事业单位的沿革

1、事业单位的沿革“事业单位”的概念产生于新中国成立之初，至少在1952年“事业单位”这个特定词 汇就已经出现在规范性文件中。1963年，在国家编制委员会代国务院草拟的关于编制管 理的暂行办法（草案）中将事业单位界定为“为国家创造和改善生活条件，促进社会福利、 满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位。但直到1998年，在 国务院发布的事业单位登记管理暂行条例中才首次从法律上将事业单位定义为“国家为 了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文 化、卫生等活动的社会服务组织”。1999年通过的中华人民共和国公益事业捐赠法再一 次明确规定了事业

2、单位包括了 “公益性非盈利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生 机构、社会文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。从比较的角度来看，我国的事业单位，是一个非常特殊的现象，可以说是极具中国特色。 其称谓，在西方发达国家都没有对应的词汇;其机构性质，也很难用国外的非盈利组织（NPO） 或者非政府组织（NGO）来对比。由于在事业单位登记管理暂行条例中，它被定义为 “国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，是“由国家机关举办或者其他组织利 用国有资产举办的”，专家们也就据此将其译为“Public Service Unit”（公共服务机构）。事 实上，“公共服务机构”这个概念还不能容纳现

3、在所有的事业单位，只是表达了其设立的初 衷。从功能上讲，我国的事业单位有这样三个显著的特点:一是我国人才资源的主要聚集地。 绝大多数事业单位是以脑力劳动者为主体的知识密集型组织，专业人才是事业单位的主要人 员构成，我国70%以上的专业技术人才都集中在事业单位；二是我国物质文明、政治文明、 精神文明建设的重要力量；三是提供了巨大的就业机会，为缓解我国的就业压力做出了重要 贝献。据统计，目前全国事业单位共计125万个，其中独立核算事业单位95.2万个，纳入政 府事业单位编制的人员3035多万人，各项事业经费支出占国家财政支出的30%以上，涉及 科教文卫、农林水、广播电视、新闻出版等多个领域，几乎覆

4、盖了我国各个行业，从业人员 仅次于企业，是我国的第二大社会组织。事业单位改革的必要性我国传统的事业单位是与传统的计划经济体制相适应的，为推动我国各项事业的发展发 挥过重要的积极的作用。但是和传统的计划经济体制一样，我国传统的事业单位也存在着一 些严重的弊端。一、人员膨胀，财政不堪重负，事业单位面临生存困境事业单位是许多人理想的就业选择，在国有企业改革和政府机构改革过程中又有相当一 部分人员转入事业单位，这使得事业单位人员严重超编，财政开支极大。各项事业经费支出 现在已经占政府财政支出的30%以上，而且中央和地方财政支出中事业费比例还有逐年增 加的趋势。但绝大多数事业单位将超过70%的事业费用于

5、“人头费”开支，直接用于“养 事”的经费不足30%。从事业单位的角度看，财政供应资金大多被“人头”吃掉，事业单 位只有“吃饭钱”没有“干活钱”，有些事业单位甚至连“吃饭钱”都难以为继，于是直接 导致其目标和行为偏离事业发展的基本要求和规范。而人满为患的事业单位往往又工作效率 低，服务能力缺欠，服务意识淡薄，随着社会经济的发展，中国的公共服务面临着极为尴尬 的局面。二、机构臃肿，资源严重浪费我国以往事业单位的设置，主要是考虑政府部门的特殊需要，为了发展各项事业，各级 政府又都设立了相应的事业行政管理部门。由于部门分割、地区分割、行业分割、学科分割、 军民分割，所以各部门的事业单位各自为政，将本部

6、门的利益放在首位，各自形成自己的封 闭体系。这就使得我国事业单位布局分散，职能交叉，机构重复设置，造成人力、物力、财 力和信息资源的巨大浪费。三、体制改革滞后，缺乏生机和活力长期以来，事业单位隶属于政府，是政府权力的衍生物，于是许多行政职能也延伸到事 业单位，以事代政，混淆事权。同时一些应属于事业单位的事务又拿到政府机关，政事合一， 导致政事职责不分，关系不顺。此外，政府各部门对事业单位控制过严，管理过细，使事业 单位缺乏生机和活力。政府包揽过多，一定程度上抑制了社会、民间办事业的热情，例如我 国的科研事业单位主要由政府承办，企业对科技的投入只占国家全部科技投入的13.8%，而 经济发达国家如

