨来

6、看，新的定义中明确指出，事业单位是“为了 社会公益目的”，具有公益性。以社会公益为目的，是指追求多数人的 利益，而非局部的、某一部门或团体的利益。这样来规定事业单位的设 立宗旨，不仅表明了举办事业单位的目的，而且也将事业单位与其他社 会组织区别开来。换言之，一切公共事业组织，如学校、医院、福利院 等都是为广大人民群众提供社会服务的机构，因此，必须把社会效益放 在第一位，不能混同于以营利为目的的企业。因此，从事业单位设立的 宗旨看，我国事业单位具有非经济性的特点。事业单位的活动被看成是 社会活动而非经济活动。事业单位是从事有关社会公众的福利和公共利益活动的、非营利性 社会组织，基本上属于非物质产

7、品生产的部门，它所追求的效益主要是 社会效益，而不是经济效益。如中华人民共和国教育法明确规定， “任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”中 共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定规定，“我国卫生事业是 政府实行一定福利政策的社会公益事业”，“公共卫生机构是非营利性 公益事业单位”等等。我国事业单位所创造的价值大多不直接表现为物质形态和货币形 态，它们都是可以多次消费甚至永久性消费的，其间接转化的物质产品 和货币形态难以在短期内用货币估量。诚然，事业单位不以营利为目的， 并不排除其从事经营活动，只是其获得的赢利不得在所有者和经营者之 间分配，只能用于该项公益事业的发展。第二，从

8、事业单位的举办主体和经费来源来看，新的定义中将事业 单位的举办主体限定在“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举 办的”，使事业单位具有行政性和公有性。这个定义表明我国事业单位 的举办主体是国家机关，事业单位的经费来源是国家财政供给。这一事 实使我国整个事业单位系统具有较明显的行政性特点。即政府的事业管 理部门在其所管辖的领域内处于绝对主导地位，事业单位成为政府部门 的附属，形成了事业单位与行政管理部门的一体化。改革开放以前，我国的事业单位基本上由各级党政机关和国有企业 举办和所有，少数属于集体组织举办和所有，几乎没有民营和个体。事 业单位的经费主要来自国家财政，事业单位实际上是作为国家机关

9、的支 撑和延伸，成为我国公共部门的重要组成部分。改革开放以后，随着多 种所有制形式的共同发展，也出现了一些民营和个体的从事公益服务的 单位，但职工人数比例较小。1998年国务院发布的事业单位登记管理 暂行条例和民办非企业单位登记管理暂行条例从所有制上将我国 原有的事业单位一分为二，事业单位成为国家为了社会公益目的，由国 家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、 卫生等活动的社会服务组织；民办非企业单位是企事业单位、社会团体 和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社 会服务活动的社会组织。因此，凡利用国有资产（不仅包括现金、存款 和存货等流动资产，房

10、屋、设备等固定资产，还包括专利权、商标权、 著作权、土地使用权、非专利技术、商誉等无形资产）举办的公益服务 组织都是事业单位，公有性成为事业单位的基本属性。第三，从事业单位的活动属性上看，事业单位是“社会服务组织” 具有社会服务的属性和实体性。事业单位是专门从事为国家经济建设和 社会发展提供公共服务的社会组织，其目的在于发挥支持、保障和促进 作用，满足公民日益增长的物质和文化生活需要。它们或者为国家经济 建设培养和输送不同层次的人才，或者为公民提供基本的健康服务，或 者致力于保障和促进社会福利，或者致力于文化艺术建设，为人民群众 提供精神方面的服务和保障等等。事业单位对外一般都不履行社会管理

11、职能，没有任何强制手段，不同的事业单位之间也不存在领导或指导关 系。而且，事业单位的公益服务内容和形式是由服务对象的不同需求决 定的，只有满足对象的特定需要，事业单位的服务才是有效的。我国事业单位与机关和企业一样，都是实体化和职业化的社会组织。 实体性是事业单位与社会团体得以区别的基本特征，因为社会团体是由 个人会员或单位会员组成的松散型的社会组织，组织成员大多数是非职 业性的，其专职人员占社会成员总数的比例极小；而事业单位的所有成 员都是以本单位的工作为职业工作，与单位形成相对固定的人事雇佣关 系，获得基本的工资收入。三、事业单位的类别事业单位的主要职能是为生产服务，为改善人民文化生活服务，

