#污染者负担原则与环境责任保险制度冲突抑或兼容

1、污染者负担原则与环境责任保险制度冲突抑或兼容一、问题的提出从环境经济学的角度来看， 污染者负担原则与环境责任保险制度都是环境经济学在环 境法律制度中的具体体现。简单地讲，污染者负担原则 (Polluter Payers Principle ，简 称 PPP原则) 是指对环境造成污染、 破坏的单位与个人等必须承担相应的赔偿、 补偿责任， 并且还需要承担一定的污染治理责任。环境责任保险 (Environmental Liability Insurance) 是指以被保险人因污染环境或破坏环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为 标的责任保险。 环境责任保险制度是被保险人转移自己风险的一种工具或手段，

2、而污染者 负担原则强调污染者自身的责任，在一定程度上杜绝责任人转移自己的责任。显然，从责 任承担者与制度目的上来说，二者似乎存在着一定差异，这体现在：首先，从污染者负担 原则角度出发， 污染者负担原则将污染者与环境责任保险制度隔离开来， 污染者只能自己 承担责任，而不能与保险人共同分担治理环境损害的费用。其次，从环境责任保险制度角 度出发，环境责任保险制度又将本应由被保险人承担的责任转移给了其他投保人共同承 担，即将其责任分散由社会承担，这似乎在一定程度上对污染者负担原则予以否定。前述 差异似乎意味着二者在制度功能上存在某种冲突。但是，随着社会的发展，环境责任保险 制度与污染者负担原则在环境法

3、律领域之应用却日益广泛， 并没有因为前述差异而相互排 斥，这是否又意味着二者不存在冲突 ?二、污染者负担原则的产生背景、功能与不足1. 污染者负担原则产生背景从污染者负担原则的源头来说， 它起初是以谋求平等贸易政策立场为目的。 而作为环 境法领域的原则之一， 污染者负担原则是随着环境问题的日益严重性与经济学外部性理论 的影响而运用于环境法领域的。在经济学中，外部性是指实际经济活动中，生产者或经营 者的活动对其他消费者与生产者超越活动范围的利害影响。按照传统福利经济学的观点， 外部性是指一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响， 是经济力量相 互作用的结果， 外部性包括正外部性与负

4、外部性。 负外部性是指主体将获得利益的成本转 嫁于他人来承担。具体到环境问题负外部性问题来说，它是指生产者、经营者或消费者等 行为主体在利用环境追求利益的同时所带来的负面效用或后果转由他人或社会来承担。众所周知，环境乃典型的公共物品，它具有公共性、无偿性与非排他性等特征。其公 共性是指环境不为任何一个人所有，人们都可以利用之 ; 其无偿性是指行为人对环境的使 用与消费并不需要支出一定成本 ; 其非排他性是指某个人对环境的使用、消费不妨碍另一 个人对环境的使用、消费。环境所具有的独有特性决定了市场调控作用必然失灵。由此， 在传统市场经济理论的驱动下， 在自己私人成本少于社会成本的情况下， 经济人

5、基于自己 最大利益的考虑，会不顾一切地利用、使用与消费环境。然而，环境的承载能力是有一定 限度的，超过了一定的限度，人类的行为活动就会带来一系列问题。例如土地沙漠化、河 流干涸、温室效用等等。这一系列的问题尽管是由单个经济人行为所带来的后果，但是他 们利用、使用与消费环境所带来环境污染与环境破坏成本则由整个社会来承担。显然， 环境的公共特性是环境利用者不计后果利用环境的原因之一， 并且因环境问题 潜伏性、滞后性等特性，环境加害人往往具有不确定性，由此带来了两个不良后果。一方 面，环境加害人往往“逍遥”于法律之外，他们没有承担他们应该承担的环境损害赔偿、 补偿责任或者环境治理责任， 另一方面，

6、这也导致了环境污染或破坏的受害人无诉求对象 可寻。因此，作为市场失灵的补充，国家宏观调控有必要通过制度安排强化行为人的个人 责任，必须将这些环境事故带来的后果由行为人自身来承担。 “污染者负担原则”正是在 这一情形下得以广泛应用的， 它通过“相当因果关系原则以及无过错责任原则”等原理强 化了环境利用者的环保意识与责任。2. 污染者负担原则的功能与不足(1) 污染者负担原则的功能污染者负担原则强化并确定了环境污染或破坏加害人的责任。 该原则不仅要求污染者 要承担因自身过错所带来的后果， 也要承担在法律范围内的活动给社会环境所带来的不良 后果。根据传统民事侵权过错责任归责原则，在环境侵权加害人存在

7、过错前提下，加害人 理当要承担自己行为所带来的后果。 同时在许多情况下， 基于环境侵权行为的特殊性， “加 害人”是在合法范围内实施自己行为的， 其单个行为并不会酿成环境事故， 但因多个“加 害人”的综合行为则有可能产生环境污染事故。此时，国家通过归责原则的无过错化，要 求“加害人”承担自己行为所带来的后果， 这就直接或间接地带来以下两个方面的积极影 响。1)较好的保护了受害人利益。首先，因环境侵权的潜伏性特点，受害人往往难以找到 明确的加害人，所以尽管自己遭受了损害，但是因无明确的诉求对象，受害人也只能望 “害”兴叹 ; 其次，因环境侵权的科学技术性较强，即使受害人发现了侵权人，但因受害 人

