行政成本的制度分析

1、.：.；行政本钱的制度分析【 作 者】杰出【作者简介】杰出，厦门大学政治学与行政学系副教授【内容提要】运用经济学本钱收益的分析方法是研讨行政本钱的一个根本思绪。政府产生的一个理念设计就是要降低社会买卖本钱，社会主义国家要以“廉价政府作为实现目的。讲求行政本钱可以提高行政效能，降低社会负荷和防止权益腐败。从制度上分析，行政本钱居高不下的缘由有：政府行为具有垄断性质；行政绩效评价操作困难；行政收入的非价钱性；现行的一些财务制度、人事体制和指点体制存在缺陷。有效降低行政本钱必需引入竞争机制、优化行政本钱构造、改革现行的财政预算制度和人事管理体制。【关 键 词】行政本钱/经济分析/制度分析/体制创新【

2、 正 文】行政本钱是行政学的根本命题，但在现今行政学研讨领域中，它又是薄弱环节。对行政本钱居高不下的缘由进展制度分析是一种探源式的方式，同样，处理这个难题也必需靠体制创新。 一行政本钱可以定义为政府组织在为社会提供公共效力，消费公共产品的活动过程中投入的人力、财力和物力资源。行政本钱是行政学的根本命题，但学术界对此进展正面和系统的研讨却很少，为此，他们的分析首先从行政本钱的构造开场。运用经济学本钱收益的分析方法，是他们进展行政本钱研讨的根本思绪。按照美国经济学家加里贝克尔的了解，人类一切行为其实都蕴含着成效最大化的经济性动机，都拥有尽量小的本钱换取尽量大的收益要求。政府行为也应该适用这种方法。

3、经济学的分析方法具有简约、客观的特征，可以比较透彻地把握整个行为过程。正由于如此，近几十年来，用经济的方法来研讨政治科学的公共选择实际成为政治学、行政学领域的显学。政府在提供公共物品、满足不同偏好，实现行政目的的过程中，无论是政府管理本身的行政组织的构筑、行政人员的录用、行政指点的迁调，还是政府管理社会的行政答应、行政强迫、行政处分，如此等等，都有一个本钱耗费问题。比较起来，政府本钱构造与企业本钱构造在内在要素的比重关系上有所不同。经济学家鲍莫尔在他的公共支出微观模型中，将消费性企业界定为累进部门，而把政府公共效力部门、旅游业等划归为非累进部门。按照这样一种实际，在企业消费中，劳动技术是可以确

4、定的目的，劳动技术及其物化对消费率的影响很大。因此，技术本钱在企业消费本钱构造中居于重要位置，企业消费的其他要素本钱，如劳动过程明确就是消费最终产品的中介，资本和劳动力在消费过程中可以相互替代。而在政府消费本钱构造中，人力本钱和管理本钱的比重最高，物力本钱也是一个根本要素。政府的人力本钱包括公务人员的工资、奖金、培训、保健等耗费；管理本钱是指在决策、执行、协调、咨询和信息运作过程中的费用；物力本钱有办公场所、办公设备、物质能源等工程。按照鲍莫尔的观念，政府消费过程中的劳动技术具有不确定性和模糊性，政府消费运用劳动技术亦具有模糊性，对劳动设备的依赖也低于企业消费。政府消费过程本身就是最终产品的一

5、部份，因此人力本钱和管理本钱都直接影响最终产品的性质。现实中的政府本钱构造既有必要本钱、有效本钱，也有超量本钱、无效本钱。顺应管理需求，建立机构、配备人员是必要本钱，机构臃肿、人员膨胀就是超量本钱了；实现管理目的需求必要的信息协调和会议协调，而文山会海就是无效本钱了。政府管理有本钱耗费也就要有本钱核算问题，讲求行政本钱，就是要尽能够节约必要本钱、有效本钱，最大限制地减少超量本钱和无效本钱。用当代经济学实际解释，政府的产生及功用是和外部性特征亲密联络的。“当一个人的消费或企业的消费活动对另一个人的成效或另一家企业的消费函数产生一种原非本意的影响时，就会出现一种外部性。政府利用正向的外部性特征，以

6、连带性、非排斥性功能， 为社会提供公共物品，满足社会共同偏好，促进社会开展；政府又运用税收、补贴等方式，协助 抑制负向的外部性，平衡社会的不同偏好，抑制“市场失灵，实现社会公平与正义。政府的存在还有一个和外部性特征相连的重要功能就是协助 社会中分散的个人团体，降低为抑制多种要素的外部不经济而进展沟通联络的本钱费用。科斯定理假设在简单的社会构造中，人们的买卖费用为零的情况下，可以无须政府介入。现实社会是一个复杂的构成，需求政府运用组织优势和整膂力量，以减少资源耗费，降低社会本钱。“政府，作为一种实现帕累托最优的资源配置的机构，其存在会减少人数众多时获取个人关于公共物品和外部性的偏好的信息所需的买

