漫谈公共财政建设与人大预算监督

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2、讲座+ 把4879袄份坝资料耙公共财政建设与摆人大预算监督瓣十一届全国懊人大常委会专题背讲座第五讲朱志刚爸委员长、各位副八委员长、秘书长哎、各位委员：胺今天围绕公共财懊政建设与人大预坝算监督，介绍三安方面的内容：一拜是我国财政改革伴的目标是建立与矮社会主义市场经绊济相适应的公共盎财政体制；二是半要着力推进基本懊公共服务的均等皑化；三是按照科斑学发展观要求，翱积极推动财政改搬革。挨财政是政府履行扒职能的物质基础办。政府预算作为安财政的主要载体澳和核心内容，涉奥及国计民生，关按系到最广泛的公捌共利益。早在建爱国初期，毛泽东翱同志就深刻地指唉出，佰“肮国家的预算是一邦个重大的问题，瓣里面反映着整个爱

3、国家的政策，因安为它规定政府活耙动的范围和方向盎。佰”稗1954年，邓凹小平同志也曾明版确指出，财政工八作一定要有财有艾政，切不可有财挨无政。要懂得数凹字中有政策，胺“把决定数字就是决吧定政策。叭”把审查监督政府预板算，是宪法和法矮律赋予人大的重艾要职权，是人大白行使国家权力的懊重要体现。吴邦哎国委员长指出，叭“颁坚持和完善人民隘代表大会制度，碍最根本的是坚持挨党的领导、人民翱当家作主、依法般治国有机统一，翱其中最核心的是霸坚持党的领导。敖”阿在新的形势下，岸我们要在坚持正版确政治方向的原爱则基础上，通过哎依法开展和加强唉预算监督，贯彻拌落实科学发展观鞍，积极推动公共爱财政建设，保证翱党和国家

4、的各项胺方针政策落到实办处。敖一、我国财政改罢革的目标是建立澳与社会主义市场鞍经济相适应的公拜共财政体制叭建立和完善公共阿财政体制，是建巴立和完善社会主伴义市场经济体制唉的重要组成部分半，是财政体制改版革的基本目标。摆我国将建立公共柏财政体制作为财翱政改革的目标，巴是随着社会主义扮市场经济体制作搬用不断增强、国皑民经济不断发展扒和财政改革不断版深化而逐步认识稗和明确的。19叭98年底，中央柏领导同志首次提绊出了要鞍“笆建立公共财政基板本框架办”扮的要求，之后，疤建立公共财政的啊要求相继被写入案党和国家的重要翱文件中。党的十跋六届三中全会提伴出要跋“瓣健全公共财政体挨制艾”盎；十六届六中全癌会提

5、出要八“矮完善公共财政制扳度，逐步实现基爱本公共服务均等拜化暗”般；党的十七大提版出要笆“懊围绕推进基本公翱共服务均等化和白主体功能区建设吧，完善公共财政案体系。俺”把由此可以看出，啊中央关于公共财摆政建设的要求越霸来越明确。哀（一）公共财政白及其职能百1、公共财政的昂概念和基本特征阿。俺公共财政是指在败市场经济条件下耙，以政府为主体蔼从社会上取得收氨入、并将收入用巴于满足社会公共摆需要而进行的收邦支活动。公共财瓣政的核心，是满坝足社会公共需要扮，其本质要求是翱要由公众参与决袄策、参与管理、蔼参与监督。安公共财政具有以哎下几个基本特征颁：哎第一，公共财政奥具有公共性。所罢谓公共性就是要版以满足

6、社会公共八需要为目的，为埃社会提供公共产埃品和公共服务。唉公共产品和公共搬服务，是相对于挨私人产品和服务俺而言的，这种满败足社会公共需要叭的公共产品和服伴务，具有消费的蔼非竞争性和受益袄的非排他性的特稗点。消费的非竞胺争性是指一个或盎一些社会成员在稗享受这些产品和芭服务时，不会因白为自己享用而妨澳碍、影响其他社懊会成员也同时享昂用这些产品和服哎务。如，大海中百的灯塔就属于典矮型的公共产品和八服务，增加一艘罢过往轮船并不会傲减少其他轮船享昂受灯塔所提供的绊导航服务。受益澳的非排他性是指扳一些人享用公共斑产品和服务带来邦的利益时，不能哎排除其他人同时捌从这些公共产品澳和服务中获得利碍益。仍以灯塔为

7、昂例，所有在这个碍区域过往的轮船懊都可以获得灯塔搬提供的导航服务爸，而无法将一些碍轮船排除在外。绊目前，政府提供傲的如国防、公安耙、外交、司法、暗义务教育、公共瓣卫生等，都属于百公共产品和服务哀，全体社会成员拜都会从中受益。唉相反，建立在个隘人或家庭基础上白，以个人或家庭版提出的需要，如叭衣、食、住、行阿等，则属于私人般产品和服务，它袄具有消费的竞争邦性和受益的排他扒性。芭什么是社会公共背需要呢？所谓社熬会公共需要，是凹相对于私人个别癌需要而言的，它按是指社会作为一胺个整体或以整个皑社会为单位而提跋出的需要。上面笆提到的公共产品翱和公共服务，就蔼是典型的社会公肮共需要。此外，俺调节收入分配，袄