12、为 增进社会福利服务。作为社会服务组织，它不同于国家机关，也不同于 政党和企业，它是通过提供精神产品和服务，满足人们发展和享受的需 要。因此，事业单位的服务对象是整个社会的各个领域与方面，这一点 决定了事业单位的分布领域也十分的广泛。通常所说的教育、科技、文 化、卫生等只是事业单位的几个主要领域。根据事业单位面向的行业领 域的差异，我国现行的事业单位分为10多个大类，100多个小类。这 是一种传统的事业单位分类，也是最基本的分类。这种分类在事业单位 的干部人事管理、机构编制统计、规模控制、结构平衡以及制定机构编 制标准等多项政府管理活动中被普遍应用。按照国民经济行业分类 的标准，事业单位大致可

13、以分为三类：一是按行业分类别，大致分为教育、科研、勘察设计、勘探、文化、 卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、 测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资 仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他25个行业类别。二是按资金的来源进行分类，可分为全额拨款事业单位（没有稳定 的经常性收入或收入较少，各项支出全部或主要靠国家预算拨款的单 位）、差额拨款事业单位（有一定数量稳定的经常性收入，但还不足以 抵补本单位的经常性支出，支大于收的差额需国家预算拨款补助的单位） 和自收自支事业单位（有稳定的经常性收入，可以抵补本单位的经常性 支出的单位）。三是按性质和

14、特点分类，可分为具有非政府公共机构性质的事业单 位，如社会科学联合会、社会科学院、基础理论研究所、图书馆、博物 馆、计划生育协会等；具有一定经济效益的公益性事业单位，如养老院、 大专院校、中小学校、重要的医疗卫生单位、疗养院、考试管理中心等； 具有生产经营性和能力的事业单位，如从事应用技术研究科研院所、广 播电视台、报纸、刊物和出版社、城市公用方面的市政管理、房产管理、 园林设计等单位。事业单位主要类别如下：1.教育事业单位。作为从事各种公共教育教学以及为教育教学提供 指导和服务的各类社会公益性组织，教育事业单位是我国各类人才的最 大输出港，是现代化建设的基础，事关国民整体素质的提高。教育事业

15、 单位是我国事业单位的主体，目前其工作人员规模达到约1404万人， 大约占目前我国事业单位工作人员规模的一半。教育事业单位主要包括：基础教育单位，如中小学、幼儿园、托儿 所等；中等教育单位，如各类中等专业学校、中等职业技术学校、中等 师范学校、技工学校等；高等教育单位，如各类大专院校、独立设置的 研究生院（部）等；成人教育单位，如各类干部管理院校、教育（进修） 学院、党校、团校、职工大学、夜大学、广播电视大学、函授学校、讲 师团、各类培训中心等；特殊教育单位，如各类工读学校、盲聋哑学校、 教会学校等。2 .卫生事业单位。卫生事业单位是指社会提供疾病预防控制、医疗 救治、健康保健和计划生育服务等

16、的组织机构。卫生事业单位的工作人 员规模目前约452万人，占目前我国事业单位工作人员总规模的17% 左右。卫生事业单位主要包括：医疗事业单位，如各类医院、卫生院、保 健院（站）等；卫生防疫检疫事业单位，如疾病预防控制中心、各类地 方病防治院（所）站、防疫站（所）、检疫所（站）等；血液事业单位， 如采血中心（站）、血库等；计划生育事业单位，如计划生育技术指导 中心（站）、妇幼保健院（所、站）等；卫生检验事业单位，如药品检 验所（站）、食品检验所（站）等；卫生监督单位，如卫生监督所、站 等。3.农业事业单位。农业事业单位是指向农业、林业、畜牧业、渔 业、水利业提供公益服务以及从事农林牧渔水等行业资