7、卖本钱和谈判本钱政府的产生是为了降低本钱， 同理，政府的运作也该是讲求行政本钱的。政府在处置与社会的外部关系时，目的是为了减少社会本钱，依此也可推定，政府在实施内部运作时，也要尽量节约行政本钱。政府行为讲求行政本钱，有积极的现实意义。真正意义上的讲求本钱，必然要理顺政府行为中直接本钱与间接本钱、业务本钱与非业务本钱、必要本钱与连带本钱之间的关系，他们在计算人力资源的报酬本钱时，要和当地政府的财政收入、国民消费总值、政府行为发明的总收益构成一个合理的比例关系。他们在计算物质耗费的办公本钱时，应该和当地的经济开展情况、老百姓的实践生活程度挂起钩来。假设使这些可操作性的机制构成制度性的规范，约束政府

8、行为，就可以在相当程度上减少挥霍浪费的腐败景象。 二无论是实际论证还是实际要求都一再显示，政府行为，尤其是社会主义国家的政府行为，必需讲究行政本钱，追求廉价目的，但现实情况令人堪忧。就以改革年的实际为例，行政本钱在政府财政收入中的比例不断攀升，财政负担日益繁重，“吃饭财政范围越来越大，一些地方政府甚至连日常运转都难以维持。分析行政本钱居高不下的缘由，当然要有思想上、观念上的解剖，不少研讨文章对此作了专门分析，有的学者还概括出无关论、无望论、无益论等多种类型。公共选择学派那么以经济理性人作为逻辑分析起点，指出政府官员为实现经济性和非经济性的本身利益，在行政消费过程中，追求预算最大化，贪图享用、讲

9、究排场、注重攀比，是呵斥行政本钱无故耗费的根本缘由。本文偏重从体制的角度、从政府行为与企业行为的比较中进展分析。 .政府行为具有垄断性质垄断性是政府行为与企业行为进展比较研讨的一个切入点。企业当然也有垄断行为，但比较起来，政府的垄断程度要高于任何一类垄断性企业。而且，政府提供公共效力总体上是一种垄断性行为，政府通常是单一的公共效力主体。一些经济学家运用微观经济学的垄断实际，构建了“作为垄断者的政府的多种模型，如布雷斯的政府垄断实际，唐斯的代议制民主模型的政府垄断实际等。 政府在提供公共效力的过程中，或者是由于控制的需求，为了实现阶级统治，维护社会次序，政府采取非回绝性手段自动施为，强迫消费，如

10、治安控制、市场稽查等；或者是出于外部经济的思索，政府承当那些前期投资大回收周期长的公共效力工程，如道路、桥梁建立等；或者是缘由规模经济的缘由，政府担任那些投资总量宏大、不宜反复建立的公共效力设备，如电讯、电网、管道等，如此种种，都属于垄断性行为。垄断性的政府行为有其必然性，亦有其优势的地方，但同时，这种行为的弊端也是很明显的。政府高度垄断的行为，在排除竞争外在压力的同时也就消除了提高效力质量、降低消费本钱的内在动力。美国学者萨瓦斯的一项研讨结果阐明“公共部门提供效力的本钱费用，平均比承包商提供效力的本钱费用要高出。 缪勒在一书中也提到：“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业破费更高的

11、单位本钱。 .行政绩效评价操作困难在市场经济领域，企业消费的效益经过市场交换来表达，市场价钱是衡量企业效益直接和现实的目的，可以比较准确地反映或丈量消费产品或效力的时机本钱。为了在猛烈的市场竞争中立于不败之地，企业消费必需千方百计地降低单位消费本钱，构成一个反映其消费时机本钱的货币价钱。与之不同的是，政府部门提供的公共物品或效力是一种“非市场产出，政府产出普通不进入或较少进入市场交换领域。由于行政绩效要综合思索有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长久的相关要素，也难以用市场价钱直接标示其产品的时机本钱。即使同为非营利组织，丈量行政绩效也要比丈量委托人机构的绩效和会员机构的绩效更为困难。正如