8、实现公平分配目柏标，实施宏观调扳控，促进经济稳埃定增长等，也属巴于社会的公共需白要。疤第二，公共财政颁具有公平性。所澳谓公平性是指向肮社会提供的公共氨产品和服务应该凹是公平公正的。哎这里讲的公平首颁先是面对全体公袄民，在条件相同袄的情况下，要为罢大家提供同等的扳服务。这里讲的肮公正是指以平等隘、非歧视和规范拜的制度和方式，办为全体社会成员罢提供公共产品和艾服务。如，我们芭提供的义务教育挨服务，只要符合佰条件的，都可以扒平等地享受免费阿教育。又如，在碍税收上，我们对懊不同所有制企业芭都要般“敖一视同仁哀”安，使经济条件相半同的纳税人能够伴享受同样的税收罢政策，实现税收拔的横向公平；使岸经济条件不

9、同的隘纳税人能够享受癌不同的税收政策翱，实现税收的纵颁向公平。疤第三，公共财政按具有非盈利性。般所谓非盈利性就岸是不以盈利为目皑标，而是以追求傲社会利益最大化碍为准则。政府作摆为社会管理者，柏其职责是通过满啊足社会公共需要半的活动，为市场坝有序运转提供必板要的制度保证和哀物质基础。如，皑政府办学校、办般医疗，都要以社耙会利益为目标。败即便有时提供公爱共产品和服务的肮活动也会产生一扮定的利润，但其熬出发点和归宿必昂须是满足社会公摆共需要，而不应蔼以盈利为目标。皑第四，公共财政唉具有法治性。所搬谓法治性是指财哀政收支活动要受扮法律法规约束。颁这种法治性主要芭体现在要以法治澳财上，即财政的胺管理活动

10、，都要跋以法律法规或法叭律性文件的形式凹予以规范，杜绝癌或减少随意性，安对违反规定者要八追究责任。如，肮政府要筹集收入拔，事先要制定税邦法和相关规定；爸为做好预算编制奥、审批、执行和靶监督管理工作，坝要制定预算法；拜政府在一个年度稗内要收多少钱、矮以什么名义收，肮要花多少钱、钱把花在哪些方面，瓣要事先编制预算碍，并经国家权力柏机关审查批准；矮年度终了，还要暗向权力机关报告扒预算执行结果。案这些都是公共财安政法治性的表现搬。暗2、公共财政的板基本职能。暗第一，具有调控办经济职能。公共搬财政的调控经济氨职能是指通过制暗定实施特定的财芭政政策，促进较鞍高就业水平、物邦价基本稳定、经爱济平稳增长等目耙

11、标的实现。在经蔼济发展的不同时爸期，根据宏观经皑济发展形势，分斑别采取不同的财跋政政策，包括发袄债、调整税率、挨增减财政补贴等暗手段，实现社会斑总供给和总需求耙的基本平衡，促拜进国民经济的持耙续健康发展。当拔经济下滑时，社捌会总需求不足，扒失业增加，这时鞍政府应采取扩张靶性财政政策，增袄加财政支出，同隘时（或）减少税岸收，以刺激总需案求的扩大，减少爱失业现象。如，佰1998年我们疤在亚洲金融危机白和国内有效需求绊不足的大背景下哎实施的积极财政奥政策，保持了国拜民经济的快速增捌长，促进了社会百事业发展。相反傲，1993年我疤们在投资需求过败度扩张、经济运艾行中出现严重过鞍热态势和通货膨啊胀的大背

12、景下，胺实施了适度从紧俺的财政政策，使爸国民经济成功实颁现了跋“罢软着陆搬”笆，经济过热现象办逐步消除，经济瓣保持了健康发展版。近年来，我们耙又根据经济发展阿的态势，适时地瓣将积极的财政政伴策调整为稳健的翱财政政策，以防百止经济增长由偏熬快转向过热。懊第二，具有收入板分配职能。公共八财政的收入分配霸职能是指政府通案过财政收支活动捌对不同社会成员把、不同群体之间澳的收入分配进行啊调节，以实现收叭入分配公平的目敖标。市场经济条跋件下，因各市场爱经济主体提供的扳生产资源要素数佰量不同、禀赋不稗同及竞争条件存癌在差异等，使各昂经济主体取得的按收入存在程度不澳同的差异。如果懊这种收入差异过绊分悬殊，且长

13、期胺得不到改善，将癌会影响经济社会佰的协调健康发展拌，这就需要财政芭对收入的分配和绊再分配进行调节胺。一是在初次分疤配中注意正确处班理居民收入、企敖业收入和政府收把入的关系，使分霸配比例科学合理岸。二是在再分配半过程中，充分利艾用税收、财政转鞍移支付和公共支氨出等制度，弥补癌解决初次分配中爸难以解决的公平哎问题。如，通过唉征收个人所得税芭，调节个人的收拌入差距；通过开熬征石油开采企业霸的特别收益金，熬调节部分企业的吧利润水平；通过爸社会保障支出、哀救济支出和补贴霸支出等，使每个伴社会成员维持基爱本的生活和福利爸水平；通过对困柏难地区的财政转班移支付，逐步缩爸小区域间的财力般差异。需要注意叭的是

14、，财政在行拔使收入分配职能案实现收入公平分叭配的同时，应尽哀可能不损害经济绊运行的效率。傲第三，具有资源把配置职能。公共袄财政的资源配置般职能是指政府将拌一部分社会资源昂集中起来形成财拔政收入，再通过半财政支出活动为傲社会提供公共产瓣品和服务，引导鞍社会资金流向，翱弥补市场缺陷，拔最终实现全社会捌资源配置效率的白最优状态。一是扮调节社会资源在傲政府部门和非政八府部门之间的配奥置，主要是调整拔财政收入在国内皑生产总值中的比把重。公共财政配背置资源的范围，凹决定于政府职能般的范围。财政收八入占国内生产总案值比重的大小要背与政府履行职能埃的财力需要相适扒应。二是在政府懊部门内部配置资鞍源。主要是根据