17、源的开发、保护 和技术推广服务的组织机构。农业事业单位主要包括：农业技术推广事业单位，如农业技术推广 站、农经站、林业站、水利站、畜牧兽医站、水产站、农业机构推广站 等；良种培育事业单位，如种子（苗圃）站、实验（养殖、试验）站、 良种配种站等；综合服务事业单位，如土肥站、水土保持站、植物（森 林防灾）保护站（所）、农业（林业）自然保护区管理机构等；动植物 防疫检疫事业单位，如动植物防疫（站）、检疫所（站）等；水文事业 单位，如水文勘测站、水流域管理（所）、水文站等。.科技事业单位。作为对自然、社会和思维知识体系的某一领域或 某一方面进行研究，并将研究成果转化为生产力，直接或间接为国民经 济和社

18、会发展提供基础性或公益性服务的组织机构，科技事业单位是我 国庞大事业单位的组成部分。科技事业单位主要包括：自然科学研究单位，如基础型科研院所、 应用型科研院所等；社会科学研究事业单位，如基础理论研究院所、人 文历史研究院所、综合性科学研究单位。.文化事业单位。文化事业单位是指从事艺术、图书文献、文物、 新闻出版、广播影视制作、音像品制作以及其他为满足人民群众精神生 活需要而进行创作、演出或展览活动和为群众性文化活动提供场馆服务 的组织机构。文化事业单位主要包括：演出事业单位，如各类演出团（院、队） 等；艺术创作事业单位，如艺术创作院所、艺术制作中心、音像影视制 作中心等；图书文献事业单位，如图

19、书馆、档案馆、文献情报中心等； 文物事业单位，如文物保护站、文物考古队（所）、博物馆、纪念馆等; 群众文化事业单位，如群众艺术馆、文化馆（站、宫）、青少年宫、俱 乐部等；广播电视事业单位，如广播电台（站）、电视台、转播台（站） 等；报刊事业单位，如各类报社、期刊社等；编辑事业单位，如各类编 辑部、党史编纂室、地方志编纂室等；新闻出版事业单位，如各类图书 出版社、音像出版社、电子出版社、新闻中心、新闻社等。.体育事业单位。体育事业单位是指从事体育竞技比赛和为体育竞 技比赛及群众性体育活动提供培训和场馆服务的组织机构。体育事业单位主要包括：体育竞技事业单位，如各类运动队、俱乐 部等；体育设施事业单

20、位，如各类训练基地、比赛场馆等。.城市公用事业单位。城市公用事业单位是指从事市政公用设施的 养护、维护、管理以及园林绿化、市容环卫管理并提供相关公益服务的 组织机构。城市公用事业单位主要包括：园林绿化事业单位，如园林绿化队 （站）、公园、游乐园等；城市环卫事业单位，如环卫所、清洁卫生队 （站）、管道疏通队（站）；市政建设事业单位，如市政工程队、市政 工程维护队等；房地产服务事业单位，如住房公积金管理中心、房屋建 设服务中心、房地产交易中心、房屋安全鉴定所（站）等。另外，城市的公共交通、给排水、供电、供气等在很长时间内也在 这一范围内。8.交通事业单位。交通事业单位是指承担公路、航道建设维护、管

21、 理和交通规费征收任务，并提供相关公益服务的组织机构。交通事业单位主要包括：公路建设维护事业单位，如公路养护段 （站）、公路工程监理站（处）、公路工程造价管理站、公路管理局（处、 所）等；公路运输管理事业单位，如公路运输管理局（处、所）、汽车 检测中心（站）等；交通规费征收事业单位，如稽查征费管理局（处、 所）等；航务事业单位，如航务港监船舶检验局（处、所）、航道养护 段（站）、救助打捞队等。.社会福利事业单位。社会福利事业单位是指从事关乎社会福祉的 公益事业，为社会上的离退休人员、鳏寡孤独人员和残疾人提供服务的 组织机构。社会福利事业单位主要包括：福利事业单位，如养老院、福利院、 孤儿院等；