12、沃尔夫指出的那样，非市场性的政府产出“通常是一些中间产出，也即充其量是最终产出代理间接的非市场产出对最终产出的奉献程度是难以捉摸和难以度量的。当然， 并非一切公共物品和公共效力都是不可丈量的，美国学者威尔逊在中将政府机构分成消费型组织、工艺型组织、程度型组织和应付型组织四种类型。他以为消费型和工艺型组织的绩效可以被丈量。总体说来，政府行为的非市场性质，决议其绩效评价无法与企业简单类比。“评价中存在的困难意味着，要么将绩效合同限制在为数有限的政府机构或者那些可提供市场化效力或效力结果易于衡量的政府部门；要么规定特殊的绩效规范。不论是哪种才干，政府在公共部门推行市场方式时的评价才干至少都不那么令人

13、放心和称心。 行政绩效是政府消费过程、消费形状的一种反映和判别，衡量绩效的一个重要目的是消费本钱。由于行政绩效本身不易丈量，反过来，容易放松人们对行政本钱的讲求，淡化对行政本钱的约束。有时候，由于目的模糊，会使得行政本钱的高与低、利与弊的界限也变成一种说不准的觉得。 .行政本钱与行政收入关系间接在市场条件下，企业消费的本钱与投入具有内在关联，收入是约束本钱的一个重要机制。从一个单独的消费流程来讲，企业消费必需预付消费本钱，企业要经过市场交换收回预付本钱，并获得运营报答，企业在市场中能占有多大份额，能获取多大利润，取决于产品的质量和数量，取决于市场交换和市场价钱，猛烈的市场竞争使得市场价钱难以随

14、意抬高，此时，企业内部消费本钱降低程度就成为获利的一个弹性空间。在政府消费过程中，行政本钱与收入的关系是间接的。“非市场活动割裂了这种联络，由于维护非市场活动的收入具有非价钱来源；即政府的税收，或捐赠或其他提供应政府的非价钱来源 政府的财政拨款使得行政本钱具有两个明显区别于企业消费本钱的特征：其一是权益的不对等。国家税款依托强迫性征收获得，国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和志愿买卖，行政收入来源无须经受市场检验。其二是时间的不对等。行政收入是国家对社会的预先扣除，无须政府自行垫付，行政本钱与收入之间的逻辑关系与企业消费正好相反。在这种情况下，政府消费缺乏盈亏底线那样的硬约束，而且，即使盈

15、利，政府官员也不能把利润占为己有，因此，政府会以追求规模、消费扩张作为最大化目的，而不是以本钱极小化作为衡量规范，“就我所知，买卖本钱的思想还不曾运用于政府行为。 .现行一些财务预算制度存在弊端依法行政是行政现代化的标志，建立一套完好系统的财务预算制度表达了依法行政的精神。同时，行政管理的目的要经过公务员的自动施为而实现，如何把依法行政与以人为本有机地一致同来，遵照依法行政的理念设计，更好地发扬人的积极自动性，更好表达行政管理动态的特点，这是需求他们仔细思索并积极实际的问题。规范的财务预算体制的目的是为了节约行政本钱，但处置不当，一些体制规定反倒会成为无故耗费行政本钱的缺口。戴维奥斯本和特勒盖

16、布勒在合著的一书中专门分析了这个问题。长时间以来，美国政府公共预算大都采用明细分类工程，却把各个政府部门的经费分成几十个不同的会计科目。这种体制要求专款公用，从横向上控制政府，防止不当挪用和乱花钱。但实际的结果与设计初衷产生一定程度的冲突，由立法机构设立的明目细帐并不能完全反映动态复杂的行政管理过程的真实需求，一些需求加强建立的事项因没有工程经费坐以等待，一些有经费的工程又苦于找不到适宜的消费对象。按照专款公用制度规定，这种矛盾就只能产生“双输结果。而且，盈余的工程部门担忧恳求挪用会呵斥下一年度本工程经费的削减，也不愿去冒这个风险。与本文联络最严密的问题是，这样一种财务体制会鼓励人们多花钱，对

17、于那些有盈余的工程，假设当年度终了时没有及时结帐，不仅帐目上节余的钱要充公，下一年度还会因此而减少预算拨给。因此，虽然工程管理人员知道应该如何省钱，但“精明的政府管理人员会把每一个明细分类中的每一分钱都花掉，不论他们能否需求。这阐明政府机构为什么会变得如此臃肿。缘由是他们的预算制度实践上在鼓动每一个政府管理人员浪费钱财实践上，美国政府财政预算体制中的弊端在我国政府行为中也是存在的。 .现行人事体制、指点体制中存在缺陷在市场机制约束下，企业对人的管理、对人的绩效评价要经过产品，经过市场来表达，要经过消费者认可来表达。总体来说，企业绩效是一种横向的、外向的，可以直接表达本钱的约束机制。在公共消费中