7、美国和日本早已超过60%。四、资源配置和服务非社会化，社会效益低下在计划经济体制下，国家包办统揽社会事业，不仅各类事业资源，包括社会资源也是通 过各种行政化手段加以配置和运用的。这种非社会化的资源配置方式，必然降低资源的使用 效率，弱化公共产品和公共服务的水平和质量，导致社会效益低下。我国的事业单位，在巩固国家政权，发展国民经济，繁荣社会文化，满足人民生活需求 等方面做出过巨大成就，并将继续发挥其独特的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体 制的逐步建立健全，人民生活的不断提高，社会对社会公共产品和服务的要求也在不断的增 加和提高，基本形成于计划经济时期的事业单位已经明显不能适应新时期、新阶段

8、的要求。 多年来它本身也在多方面出现了很大的变化，比如有些事业单位成为政府变相增加政府机 构、扩大编制、占用财政预算的一类特殊机构；有些事业单位营利性行为凸现，向商业化主 体演变等等。事业单位承担着社会公益目的却不能提供良好地公共服务，这就是事业单位改革的根本 动因。从更宏观的角度看，事业单位改革只是手段，最根本的目的是要发展由事业单位所提 供的各种公益服务，使其成为中国经济社会发展的新动力。事业单位改革的历史回顾改革开放以来，我国的社会事业进入了快速发展时期，在发展的同时，对社会事业体制 也进行了一系列改革探索。一是改革了事业单位的具体管理与运作方式，全面扩大了事业单 位自主权。在资金来源上

9、由过去单纯依赖政府财政拨款改为多渠道筹集资金，允许并鼓励各 个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收。二是部分调整了事业单位的行政 管理体系。三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革。 四是在社会事业发展中引入民间和社会力量，民办学校、民办医院、民办文艺团体科研机构 等组织相继出现，打破了完全依靠政府组织和发展社会事业的局面。在社会事业发展和改革取得成效的同时，又出现了新的问题，其中最为突出的是这样的 观点和行为:事业单位改革就是要“减钱、减人”，就是要“市场化”。一、“过度市场化”的改革取向我国事业单位以往的改革是以“推向市场”为目标的改革，1992年中

10、共中央、国务 院关于加快发展第三产业的决定（中发19925号文件）提出对事业单位要实行企业化经营： “现有的大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变，实行企业化管 理”。问题是在具体实践中，对实行企业化转制或企业化管理的事业单位的选择，并非是真 正根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而更多地是依据机构自身在在市场上的生 存能力，与此同时还在公共服务领域引入了一些不尽合理的激励机制。过度的市场化取向会 损害公众利益，不加细分地推动本来以公益事业为目的的事业单位实行企业化经营，必然使 事业单位追求的不再是社会效益的最大化而是机构本身效益的最大化，最终使政府职能和国 家目标受

11、到严重影响。例如，把农业科研单位推向市场化，单纯从市场获得回报来发展基础 研究，难度极大，使我国大多数农业科研单位由以前的“有钱养兵，无钱打仗”变成现在的 “无钱养兵，无钱打仗”。所以出现“过度市场化”的改革取向，一方面是因为对社会事业 和市场各自的功能特点认识不清，更为现实的原因则来自对减轻财政负担的追求。这一倾向 在一些地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府尤为突出。公益事业单位应由政府支持。这些年来，政府在社会事业上的投入一直在增加，数据显 示，2000年到2002年，国家总的预算拨款增加量达82%，但除了几项国家强令减少收费的 服务项目外（如义务教育），不断增加的投入并未带来公共服务收