22、康复治疗事业单位，如干休所、荣军院、疗养院、休养所、 伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位， 如殡仪馆、火葬场等。.机关后勤服务事业单位。机关后勤服务事业单位是指承担机关 事务性工作以及为机关工作和生活提供各类后勤保障服务的组织机构。机关后勤服务事业单位主要包括：食堂、水电班、车队、小卖部、 门诊部、医务所等；修缮事业单位，如修缮队等；文印通讯事业单位， 如总机班、文印室、印刷所等；接待服务事业单位，如招待所、宾馆等。11.社会中介事业单位。社会中介事业单位是指运用一定手段，为 机关、企事业单位、社会组织或公民等提供法律、政策、信息和技术咨 询以及为人才、执业资格评估

23、等提供服务的组织机构。社会中介服务事业单位主要包括：信息咨询事业单位，如信息中心、 咨询服务中心（站）等；技术咨询事业单位，如技术创新中心、技术交 流中心、计算机中心（站）等；职业介绍（人才交流）事业单位，包括 职业介绍中心、人才交流中心等；经济鉴证类社会中介事业单位，如律 师事务所、会计师事务所、审计事务所、价格事务所、专利事务所、商 标事务所、版权事务所、交易所等。此夕卜，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以 及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。、事业单位存在的社会基础每一种社会组织的产生都是由于社会的需要而产生的。事业单位既 不同于政府行政机关，不

24、同于非政府组织，也不同于企业及人民团体， 其存在有着客观的社会基础。1.满足公共需要。事业单位的产生与公共需要紧密相连。公共需要 意指处理公共事务的要求。公共事务是个人和企业不愿做或做不好，而 又涉及全体成员共同利益的那些事务。公共事务早在原始社会氏族部落 中就已产生，并由专人从事。随着政府的产生和氏族的消亡，这些公共 事务便由政府承担，并成为政府职能的组成部分。公共事务中那些带有 强制性、专业性、权力性，如公安、司法、税收，需要专门的政府行政 部门去完成；有些则带有专业性、具体性，如教育、科研、卫生防疫等， 需要专门业务机构及事业单位去完成。因此，事业单位的产生与公共需要有着直接的联系。2

25、.弥补市场缺陷。事业单位为社会提供的是纯公共产品和准公共产 品。纯公共产品具有消费的不可分割性和非排他性，生产具有非竞争性， 必须由政府无偿提供。而准公共产品是介于纯公共产品和私人物品之间 的公共产品，准公共产品既可以由政府无偿提供也可以按照营利原则由 市场提供。若完全由政府提供不仅财力难以达到，而且也使社会效益受 到影响。但若完全由市场提供，由于市场自身的缺陷，也会造成种种问 题，使社会成员的利益受到损害。因此，事业单位的产生有利于弥补市 场在这方面的缺陷和不足。3.节制政府失灵。政府失灵主要是指政府单纯依靠行政约束机制、 无力达到预期的公共目标。为了节制政府失灵，缩减政府失效的影响， 对于

26、行政指挥往往失效而又不能单纯依靠市场调节的事项，对于既要体 现政府意图，而又不能进行行政干预的问题，政府有必要设置若干非权 力部门专门从事这类事业，这是在政府与市场之间国家机构设置的最佳 选择，也是事业单位产生和存在的重要依据。.防止契约失效。契约失效是指在社会活动中由于信息不对称而导 致的交易要约作用失效。为避免和减弱由于“契约失效”而给消费者带 来的损害，必须寻求一种可以降低监督成本、保障权益的制度安排，将 不以营利为目的的公益性事业单位引入后，有利于解决准公共物品乃至 私人物品提供的信息不对称问题，从制度上为消费者提供一种非契约性 的名誉保证。.弥补志愿不足。世界各国的实际情况表明，依靠

27、社会募集资金只 能维持一小部分公益事业的支出，志愿捐款只占公益事业开支的一小部分。因此，事业单位的运作只能主要依靠政府的财政资金支持。五、事业单位改革科学界定事业单位性质，分类管理和推进改革事业单位机构改革，必须以邓小平理论、江泽民同志“三个代表” 的重要思想和党的基本路线为指导，结合国家关于教育、科研、文化、 卫生等体制改革的要求，适应中国加入WTO对行政体制的需要，坚持 管理现代化，行政决策和执行分离的原则；坚持政事分开、企事分开的 原则；实行举办主体多元化，鼓励社会力量积极参与发展各项社会事业， 实现政府有所为，有所不为；适应建立公共财政的需要，合理调整社会 事业资源配置，调整布局和结构