18、，消费者和消费过程在消费力要素构造中居重要位置；政府人员的素质才干作风态度直接影响行政绩效。对政府的绩效评价当然也要经过一些横向的联络环节，诸如群众测评等等，但更主要的是经过纵向的，即经过上级指点的考核来表达。考核是个囊括德能勤绩、素质才干，群体组织关系在内的综合性范畴，行政本钱只是其中一个要素。而且，上级指点并不是公共产品、公共效力的直接消费者，由上而下的本钱约束只是一种间接的联络。这样一种责任机制、评价机制，会在某种程度上淡化行政本钱的追求。一些政府官员出于个人的私利，不惜重金，热衷搞一些局面壮观的外表工程、献礼工程，在指点面前突出印象、邀功摆好，就是这种体制缺陷的产物。 三处理行政本钱居

19、高不下的问题，要求他们加强教育灌输任务，进一步坚决为人民效力的思想，强化节省节约观念。在制度方面，他们应该采取以下措施： .引入竞争机制他们无法改动政府管理总体意义上的垄断性质，但他们可以在部分领域突破垄断形状。政府行为引入竞争机制以降低行政本钱可以在两个层面进展。第一，政府一些消费公共物品的领域，一些直接为社会提供公共效力的过程可以引入竞争机制。最近年的中外行政实际，特别是西方国家新公共管理运动阐明，在一些政府部门，尤其是一些直接与公民接触的公共消费部门确立市场导向，引入竞争机制，是降低行政本钱的一个有效方法。竞争的前提是多个竞争主体的存在，突破政府行为的垄断形状，在一些部门，可以有公与公、

20、公与私等不同的组合类型。竞争本身只是一种手段，竞争的意义在于给效力主体一种压力、一种约束。西方一些国家在推行新公共管理运动中，对于一些影响不大的公共效力部门，采用内部切割、划整为零的方法，按照地域，重新组合成假设干个规模较小的效力部门。规模划小，数量增多，有利于展开竞争。对于一些思索到规模经济的缘由不宜简单从规模上进展分别的公共效力部门，将其业务分成中心与非中心两块，实施运网分开。中心部门、网络业务部门如电网、煤气保送管道、铁路轨道坚持自然垄断，但政府强迫性地要求网络部门成为共同承载器，包括社会组织、私人企业在内的各类竞争主体都可以租用网络业务，有时，政府还会强迫性地干涉网络租用价钱和网络出租

21、比重，而非中心部门、运营部门那么允许各种主体参与竞争。对于一些投资量大、周期长的公共效力工程，在能够的情况下，吸引私营企业加盟，采用公私协作的方式。效力招标、签署合同是西方政府常用的落实竞争机制的方式。近年来，工程招标已越来越多地引入我国的政府管理领域，运网分别制也正逐渐引入我国的电讯、电业、铁路等一些公共效力部门，划整为零等其他一些竞争机制亦开场在积极的试点之中，获得了积极的经济效益。第二，政府一些直接为本身管理提供效力的内容当然，这些效力间接地也是为社会提供效力，可以引入竞争机制。或者说，当政府需求社会为它效力时，也要突破社会的独家运营情况。这种竞争可分为两种详细的类型。在西方国家已普遍推

22、行，近年来我国政府也在积极实际的政府采购、政府招标，属于一次性竞争类型。政府对各个部门在行政运作中需求添置的物质设备进展一致谋划，公开向社会发出采购意向。政府采购行为以集中性为特征，单位时间内买卖量大，对市场竞争主体很有吸引力。多个社会竞争主体在同一个操作平台上，不仅有利于公开透明、有利于廉政建立，防止私下个别买卖能够产生的黑箱作业、权钱买卖、中饱私囊。而且，商家在规模竞争的效应和竞买竞卖的压力下，只能走薄利多销的路子，竞争的结果有利于降低行政本钱。政府会议接待、车辆维护是尚待开发的二次性竞争。这一类的政府行为具有延续性、广泛性特征，是吸引商家的一项重要的政府消费工程。政府可以竞争的方式，选择

23、假设干个商家作为定点效力部门。可以进入定点范围意味着获得较大的时机本钱，商家对此做出的承当就是要提高效力质量，降低效力本钱。政府有关部门在会议款待、车辆维护的消费时，可以在定点单位中自在选择某一个效力单位，这样，对这些已入围的商家来说，又构成了二次竞争。唯有真正做足质量本钱文章，才可将获利的能够变为现实。当然，为了保证这种竞争类型的有序进展，政府有关部门必需构成一套监管控制机制。 .优化行政本钱构造在行政本钱构造中，人力本钱比重最大，管理本钱弹性最大，制度创新要把重点放在这两个部分。影响人力本钱的直接要素有人事编制和人员的素质才干。节约人力本钱、削减无效本钱的根本出路在于转变职能，这个思绪与机