12、费价格的下降。教育和医 疗系统可以说是社会事业中市场化程度最高也最为成功的，但是据资料显示，近年来人民最 不满意的、腐败现象最严重的五个行业中，教育系统和医疗系统榜上有名。由此可见事业单 位的改革不能是简单的市场化，核心公共服务必须由政府提供，还要依靠政府支持。二、“甩包袱”的政策和思想作为一个庞大的群体，中国的事业单位承载了巨大的就业量，为政府和企业分担了巨大 的社会负担，还承担了多方面的改革成本，如军转干部安置、机关分流人员安置等。另一方 面也因其机构庞大、人员臃肿而广遭批评，因此一提及事业单位的改革，就有“减钱、减人” 的建议与举措。但是和世界上市场经济体制完善的国家比较，我国的财政支薪

13、人员占人口的 比例仍保持在一个比较合适的范围。例如，美国有2.83亿人口，政府雇员2800万人，我国 13亿人口，财政支薪人员大约是4500万人；在中央层面，美国联邦政府雇员大约是300万 人，隶属于总统的各类独立机构3000个左右，办事机构和法人机构大约300个，而我国隶 属于中央政府的事业单位大约是2600个，财政支薪人员大约是110万人。人们普遍的印象 和数据对比的结论不尽相同，仔细分析就会找到问题所在。在我国，公共事业的发展是极不 平衡的，广大偏远贫困地区的公共事业更是落后，比如每384名农村人口才有一名医护人员， 78名农村人口才有一名教师。与发达国家相比，中国的科技投入、公共卫生投

14、入、公共教 育投入、文化事业投入都偏低。这也就是说，我国事业单位的改革重点不在于削减预算，裁 减人员，而是要进行内部管理改革，建立有效的监督和绩效评介系统，提高服务效率。随着 社会的进步和文明的发展，社会服务和管理的复杂性进一步增强，对公共服务人员的数量和 质量的要求必然会越来越高。三、放权过度，约束不足不同领域的社会事业有不同的发展逻辑和运行规律，并非对所有机构都可以放权，即便 在某些领域可以放权，也必须形成有效的约束。但在这些年的改革实践中，这个问题没有得 到合理解决。比如鼓励事业单位在政府拨款之外开展创收的问题上，诸如基础教育、卫生防 疫等承担国家法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构

15、也被允许创收，至于创收活动的 内容、收入比例、用途则几乎没有限制，这已经成为滋生腐败的温床。其他的社会事业领域 也存在着放权过度和约束不足的问题，社会事业领域已经出现“乱”的局面。我们能否构建一个服务型政府与和谐社会，事业单位的改革是关键之一。要做好这项工 作，应该认真研究我国的实际情况，拿出切实可行的方案，不能一说到事业单位的改革，就 是简单的“市场化”、“私有化”、“股份化”，政府更不能有甩“包袱”的思想和政策。事业单位改革的基本途径事业单位改革是继企业改革和政府机构改革之后的又一重大改革，由于事业单位兼具了 “行政机构”和“企业”两种不同的属性，要对其进行改革，复杂性、艰巨性都在企业改革

16、 和政府机构之上。事业单位的改革同党政机关和国有企业的改革相比，无论在改革的目的、 原则、途径、方法上，还是在检验改革的成效上，都应有明显的不同，必须根据事业单位的 性质，遵循市场经济条件下事业发展的规律稳步推进。我国事业单位情况复杂，性质各异。对现有的事业单位进行在社会主义市场经济体系中 的准确定位和科学分类，然后对不同类型的事业单位分别采取回归政府、推向市场、保留和 撤销等不同的改革方式，纳入各自的领域，是改革的第一步。根据现有事业单位的社会功能 和实际运行情况，目前我国的事业单位可以分为三类：一是行政执法类。该类事业单位是直 接承担政府行政职能，为政府服务。主要从事监管、资质认证、质检、