28、，精干机构和人员，减轻财政负担，提 高经济和社会效益；建立起适应社会主义市场经济体制需要和符合事业 单位自身发展规律，充满生机与活力的管理体制、运行机制和自我约束 机制。改革总的方向是：确立科学化的总体布局，坚持社会化的发展方 向，推进多样化的分类管理，实行制度化的总量控制。事业单位的复杂性和多样性，决定事业单位的机构改革不可能用一 个模式、一种政策，必须针对不同类型的事业单位，制订不同的政策和 措施，分类推进事业单位的机构改革。对事业单位的分类，既要从机构 改革和机构编制管理的实际需要出发，又要从有利于提高事业单位的社 会效益和经济效益，增强事业单位的活力出发。目前宜将事业单位按照 功能（承

29、担的任务）分类和按照行业分类相结合的方法。按照功能分类， 便于根据不同类型的事业单位制订不同的政策（如制订不同的经费供给 渠道、财务管理规则、干部人事制度和社会保障体系）；按照行业分类， 便于同国家关于教育、科研、文化、卫生等体制改革的方针政策相衔接， 同时也便于具体操作和分类分行业推进改革。在事业单位的改革中按功 能分类和按行业分类，两者不可偏废，必须互相联系。首先按事业单位的功能进行分类。根据目前事业单位在社会政治生 活中的不同功能，可将事业单位大体分为三种类型：一是行政执行类：主要是指依据国家法律、法规的规定，受政府委 托承担具体行政行为或为政府行政行为提供保障服务的单位。这些单位 从事

30、行政执行、执法监督、经济社会管理、行政保障等事务，一般都没 有经济效益，如各级政府和部门的派出机构、政策研究机构、各类执法 机构、基层财政所等。这一类事业单位的改革和管理要与行政管理体制 改革统一等考虑，要适应行政决策与行政执行逐步分离的发展趋势，逐 步建立符合中国国情的行政执行机构的法律规范。行政执行类事业单位只允许国家和政府举办，经费来源完全靠政府 财政拨款，有执法收入的单位要严格实行“收支两条线”的办法，其工 作人员要参照公务员进行管理，法人代表或领导班子和国有资产均应按 管理权限进行严格管理和监督，对成立这类机构和增加编制也应从严从 紧，并逐步做到依法规范。二是社会公益类：主要是指承担

31、国家交办的发展公益事业的任务， 面向社会提供普遍服务的单位。如普通中小学、普通高校、党校、妇幼 保健、卫生防疫、基础科学和社会科学研究单位等。这些单位一般不具 备有偿经营和自我发展的能力，需要政府财政提供支持。社会公益类事 业单位的改革，要适应建立公共财政体制的需要，根据经济和社会的发 展，财政承受能力等情况，合理布局，调整结构，严格控制发展规模和 增长幅度。要按照社会公益类事业单位所承担的业务项目和服务职能的 多少，核定其人员编制和财政补贴。对于长期不承担或较少承担相应的 项目和服务职能的，原有财政拨付的经费，要逐年减少，必要时对其机 构和人员编制进行压缩和调整。对既有社会公益性职能，又有经

32、营开发 性职能的综合性事业单位，要根据具体情况，将公益性的职能与经营开 发性的职能的机构和人员分离出来，其中承担公益性职能的为事业单位， 承担经营开发性职能的转制为企业。对一时难以分开的，也要暂时实行 “一院（所）两制”的方针，在经费供给上、人员编制上区别对待。对社会公益类事业单位，要适当下放干部和人事管理的自主权，全 面推行聘用制度。逐步建立全国统一的公益类事业单位社会保障制度， 其经费由财政、单位和个人共同承担。三是经营开发类：一般不承担国家的指令性任务，而是承担国家允 许、提倡和鼓励的公益事业任务，其产品带有一定的公益性，同时可以 转化为商品。如新闻出版、广播电视、产品和技术开发研究单位