24、构改革的开展战略是一致的。年代以来，政府职能阅历了从微观向宏观、从直接向间接、从单纯的依托行政手段向综合的依托法律手段、经济手段的转变；阅历了理顺政企关系、政社关系、政事关系的转变。经过这种转变，精简了机构，分流了人员，在一定程度上降低了行政本钱。新的一轮改革，在转变职能的问题上又有新的开展：改革进一步明确社会化取向，经过委派稽查特派员制度，经过改动国企人员任免制度，进一步理顺政企关系；对培育和开展社会中介组织给予很大关注，要求政府将一部分详细性、技术性的职能内容移交给社会中介；改革强调开展社区管理，建立根据小区居民自我需求而进展自我构建、自我管理的自治性组织，发扬小区集中性、实际性、运用性的

25、特点，承接一些政府管理职能。改革还对政府内部职能关系进展重新梳理，减少因反复交叉而呵斥的多余耗费。例如，新一轮改革对原商检、卫检和动植物检的职能进展重新整合，一致构成了口岸对物品管理的检验检疫职能，这样，不仅提高了口岸通关速度，减少了相互扯皮景象，也直接精简了机构，减少了人员，降低行政本钱。当然，现行的政府职能体系中依然存在着不顺的情况，需求他们逐渐加以完善。例如，现行的民政管理职能、社会保证管理职能、劳动管理职能、人事管理职能还存在有交叉重合的地方，可以思索作新的整合。在节约管理本钱的问题上，比较可行的措施是和办公室自动化和勤政建立、廉政建立结合起来进展。世纪是信息时代，目前，政府上网工程已

26、成为潮流所向，电子政务、可视等新技术正显示勃勃活力。兴隆的资讯缩短了人们的间隔 ，加强了人们的正面沟通和交流。这样，一些纯属宣读式、传达式、方式化的会议可以降低到最低程度，现代通讯技术可以协助 减少这部分行政本钱。随着勤政建立的深化开展，逐渐建立起一套较为系统的责任制度、评价制度。责任到人，落实到位，绩效评价总体上能比较客观、全面地显示出政府官员的业绩情况，政府的行文、会议也可以融入本钱观念，这样，可以在相当程度上降低行政本钱。廉政建立是一项常抓不懈的任务，当他们不仅从观念上对名为公务虚际上是公款吃喝、公费旅游、公车私用等不易界定的行为有更深化的认识，而且从制度上对这些行为有可操作性的对策举措

27、，就像近年来清公房、清手机那样，廉政建立又会上一个台阶。对明显涉及到金钱、利益的问题进展规范，是从源头上治理腐败的一项治本之策。从外部关系上，处理了老百姓普遍反映剧烈的问题，重新建树了政府的佳誉笼统，从内部关系上，那么可以大大降低行政本钱。 .改革现行的财政和人事管理体制改革现行财务预算管理的一些制度，可以节约行政开支。美国一些城市针对传统的明细分类工程的缺陷，设计出一种支出控制式预算制度。这种预算制度总的思绪是实行资金总额预算。在预算确定方面，构成一个新的公式。每一个部门以上一年度金额为基数，加上根据通货膨胀率和该市人口增长计算而得的添加数。在经费运用方面，突破明细分类，允许各个部门保管其没

28、有花完的预算经费。当然，新的制度并没有全盘否认明细分类工程，当某个部门需求追加预算时，管理人员可以利用明细分类工程审查他们的费用支出，这样，传统的制度转而成为协助 核算的方法。奥斯本和盖布勒充分一定了这种改革，以为支出控制式预算是一种有使命感的预算，这种预算可以扩展官员的自主权，简化预算程序，发明可以估计的环境等等。最重要的是，这种预算构成了新的动力，“把钱花掉让位给“把钱节省下来。目前，美国新公共管理运动的这项实际，已在其他国家引起积极反响。“瑞典、加拿大、美国、丹麦和澳大利亚如今以放宽政策分类的范围进展预算编制，加拿大还允许每个分类范围叫作“大信封的担任人保管并重新运用他们节省下来的资金。中国政府的财务管理体制也有许多生长点。一些地方政府跃跃欲试的“零基预算，即取消沿用多年的支出基数，重起炉灶，以零为基点，“以“廉价政府为导向，根据工程的实践评价和财力能够，重新编制年度预算数额的方法，可以改动年代的来基数算帐法中存在的基数逐年累进，只增不减，支出居高不下，财政负担加重的