17、签证等类活动。这类 单位应该只允许政府举办，经费来源完全依靠国家财政；二是公共服务类。该类事业单位承 担公共事业发展职能，为社会服务。主要从事科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、 公用事业服务相关的活动。这类单位应大部分由政府，同时也可以鼓励社会力量兴办，实现 社会事业社会办，事业主体多元化；三是生产经营类。该类事业单位承担着中介沟通职能， 为市场和企业服务。主要从事的是咨询、协调一类的活动。因为这类事业单位通常具有比较 稳定的收入来源，具备自我经营、自我管理、自我发展的能力，可以参与市场竞争，所以这 类事业单位的发展方向应是成为社会中介组织，向企业化转变，实现投资主体多元化。第二步是在分

18、类改革的基础上，进一步深化各自领域的改革。回归政府的事业单位，按 行政序列和公务员管理办法严格管理；对转企业的事业单位，按照国有企业的监管要求，加 强管理，深化改革，兼并重组；保留下来的事业单位，要进行管理体制和运行机制的改革， 有些还要进行必要的整合。经过这两步后，达到这样三个目的：一是实现“政事分离”和“企 事分离”，把不具备“公益性”的事业单位交给市场，把具备“公益性”的事业单位还原本 色，由政府财政提供保障。二是实现政府职能归位，不应由政府提供的服务从现有事业单位 剥离，交给社会去做。三是改变政府提供公共服务的方式，凡是可以通过采购提供的公共服 务，政府可以采取“花钱买服务”和“养事不

19、养人”的办法，用市场化的方式组织生产和供 应，降低公共服务成本，提高服务的效能和品质。对事业单位的分类改革工作一定要过细。我国的许多事业单位很难简单的归属于那一 类，往往具有公益服务职能的同时，还具有行政执法职能和生产经营职能。所以对事业单位 的分类改革工作只能提出原则要求，各地区、各部门一定要结合具体情况做大量细致的分析 工作。对具体的事业单位并不是一定要选择整体保留或整体改制，而是要做到“政事分离” 和“企事分离”。分离的形式，应该是既包括某些事业单位的整体转制，也包扩把生产经营 活动或者行政执法职能从事业单位剥离出去。特别应该强调的是，推进事业单位分类改革， 必然要大大减少事业单位数量，

20、但也不是事业单位越少越好，因为这不是分类改革的主要目 的。必要的事业单位必须保存，根据社会事业发展的需要也许还要新设置事业单位，正如国 家发改委经济体制综合改革司司长范恒山所说，政府和企业之间毕竟需要“第三者”。在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能、恢复性质后，必须着 力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制，这是改革的第三 步。这项工作应该从四个方面进行，一是建立新型的法人治理结构。对财政全额拨款的事业 单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。由事业单位监管机构依据对其例行的具 体评估状况，决定其财政拨款情况，或持续、或增加、或削减。由多元投

21、资形成的事业单位， 可以参考企业建立董事会领导下的总经理负责制度。二是引入新型的劳动人事制度。取消事 业单位的行政级别和管理者的干部身份，实行管理者合同聘任制和全体职员竞争上岗。三是 建立激励约束制度。实行区别于政府部们的薪酬和奖惩制度，根据事业单位提供服务和完成 任务的总体情况与具体业绩，实施对理事会、执行人的奖励或惩罚。四是健全财务结构和监 督体系。不同类型的事业单位，国家公共财政拨款、补贴、补偿等使用比例和范围都要明确 规定，在此基础上建立相应的事业财务管理制度，从资产管理、成本核算、收入指出等方面 完善管理和监督制度。事业单位发展的可能方向事业单位经过分类改革，或转为行政，或转为企业，留下的事业单位只有一种，就是单 纯从事社会公益服务的事业单位，它们的性质是从事社会事业和公益事业的独立于政府和企 业之外的非营利组织，具有“非政府、非企业、非营利”的基本特点。这时事业单位应该完 成向“社会化”本质的回归，以事业主体多元化、事业单位社会化、运行法制和民主化为 发展方向。过去国家包办一切社会事业，一方面造成行政垄断，消除了竞争，使社会事业的发展缺 乏活力，另一方面使事业单位完全依赖国家，始终围绕着财政来源而扩张、缩减，资源来源 影响了“公共服务”这个基本的属性。因此必须认识到社会事业是社会全体公众的事业，投 资兴办的主体要多