33、、各类 中介服务性机构、各种健身、康复、娱乐等文化体育场馆、设施、招待 所、印刷厂、服务中心、基层农业社会化服务机构等单位。这些单位一 般都具备有偿经营和自我发展的能力，有相对稳定的收入来源。对这一 类单位的改革，主要是实行社会化和市场化，逐步削减财政补贴，尽可 能实行企业化管理和转制为企业。有条件的可以实行投资主体多元化， 鼓励社会力量兴办或各种形式的联合举办，也可以民办公助或公办民助， 除少数必须由政府举办外，政府原则上不再出资举办。对经营开发类事业单位的财政补贴要逐年递减。为鼓励社会各方举 办公共事业的积极性，可通过设立公共基金和税收优惠政策的办法来加 以扶持，要逐步用依法进行法人登记来

34、取代现行的机构编制的行政审批。经营开发类事业单位的干部人事管理制度、财务管理制度和社会保障可 参照现代企业机制运作。尽可能下放生产经营和人事管理的自主权。社 会保障应逐步纳入企业社会保障体系。积极推动有条件的经营开发类事 业单位转制为企业。2实行政事分开“政事分开”实质上包括政府和事业单位的两方面改革。实现“政事 分开”，政府是主导，只有政府下决心转变职能，按照“有所为，有所不 为”的原则，认真规范政府与事业单位的关系，才能为事业单位改革创造 必要的条件。市场经济是利益多元化的经济，政府职能转变牵涉到政府 工作人员的切身利益，是难度最大的改革。事业单位改革是我国政治体 制改革的一个重要方面，不

35、可能单兵突进取得成功，需要与政府改革相 配套，相辅相成。3建立有中国特色的现代事业制度现代事业制度是指与中国社会主义市场经济体制和各项事业自身发 展规律相适应的一整套事业管理制度，它是有关现代事业组织的事业法 人制度、事业领导制度、事业人事制度、事业财务制度、运行管理制度、 事业评估制度、事业社会保障制度等各项管理制度的总称。它既不同于 中国传统的事业管理制度，也不能完全照搬外国的管理模式，而是符合 中国国情并具有中国特色的新型事业管理制度。它的特征是：政事分开， 责任明确，多元投资，科学管理，强化约束。现代事业制度应当具备以 下特点：法人地位明确，主要职责清晰，治理机制健全，文化管理为主。在

36、我国事业单位改革已有的基础上，国家将现有的事业单位按照国 家应当提供的公共物品的种类及水平划分为营利性及非营利性两大类， 并引导营利性的事业单位逐步转制为企业。国外非营利性机构绝大多数都已经实现现代化，使得非营利性事业 成为独立于政府与企业之外的“第三部类”。我国也将向这一方向努力， 最终使我国的非营利机构基本实现社会化。其主要标志是：社会力量成 为举办非营利机构的主体，非营利机构的收入主要来自社会，有大量的 志愿人员在非营利机构中工作，非营利机构成为社会服务的主要创新源 泉。我国事业单位的改革要逐步与国际接轨，国外卜特别是西方国家的公 共行政改革可以提供许多值得我们借鉴的经验。西方国家的行政

37、改革， 其实质是探讨适应知识经济和科学技术高速发展时代的政府公共行政模 式。借鉴国外卜公共行政改革的经验，我国事业单位未来将形成两种性质 不同的社会组织。一种是市场化、企业化、以营利为目的的社会组织， 它们不具有社会管理职能；另一种是非营利组织，它们具有一定的社会 公益和社会管理职能。六、事业单位的发展方向1、社会化是事业单位的发展方向事业单位社会化的主要精神实质，是要逐步改变事业单位完全由国 家办、部门管、财政养的状况。事业单位面向社会服务，应是事业单位 发展的主要方向。和发达国家相比，与我国社会经济需要和人民群众要求相比，事业 单位的数量还远远不够。目前国家财力有限，资金短缺，单纯靠国家出

38、 资举办很不现实。因此，事业单位实行国家与社会共同兴办已成必然。应采取积极措施，鼓励并支持社会力量兴办事业单位。除报社、出版社、 广播电视台、保密的研究单位及其他必须由国家控制的事业单位外，- 般事业单位在政策上都鼓励集体、企业、个人和社会其他力量兴办，同 时允许多种形式的联办。适度实行事业单位的股份制，多渠道吸收举办 和发展事业单位的资金。事业单位试行股份制的目的，在于尽快把事业 单位推向市场，与经济建设相结合，减少国家财政的沉重负担，但又不 减少整个事业发展的投人。促进全社会共同来办事业，使事业单位有一 个宽松的发展环境，以适应改革开放和经济建设的客观需要。发展社区 事业单位，对托儿所、纺