15、熬不同时期政府职哀能的变化，通过版调整财政支出结颁构，将财政资金安主要用于满足各把种社会公共需要皑。当前应加大对爱以改善民生为重斑点的社会领域的坝投入。三是对非败政府部门的资源拌配置发挥引导作疤用。对某些需要袄发展的产业，在八市场机制难以引颁导资金投入时，疤财政可通过税收巴优惠等手段，鼓埃励支持其发展。罢（二）我国公共爱财政建设取得的巴初步成效背适应市场经济发巴展要求，近些年疤来，我国财政改笆革不断深化，公八共财政建设取得背了初步成效。啊一是公共财政理背念逐步深入人心扳。中央提出建设跋公共财政，并积伴极推进公共财政矮建设，公共财政熬提供的公共产品板和服务不是只面八对某一部分人，拜不是只面对传统

16、傲的财政供养人口八，而是要面向所鞍有的公民。这反熬映了我们党在新办的历史时期执政啊理念的提升和创耙新，反映了政府绊职能的转变和公奥共服务职能的加哀强。这是一个巨唉大的历史进步。吧从实践看，近年啊来公共财政开始邦走入群众生活，叭公共产品和服务袄已经走入农村，爱走入弱势群体，昂公共财政政策不鞍仅走入公有制经巴济，也走入了非败公有制经济。总安之，公共财政理八念的提出和公共艾财政的实践活动伴，得到了人民群鞍众的广泛认同和疤衷心拥护。背二是财政收入分半配秩序逐步规范疤。随着财税改革按的深化和民主法疤治建设的推进，敖全社会税收法制跋观念明显增强，蔼依法治税环境得懊到改善，税收征捌管手段普遍加强捌，征管效率

17、稳步罢提高，税制结构隘日趋完善，税收哎公平积极推进。啊现在，税收收入澳占财政收入比重唉达到了90%，坝税收已经成为财凹政的主要收入手拔段。同时，非税凹收入纳入预算管傲理的力度不断加岸强。半三是财政支出逐绊步退出竞争性领扮域，拔“笆公共性拜”耙支出比重明显提敖高。1979鞍2006年，经唉济建设支出占财鞍政支出的比重大挨幅度下降，由6稗0.1%下降到爸26.6%，下绊降了33.5个罢百分点；而社会阿文教支出比重则艾提高了近一倍，笆由13.7%提奥高到26.8%癌。特别是200案3年以来，按照昂科学发展观要求跋，财政大幅度地八增加了用于改善傲民生的支出。2昂003200芭6年，全国财政败科技经费支

18、出年岸均增长19.9安%，全国财政社昂会保障支出年均啊增长13.4%瓣。2003袄哎2007年，中皑央财政卫生支出俺五年累计110捌0亿元，年均增隘长94.3%；伴中央财政用于扮“敖三农胺”翱的支出五年累计哀1.6万亿元，罢年均增长17.斑8%，2008吧年预算安排增长啊达到30.3%碍。从2006年伴开始，农村义务扒教育全面纳入公埃共财政保障范围办，从2008年盎秋季学期起，还埃将免除城市义务背教育阶段学生学班杂费。敖四是政府宏观调袄控更多地使用财哀税经济手段。1敖992年，党的凹十四大明确建立白社会主义市场经办济体制的改革目扮标以后，政府宏巴观调控更加注重扳运用财政和货币袄手段。财政调控哀

19、实现了由被动调碍控向主动调控转蔼变。如，199绊8年实行的积极碍财政政策和20百05年实行的稳皑健财政政策，都懊是根据对经济发氨展形势的判断，盎未雨绸缪，主动罢实施的。财政调叭控由直接调控向稗间接调控转变，哎由单一调控方式绊向多种调控方式班转变。根据市场八经济发展要求，暗财政主要通过预芭算、国债、税收哎、补贴、转移支按付等多种政策工版具进行间接调控白。财政调控政策碍更加注意与货币阿政策的协调配合埃。百五是编制了国有搬资本经营预算。办我国是以公有制哎为主体的社会主摆义国家，政府既澳是社会的管理者坝，又是国有资产叭的出资人。市场爱经济条件下，只阿有将政府的双重唉身份区分开，才版能更好地发挥公案共财

20、政的职能作皑用。为了科学地白体现政府的双重白身份、双重职能耙和两类收支活动蔼，从今年开始编拔制了国有资本经敖营预算。全国人拌大常委会已经对安企业国有资产法般草案进行了二审斑。这部法律通过八后，国有资本经挨营预算将正式用哎法律的形式确定板下来。编制国有安资本经营预算后版，将政府对国有澳企业的收入和支熬出管理从一般预鞍算中分离出来，癌使政府公共预算蔼的公共性更加突跋出，可以将更多矮财力用于解决社癌会保障、义务教袄育等民生问题，吧同时，也可以为笆国家支持国有企氨业改革和发展提伴供新的资金保障傲，更好地巩固以艾公有制为主体的澳基本经济制度。俺（三） 人大预跋算监督要围绕公柏共财政的基本特芭征和要求来进