39、儿园、文化站、简易门诊部等人民群众普遍需 要，而且服务半径愈小愈能方便群众的事业单位，可以试行特定的“社 区化,即由一定地理域内的单位（不分隶属关系和单位性质）或居民集资 兴办，这些事业单位应首先保证为社区内的集资者提供优惠服务。建立 各种专项事业单位发展基金会，吸收社会和澎卜的捐赠，主要用于举办 和发展公益性的事业单位。根据事业服务分为直接服务和间接服务的特点，将加大事业单位与 服务对象结合的力度和广度。发展的重点是直接服务的事业单位，间接 服务的事业单位也要通过改革缩短与服务对象的距离，拓宽服务酌范畴。直接服务的事业单位应区别不同情况，在加强与服务对象结合的问 题上，分别采取不同的措施，面

40、向企业服务的事业单位，主要从三个方 面加强与企业的结合，一是进入企业，成为企业的部门；二是同企业建 立多种形式的联合；三是自我生成为企业。面向全社会服务的事业单位， 主要从两个方面加强与服务对象的结合：一是进行单位内部运行机制的 改革，通过这些改革强化它们与服务对象结合的内部动力；二是通过相 关环境条件的改革，加大这些单位与服务对象结合的夕陪B吸引力。面向 党政机关服务的事业单位，重点是加大与服务对象结合的广度，要积极 创造条件，努力做到不仅为主管部门服务，也为其他部门服务，为社会 服务。2、与国际接轨是事业单位发展的必然趋势事业单位具有非营利性，成为不争之辞，被大家所接受。1993年， 联合

41、国、世界银行和国际经济合作组织共同对非营利性机构的主要性质 与特点作出了明确规范：“向社会提供公益服务；取之于民，用之于民， 不以营利为目的；可创造盈余但不得分红，投资者与捐赠者不得享受任 何形式的回报；可得到优惠的税收政策；社会与政策严密审视，有相应 的财务管理制度和监督制度；所有权非私有，不能在市场上交易；不允 许强迫性兼并，可自愿联合、合并。结合国际通用的非营利机构的属性界定，对比我国目前的实有社会 组织实体，应该说社会团体、事业单位和民办非企业单位都是其组成部 分。根据我国有关学者的研究，非营利组织应该具有六个基本特征：一 是“正规性”，即必须具有正式注册的合法身份；二是“民间性”，即

42、 应从组织机构上与政府分离；三是“非营利性”，即不得为其拥有者谋 求利润；四是“自治性”，即要能控制自已的活动。五是“志愿性”， 即在非营利组织的话动和管理中均有显著的志愿参与成份；六是“公益 性，即非营利组织要服务于某些公共目的和为公众奉献。社会转型导致了全新的社会需求的出现，而旧的社会组织无法满足 新的社会需求，于是新型的社会组织应运而生，它们通过满足新的社会 需求赢得了生存和发展的权利，只能通过为社会提供令人满意的服务换 取”生存和发展的资源。为了便倡己的服务“令人满意”，它一方面要 与自己竞争，不断改进自己的工作以获得越来越多的社会捐献；另一方 面要与他人竞争，它还要从“僧多粥少”的有限的慈善资源中赢得尽可 能多的份额。由于创新可以为发明者带来更大的发展机遇，因而创新与 就成为一种最有效的竞争手段，所似竞争使创新成为必需。这种无情的 竞争，将要求非营利组织不断开发出新的满足社会需求的公益项目，也 迫使它不断完善项目的管理模式和机构的组织结构，并发展出一套创新 的激励机制。由于政府始终处于绝对主异地位，因而非营利组织还没有能力自主 选择和开辟自己的生存和发展空间，基本上处手“拾遗补缺”的地位， 填补由于政府职能转变留下的空间。当前，我国己经加入了WTO，将有许多活