21、行碍人大预算监督第肮一位的任务，是柏要促进建立一个拔符合社会主义市凹场经济发展要求伴的公共财政体制昂。人大预算监督凹工作要紧紧围绕氨公共财政的基本矮特征和要求来进捌行。懊1、要监督财政捌政策是否符合宏岸观经济发展要求瓣。鞍在市场经济条件捌下，财政政策和澳货币政策是政府摆宏观调控的两大办重要手段。根据邦国民经济发展形败势要求，是采取捌积极的财政政策巴，还是从紧的财艾政政策或者是稳版健的财政政策，邦这是人大预算监罢督工作的重要内懊容。财政宏观调吧控的第一位任务埃，是要使财政政般策与经济发展要扒求相适应，促进肮国民经济又好又靶快发展。同时，俺要监督财税政策摆是否符合科学发柏展观的要求，要奥推动建立有

22、利于案科学发展、有利昂于资源节约和环班境保护的财税政埃策，推动经济发扮展方式的转变。伴2、要监督财政吧收支的基本平衡拔状况，监督财政澳赤字的规模以及笆赤字占GDP的捌比重情况。拔近年来，我国财敖政收入保持了持搬续快速增长，财胺政赤字逐年减少奥。欧盟版“盎马斯特里赫特条袄约半”扒规定，财政赤字板占当年GDP比隘重上限不能超过八3%，国债余额叭占当年GDP比懊重不能超过60啊%。2007年佰，我国财政赤字邦为2000亿元傲，占当年GDP拜比重为0.81搬%，国债余额为胺52074亿元翱，占当年GDP罢比重为21.1爸%。笆3、要监督涉及安民生的重点支出邦。瓣“唉三农凹”扳支出、义务教育般支出、医疗

23、卫生岸支出、社会保障瓣支出等，都是财摆政的公共性支出办。这些支出事关凹国计民生，事关按群众的切身利益氨。对这些重点支癌出，中央提出了敖明确要求。十六懊届六中全会提出爱“笆健全公共财政体碍制，调整财政收罢支结构，把更多安财政资金投向公版共服务领域，加疤大财政在教育、般卫生、文化、就百业再就业服务、阿社会保障、生态颁环境、公共基础袄设施、社会治安叭等方面的投入坝”俺；十七大进一步挨提出，要拔“背加大公共服务领昂域投入胺”伴，俺“笆努力使全体人民绊学有所教、劳有啊所得、病有所医叭、老有所养、住艾有所居，推动建熬设和谐社会。哎”柏这些公共性支出胺，如，农业、义拜务教育、科技等扳在法律上都作出癌了明确规

24、定。这昂些方面与群众利拌益息息相关，是颁财政支出的重点哀，也是人大预算败监督的重点。吧如何审查监督财蔼政的公共性支出矮？（1）既要审办查预算安排的规啊模，又要审查预瓣算安排增长的比百例。在规模安排爸上，要审查重点拔支出安排是否能佰够满足实际需要扳，是否做到了足版额安排。如，从伴2003年开始罢，按霸“板多方筹资、农民暗自愿参加耙”稗原则，在农村逐柏步建立新型农村芭合作医疗制度，暗当年中央提出对绊参合农民每人补捌助10元。20白06年和200把8年，中央对每隘位参合农民补助哀标准又从10元敖先后提高到20绊元和40元。审鞍查时，我们就要伴看每年的中央预澳算安排中，这些碍资金是否足额作跋了安排。在

25、增长哎比例上，农业法般、义务教育法、挨科技进步法等都啊对财政投入增长霸做了规定。在审拔查时，要根据法碍律规定看预算安芭排的农业、教育鞍、科技等支出的搬增长是否达到了跋法律规定的要求安。这里，特别要澳提出把“唉三农伴”案问题。我国是城埃乡稗“翱二元皑”隘结构特征非常明邦显的国家，能否背让农民享受到基啊本的公共服务，跋能否逐步缩小城胺乡居民在公共服扳务上的差距，是埃公共财政的重要瓣任务。因此，建霸立财政芭“矮三农蔼”暗投入稳定增长机半制，逐年加大对隘“瓣三农搬”扒的投入是非常必颁要和重要的。人敖大审查监督预算碍，要注意审查澳“爸三农把”拜资金增长的比例敖情况，只有保持鞍了较大幅度的增啊长，才可能逐

26、步蔼缩小城乡发展的拔差距。（2）既拌要审查重点支出胺占财政支出比重柏的变化情况，又昂要审查重点支出斑取得的实际效果安。农业、义务教瓣育、公共卫生、捌科技、社会保障哎等方面，是我国啊经济社会发展中搬的薄弱环节。因凹此，随着国家财岸力的增强，应逐暗步加大财政投入扳力度，使这些重安点支出占财政支邦出比重逐步有所暗提高。同时，还伴必须对财政支出奥的效率性和有效把性进行审查监督白，以更好地满足爸社会公共需要。班这就是说，财政吧支出既要有数量拜的要求，又要有氨质量的要求。蔼二、要着力推进盎基本公共服务的俺均等化版我国财政改革的版目标是建立公共白财政体制。公共鞍财政的最基本目安标是要实现基本凹公共服务的均等

27、扮化。党的十七大靶明确提出，要把岸推进基本公共服八务均等化作为完柏善公共财政体系半的一项重要任务癌。邦（一）基本公共稗服务均等化的涵熬义及其主要内容按1、什么是基本瓣公共服务的均等傲化？叭基本公共服务是芭指建立在一定社澳会共识基础上，熬根据一国经济社背会发展的阶段和碍总体水平，为维背持本国经济社会啊的稳定、基本的爱社会正义和凝聚阿力，保护个人最疤基本的生存权和霸发展权所需要的阿基本社会条件。稗（1）基本公共背服务就是保障人拔类生存的基本需柏要的服务。为了艾实现这个目标，爱需要政府及社会耙为每个人都提供哎基本就业保障、般基本养老保障和邦基本生活等保障熬。（2）基本公笆共服务就是满足扒人的基本尊严

28、和邦基本能力需要的肮服务。为了实现袄这个目标，需要癌政府及社会为每碍个人都提供基本昂的教育、文化等笆服务。（3）基罢本公共服务就是熬满足人的基本健安康需要的服务。败为了实现这个目颁标，需要政府及凹社会为每个人都佰提供基本的健康把保障。所以，基暗本公共服务，也敖可以看作是覆盖白全体公民，满足袄公民对公共资源芭最低需求和无差皑异需求的公共服巴务。俺基本公共服务均袄等化是使全体社隘会成员应享受水矮平大致相当的基败本公共服务，从颁而保障每一个社般会成员的基本生氨存权和发展权，敖实现社会公平公鞍正。结合我国现隘阶段情况看，逐皑步实现基本公共斑服务均等化应包蔼括以下几个基本败内涵：（1）基耙本公共服务的艾

29、“熬均等化爸”爸不等于邦“疤平均化伴”安，而是要求在基胺本公共服务方面安全国应有统一的班制度安排。（2靶）基本公共服务阿的斑“霸均等化肮”笆，是指全体公民百享受基本公共服傲务的机会均等和鞍结果大体均等，哎全体公民都能够挨享受到有制度保袄障的最低标准的盎基本公共服务。摆（3）基本公共拜服务的均等化，般既是在承认基本盎公共服务存在客笆观差异前提下的伴均等化，但又必艾须将这种差异控扒制在社会可承受扳的范围内，实现肮社会公平正义，翱保障社会和谐稳瓣定。（4）实现艾基本公共服务均稗等化，要尊重社板会成员的自由选霸择权，不能搞成跋计划经济时期的俺“爱配给制艾”鞍。（5）基本公巴共服务是邦“氨雪中送炭笆”柏

30、，而不是阿“半锦上添花靶”拔，在保证全体公半民基本健康权和八生存权的前提下肮，要更加关注社搬会弱势群体、困澳难群体的生存和颁发展权利。氨般逐步实现基本公俺共服务均等化，半是由我国现阶段办的经济发展水平败所客观决定的。俺政府提供公共服摆务的过程，是社鞍会财富再分配的斑过程。从总体上懊讲，提供多少公唉共服务，受可用稗于分配的社会财扮富的制约。公共澳服务具有较强刚颁性，一旦设立就懊需要持续提供，八需要政府有足够盎财力保障长期供疤给。我国还处于皑社会主义初级阶般段，城乡之间、奥区域之间发展差扳距非常大。因此昂，政府提供公共吧服务必须与我国挨经济社会发展的艾水平相适应，必捌将是一个由少到半多、由低到高的

31、拜渐进过程。如，班在我国社会保障懊体系建设上，只澳能坚持矮“奥广覆盖、保基本伴、多层次、可持案续懊”奥的指导方针；在扮建立基本医疗卫阿生制度上，只能罢保障最基本的医挨疗需求。因此，稗今后一个时期，案我国政府提供公奥共服务的均等化案只能是坝“瓣基本爸”安公共服务的均等案化，而不能是跋“胺一般扳”暗公共服务的均等碍化。暗基本公共服务不矮是抽象的，而是跋具体的，与每一跋个社会成员都有翱密切的关系。根疤据基本公共服务案均等化的基本涵伴义，义务教育、败公共卫生和基本败医疗、基本社会邦保障、就业再就熬业服务、食品药敖品安全、廉租房罢等，是广大城乡按居民最关心、最绊迫切的公共服务哎，是建立社会安颁全网、保障

32、全体拌社会成员基本生哀存权和发展权必凹须提供的公共服瓣务，是现阶段我扳国基本公共服务耙均等化的主要内办容。需要指出的绊是，基本公共服拌务均等化的内容按、范围和水平不扒是绝对的，会随澳时间、地点的变佰化而变化，随着芭经济发展和人民扒生活水平提高所碍产生的公共需求般的变化而变化。柏坝2、推进基本公绊共服务均等化，傲对深入贯彻落实柏科学发展观和构唉建社会主义和谐般社会具有重大意袄义。斑目前，我国基本爱公共服务均等化芭的现状主要是，板在总量上，基本爱公共服务供给总哀体不足；在结构挨上，城乡、区域罢和不同群体间的版公共服务存在较班大差距。在这样熬的背景下，党中碍央提出逐步实现捌基本公共服务的皑均等化具有

33、重大板意义。耙第一，实现基本挨公共服务均等化半，是在人的基本熬需求层次搬扮民生的公共服务岸领域实现公平。斑实现基本公共服靶务均等化，是建啊设社会主义和谐霸社会的基本理念碍，是深入贯彻落般实以人为本的科按学发展观的具体办体现。在我国城爸乡差距、地区差白距、居民收入分挨配差距较大和社敖会公平面临挑战跋的情况下，基本凹公共服务均等化办目标的提出，标拔志着基本人权和柏民生领域的公平背问题成为了构建扒社会主义和谐社蔼会的基本目标。奥第二，实现基本瓣公共服务均等化蔼，在本质上是人白的权利的均等化癌，即人人都拥有癌平等享受基本公叭共服务的权利。笆一般而言，人权白包括生存权、受翱教育权、就业权柏、健康权和居住

34、百权等。因此，基跋本公共服务均等摆化，就具体体现靶在基本生存权、哀基本受教育权、爸基本就业权、基百本健康权和基本奥居住权等方面实案现公共服务的均吧等化。办第三，实现基本懊公共服务均等化按，是使全体人民吧共享改革发展成凹果的体现。市场跋化改革带来了经啊济增长，但经济盎增长不会自动带半来社会福利的增案加。这就需要政般府通过完善收入盎分配调节机制、笆建立完善的公共败财政体制，逐步把实现城乡、区域罢和不同群体之间俺基本公共服务的笆均等化，使全体熬人民共享改革发颁展成果，促进社板会公平公正，维吧护社会和谐安定瓣，实现经济社会氨可持续发展。岸（二）推进基本伴公共服务均等化把的主要手段癌1、建立财力与扳事权

35、相匹配的财白政体制，使地方百具备提供基本公稗共服务的财力保拜障。熬这个问题在后面案专门讲，这里不鞍再展开。唉2、当前要加大百财政转移支付特搬别是要较大幅度般地增加一般性转拌移支付的力度。巴实现基本公共服艾务均等化的一个坝重要前提是财政扮能力的均等化，案是财力的均衡化罢。财政转移支付扒制度是实现基本岸公共服务均等化矮的重要手段，特胺别是一般性转移艾支付对均衡地方安财力差异具有十懊分重要的作用。阿财政转移支付的隘首要目标，是保邦证各地区基本公挨共服务的均等化肮。1994年分耙税制改革后，中扮央财政收入占全跋国财政收入比重盎稳步提高，增强版了中央对地方特盎别是中西部地区案的转移支付能力八，中央财政均

36、衡案地区间财力差异啊的力度持续加大半。从规模上看，把199420疤07年，中央对跋地方转移支付从巴460亿元增加败到13991亿啊元，增长了29盎倍，年均增长3昂0%。其中，具阿有均等化效果的岸一般性转移支付板从1995年的隘21亿元增加到扒2007年的2挨504亿元。同瓣期，中央对地方八转移支付占中央矮财政支出比重从奥11.5%提高瓣到47.3%，伴占地方财政收入半比重从10.1澳%提高到33.拜6%。从地区分皑布看，中央对地瓣方转移支付主要暗集中在财政相对巴困难的中西部地扒区。2007年绊，中央对地方转拌移支付中，中西拔部占87.1%八，东部占12.爸9%。其中，一拜般性转移支付中爱，东、

37、中、西部氨分别占6.4%爸、45.3%和凹48.3%。这颁说明，中央通过半一般性转移支付癌对中西部的支持瓣力度是非常大的叭。俺中央对中西部地耙区财政转移支付笆力度的不断加大爸，在一定程度上捌缓解了地区间财暗力差异扩大的趋澳势。据对200盎7年地方财力的肮分析，按总人口邦计算的人均财政碍收入，如果当年盎东部地区为10绊0，则在中部地绊区和西部地区分按别为31和33案；在中央实施财拌政转移支付后，柏中部地区和西部挨地区的人均财力氨分别上升到47般和55，分别上扮升了16和22坝个百分点，人均拌支出分别达到5背6和66，分别般上升了25和3氨3个百分点。中叭西部地区与东部熬地区的财力差异叭有所缩小。

38、昂当前，人大要着半重加强对财政转八移支付的监督，哀这既是贯彻落实奥监督法的具体体背现，又有利于更哀好地推进实现基绊本公共服务均等艾化。监督法明确芭将岸“傲向下级财政转移疤支付情况叭”办作为人大监督的奥重要内容。我国办现行财政转移支拌付制度还存在亟熬待解决和规范的版问题，主要是一罢般性转移支付规般模比较小，所占艾比重还比较低，哎发挥均衡地区间扒财力差异的能力扮还比较有限；专隘项转移支付项目拜设置部门多，项熬目资金规模小，扒项目管理和使用拌分散重复，对地安方难以形成有效盎财力；专项转移案支付分配不够透挨明，管理不够规阿范，效果不够理吧想。因此，按照办监督法的要求，拜人大要加强对财靶政转移支付的监扮

39、督。监督的重点凹，一是一般性转拜移支付增长规模板和占财政转移支矮付比重的提高情稗况。在今后几年搬的预算安排中，瓣每年的新增财力案要更多地用于增吧加一般性转移支奥付，使一般性转霸移支付比重有个啊较大幅度的提高翱。二是规范和清昂理专项转移支付敖。严格规范新的办专项转移支付的哎设立，确需新增埃的专项，要报经鞍国务院批准。确跋需保留的专项，邦要按因素法和公肮式法分配，提高伴资金分配管理的盎公开透明度。三傲是研究将适合地鞍方管理的专项转熬移支付的项目审懊批和资金分配工按作下放给地方政瓣府，提高资金使翱用管理的效率和疤效益。四是转移翱支付资金的使用岸要更多地投入民背生领域，不能用氨来搞各种皑“蔼形象吧”哀

40、工程和拜“佰政绩白”傲工程。矮3、从推动建立瓣县级最低财力保佰障机制入手，进斑一步推进基本公哎共服务的均等化阿。搬近年来，我国财绊政收入保持了持柏续快速增长，中坝央政府财力已经鞍比较充足，但中埃西部地区与东部袄地区的财力差异吧仍然很大，而这巴种财力差异集中版体现在县级财政芭上。据初步统计疤，我国东、中、板西部地区县级人摆均财政支出分别跋为8.72万元案、4.62万元般和5.31万元矮，东部县级人均胺支出水平分别相稗当于中、西部地版区的1.89倍澳和1.64倍。哀解决我国城乡间拔存在的拜“唉二元结构案”俺差异，重点在县佰级，难点也在县鞍级。因此，推动癌建立县级最低财坝力保障机制，是败缩小地区间基

41、本傲公共服务差异的胺关键所在。十七埃大提出，要碍“跋完善省以下财政搬体制，增强基层坝政府提供公共服笆务能力氨”吧。为提高基层政傲府财力保障水平芭，落实好中央制鞍定的各项民生政爸策，促进基本公傲共服务的均等化盎，应逐步建立与澳县级政府承担的半支出责任相匹配伴的财力保障机制佰。当前，为缓解疤部分财政困难县哎的支出压力，应皑首先建立县级最背低财力保障机制颁，实现安“阿保工资、保运转爸、保民生伴”摆的政策目标。这哀是实现基本公共案服务均等化的重伴要措施。目前，败这项工作正在推八进过程中。癌三、按照科学发斑展观要求，积极霸推动财政改革把吴邦国委员长在扒十一届全国人大跋常委会第一次会癌议上明确指出：昂“爱

42、增强实效是做好邦人大监督工作的俺关键。耙”“蔼要增强人大监督板工作实效，很重矮要的一条，是要板围绕中心、突出暗重点、一抓到底般。安”坝人大预算监督，俺作为人大整体监隘督工作的重要组鞍成部分，要服从疤和服务于党和国疤家工作大局，抓懊住事关改革发展颁稳定全局的重大佰财政问题，通过爸依法加强预算监敖督，积极推动财败政体制、制度和盎机制转变，加快唉建立和完善与社昂会主义市场经济扮相适应的公共财奥政体制。当前及把今后一个时期，癌在进一步推进公癌共财政体制建设百过程中，人大要佰加强对以下几个搬方面的监督。扒（一）积极推动巴明确划分中央与巴地方事权，建立蔼财力与事权相匹按配的财政体制唉十七大提出，要芭“半健

43、全中央和地方拌财力与事权相匹肮配的体制笆”斑。胡锦涛总书记盎在十七届中央政跋治局第四次集体巴学习时提出，暗“碍要明确中央和地捌方各级政府公共板服务的职责重点哀，健全财力与事埃权相匹配的体制敖，加大财政转移八支付力度，把更扳多公共资源投向吧公共服务薄弱的拜农村、基层、欠安发达地区和困难皑群众，增强基层啊政府提供公共服佰务的能力。俺”翱中央提出的这些矮要求很有针对性敖。现在，由于中跋央与地方政府之埃间和地方各级政俺府之间公共服务凹的重点职责不够靶清晰明确，财力鞍不相匹配，实践埃中经常出现上下碍级支出责任交叉爸、重叠、错位和把推诿扯皮的情况哀。一些应由中央案承担的支出责任瓣，却部分地交给半了地方；一

44、些应岸属于地方的支出坝责任，中央也给敖了规模不等的补鞍助。中央财政收拜入比重提高以后癌，有50%的转澳移支付资金是以氨名目繁多的专项埃转移支付形式给案了地方，对这些佰专项地方缺乏主般动权和决定权，暗资金使用效果不叭够理想。政府间皑公共服务重点职拔责划分的不清晰瓣和支出责任划分靶的不明确带来的皑突出问题，就是岸不利于国家总体八运转效率和管理般效率的提高，不扮利于政府职能转吧换和有效履行，罢不利于财政支出坝效率和效益的改隘善。捌按照中央的要求绊，现在应该首先扒划清的是与群众扮利益关系最密切蔼、群众最关心、啊最希望解决的事爸权和支出责任。伴如九年义务教育袄、基本医疗、傲“皑三农按”俺问题等。在划分白

45、事权和支出责任靶的过程中，在依盎照宪法的基础上颁，要坚持三个重艾要的原则：一是哀要正确处理维护凹中央政府权威与霸增强地方政府积把极性的关系。我般国是中国共产党扳领导的单一制、隘多民族国家，城拔乡之间、区域之八间发展差距非常扒大，因此，必须爸维护中央政府的坝权威，保持中央拔政府有足够的调巴控权。如果中央巴政府没有足够的稗权威和宏观调控埃能力，就不能保吧证国家的稳定和耙发展，这是经过哎历史反复检验过把的。在此前提下八，要注意充分调哀动地方的积极性氨。二是要坚持受蔼益原则和成本原佰则。受益原则是笆指应当依据公共搬产品和服务的覆跋盖与受益范围的俺不同来划分事权岸。成本原则是指啊提供该项公共产爱品和服务

46、的成本板孰高孰低。哪级翱政府提供该项公耙共服务成本较低疤，就由哪级政府吧来完成。即便是扒属于中央的事权蔼，但如果由地方半行使和管理的成佰本更低，也可以八委托地方来完成拜，中央给予相应蔼的财力支持。三笆是要坚持效率的碍原则。某项事权耙应划给哪级政府唉，要充分考虑我扳国国情，根据这伴项事权由哪级政板府行使更有效率凹来确定。按照效埃率原则，总的看啊，中央政府应当芭管大事，管体制邦、制度和机制设鞍计的事，管监督矮方针政策执行的昂事，而更多事务半的管理权应交由蔼地方政府。如，昂义务教育服务在哀欧洲一些国家主按要是由中央政府斑来提供的。但对碍中国而言，规模摆庞大、各地情况隘千差万别的义务耙教育统一都由中把

47、央政府来提供，办肯定是缺乏效率翱的。因此，明确绊义务教育以地方哀管理为主，中央把把力量放在制定背方针政策和监督哎上会更有效率，袄更符合中国的国按情。芭改进政府支出责肮任划分。一是把八适合地方管理的凹事权明确由地方伴负责，在此基础胺上，财力随事权氨下放地方。如九捌年义务教育、新澳型农村合作医疗佰等。二是将部分巴设立时间长、分吧配数额相对固定拌的专项转移支付柏，改为对地方的坝稳定补助，不再阿作为专项转移支白付分配，由地方稗统筹安排。这样昂，不仅有利于地八方政府编制更完胺整的预算，也有搬利于地方人大审唉查监督更完整的拜预算。氨在科学划分政府爸间事权和支出责霸任的基础上，要疤推动政府完善分半税制财政体

48、制。敖目前情况下，中扮央和地方间主体吧税种不宜做大的袄改变。在保证不把影响国家宏观政安策、不挤占中央背税源和不影响其搬他地区利益的前阿提下，由中央统肮一立法赋予省级颁政府负责相关税岸收的管理权，开胺征一些地方税税版种，促进地方政矮府板“盎正税清费胺”澳，提高地方财政八收入占全国财政班收入的比重，增拜强地方政府提供俺基本公共服务的碍能力。挨当前，应在财政敖管理上积极推动凹“巴省直管县艾”邦和巴“肮乡财县管矮”凹改革，以解决财败政层级过多、资安金分配链条过长蔼的问题，提高财哎政管理效率。隘（二）积极推动澳建立符合科学发爸展观要求的财税熬政策体系拜改革开放30年碍来，我国的国民蔼经济保持了持续艾快速

49、发展，国家绊财政收支也保持扒了历史上从未有岸过的持续高增长挨态势，成就是巨拌大的。但也必须拜看到，高增长的半背后，我们为此半所付出的资源环斑境代价、低劳动埃力成本代价、社敖会保障代价等，扒都是很大的。2爸006年，我国笆GDP总量占世捌界总量的5.5埃%，但为此消耗暗的标准煤、钢材罢和水泥，分别约般占世界消耗量的扳15%、30%芭和54%。水资啊源频频告急，土百地资源亮起红灯伴，环境污染事件八屡屡出现。这些罢都表明，我国现啊阶段的经济增长搬主要仍是数量型矮增长，距离科学靶发展观的要求仍班有一段过程要走背。在未来一个时颁期内，我国经济傲仍将以较快的速盎度增长，重化工霸业的发展仍将继唉续，对资源的

50、需柏求和对环境的压昂力仍将持续增加敖。因此，要彻底癌解决我国的资源岸和环境问题，必扮须从根本上转变耙经济发展方式。按人大通过预算监按督，应督促政府爸按照科学发展观蔼要求，加快建立拌和健全节约资源蔼能源和保护环境皑的财税政策，加拔快建立和完善一罢整套支持实现科碍学发展的财税政按策体系。财政和班税收的功能，不笆仅仅是用来反映扮财政取得了多少白收入，更重要的百是要发挥对经济肮社会发展的支持埃和引导作用，实俺现科学发展和可坝持续发展。因此扒，财政要综合运败用补贴、贴息和按税收等手段，支板持发展能耗低、鞍效益高的产业，搬大力发展可再生拜能源、新能源和耙替代能源。推动敖建立资源节约和摆环境保护资金高搬效使

51、用机制。健隘全资源有偿使用埃和排污权交易制懊度及相应的税费霸政策，推动建立吧合理的资源等要岸素价格形成机制搬。改革资源税制扮度，推动资源的拌节约利用。研究岸开征燃油税，鼓伴励节能降耗。着阿手研究开征环境敖保护税，对消耗安资源和在生产过俺程中产生的污染佰排放行为征税。肮（三）积极推动按建立财政绩效评把价制度扮政府预算具有控碍制、管理和规划办的功能。自20版世纪80年代西版方国家兴起伴“袄新公共管理运动版”叭以来，绩效预算背制度改革逐渐成鞍为发达国家政府唉预算制度改革的伴潮流。建立绩效霸预算制度，标志八着财政预算管理斑从唉“霸投入导向瓣”安型向伴“拜结果导向扳”巴型的转变，标志吧着传统的以颁“爸养

52、人耙”懊为基础的预算正暗在向以蔼“敖办事挨”瓣为基础的预算转背变。从发展趋势笆看，追求政府预败算管理绩效，是奥财政预算管理发碍展的方向。背绩效预算管理的笆基本理念，就是翱把政府投入与产疤出结果结合起来熬，把政府绩效与隘政府责任结合起阿来，使人们更加拔重视投入的理由哀和产出的结果，澳提高财政资金的板使用效益。因此氨，实行绩效预算唉不仅仅是一种预霸算方法的改变，罢更重要的是整个靶政府管理理念的挨一次革命。一是芭绩效预算体现了昂以人为本、为民板服务的政治理念爸。二是绩效预算靶强化了预算管理耙结果和产出的绩绊效导向。实行绩败效预算，使预算俺管理者和资金使疤用者从关注预算败的投入转向由预蔼算投入所带来的碍实际绊“阿结果凹”背；由关注投入的绊合规性转向实现凹产出的目标，从叭一种全新的角度熬考虑政府如何更阿有效地提供公共柏产品和服务。三扒是绩效预算有利奥于提高财政资金蔼使用效益。实行把绩效预算，可以挨增强部门责任心懊，使部门对预算捌安排更加慎重，艾更好地控制预算袄规模，把资金用挨到最需要的地方扮，更好