8、举证方面存在着困难，这就导致了许多污染者或环境破坏者逍遥于法外; 最后，环境侵权具有持续性与损害后果严重性性的特点，这决定了受害人必须得到及时救济的必要性。 基于上述理由，在结合传统侵权特点的基础上，污染者负担原则通过“举证责任倒置”、 “无过错责任原则”以及“相当因果关系”理论的运用， 较好地追究了污染者的责任， 保 护了受害人的权益2) 兼顾了个人经济利益与社会环境效益的统污染者负担原则以法律的强制性与规范性，明确规定污染者和破坏者的责任。 它要求环境保护与人们的经济利益和其他利益相 结合，综合平衡了个人经济利益与社会环境效益、 短期利益与长远利益之间的和谐统一关 系。(2) 污染者负担原

9、则的不足污染者负担原则功能主要在于解决加害人责任承担问题以及受害人的赔偿或者补偿 问题。但是因环境事故潜伏性与严重性等特点， 一旦环境问题产生， 依据污染者负担原则， 污染者要承担自身行为全部后果。此时，往往导致加害人倾家荡产，进而影响到整个社会 的经济发展。另一方面，作为附带性的后果，当加害人在无力承担全部后果得时候，受害 人同样得不到充足的补偿或赔偿。因此，国家作为宏观调控的主体，必须衡量制度的协调 与补充，在严格贯彻污染者负担原则的同时，必须探求配套制度的设计，以最大限度地协 调各个市场主体的利益关系。三、环境责任保险制度的产生背景与功能1. 环境责任保险制度产生背景环境责任保险制度是责

10、任保险制度中的一种，因此，要理解环境责任保险制度，我们 首先就必须分析保险与责任保险制度的相关内容。 根据德国有关学者对保险的定义， 保险 是指以通过集合充分多数的个别经济带来的危险平均为基础， 有计划地满足对个别来说不 确定的、对整体来说是可以评价的货币需要，其基本职能在于损失补偿与经济给付。责任 保险作为一种保险业务，产生于 19世纪的欧美国家， 20 世纪 70 年代以后在西方工业化 国家得到了迅速的发展。 它是指以被保险人对第三人依法应负赔偿责任为标的的保险， 由保险人负补偿责任之保险。依我国保险法 (2002) 第 50条第 2 款之规定，责任保险是指以 被保险人对第三者依法应负的赔

11、偿责任为标的之保险。 其标的可以是过失责任， 亦可以是 契约上的责任，还可以是绝对责任 (absolute liability) ，即无过失责任。显然，责任保 险制度之标的是被保险人对第三者的“赔偿责任”。环境责任保险作为责任保险的一种， 它是在公众责任保险的基础上发展出来的新的责 任保险类型，通常是指以被保险人因污染环境而应承担的环境赔偿或治理责任为标的之责 任保险。 环境责任保险是保险业中一个迟来的新客， 它是随着污染事故的不断出现与公众 环保意识的不断提高而诞生的。目前，在世界各主要发达国家中，环境污染责任保险业务 与保险制度已经进入较为成熟阶段， 并成为各国通过社会途径解决环境损害赔偿

12、问题的主 要方式之一。例如，德国于 1991 年依法强制实行环境责任保险，要求所有的工商企业者 都应该投保环境责任保险。并且， 德国环境责任法第 19 条规定了环境责任保险制度， 其目的在于确保环境侵权受害人能够得到充分赔偿、 加害人能够切实履行其赔偿义务。 瑞 典环境保护法第 10章第 65 条规定，对人身伤害和财产损失，由环境损害保险提供赔 偿，政府或者政府指定的机构应当按照批准的条件制定保险政策 ( 环境损害保险 ) 。同时， 英国核装置法 (1965) 、日本公害健康损害补偿法 (1973 年) 及美国资源保全与 恢复法 (1976 年) 等法律也对环境责任保险作了相关规定。环境责任保

13、险制度之所以能够得到如此广泛的应用， 它有着深刻的社会背景。 现代大 工业所导致污染过程的复杂性、 缓慢性与累积性及损害后果的严重性对传统民法中的归责 原则提出了挑战。传统的自己责任、个人责任原则下的“损失转移” (shift of loss) 转 化为现代社会的“损失分配” (distribution of loss) 、“损失分散” (spread of loss) 。顺应这种趋势， 环境责任保险制度得以产生。 该制度通过责任的社会化从而赢得了社会的青睐，即突破传统的个人责任原则，通过损失的转移，合理转嫁自己的风险，从而集合社 会的力量为自己所用。2. 环境责任保险制度功能(1) 环境责任

14、保险制度有利于污染者分担自身的风险责任，以更多的资金投入到生产 中。通过环境责任保险制度的运用，责任人与保险人签订责任保险合同，当环境损害发生 时，由保险公司承担环境加害人之行为所带来的后果， 加害人的代价仅仅是保险费的合理 支付，其自身资金可以更多地投入到社会经济发展项目上。(2) 环境责任保险制度有利于受害人的救济。因环境责任事故的严重性，往往导致污 染者或破坏者“倾家荡产”， 受害人通常难以得到充分的救济。 通过环境责任保险制度的 运用，受害人不仅直接可以向加害人请求赔偿或补偿， 而且可以通过加害人请求权的转移， 受害人可以向保险人请求履行他们责任保险合同义务。四、污染者负担原则与环境责

15、任保险制度的兼容通过上述对污染者负担原则与环境责任保险制度的分析， 我们可以知道， 污染者负担 原则与环境责任保险制度都是环境经济学原理或制度， 从其历史渊源来讲， 污染者负担原 则与环境责任保险制度都是基于环境问题而产生的制度原理。1. 二者兼容的法理基础(1) 个人利益与个人利益以及个人利益与社会利益相协调的必然要求制度的存在与发展必须以社会发展需求为依托， 污染者负担原则的功能主要在于解决 环境加害人的责任问题。过去，因环境侵权问题的特殊性，许多环境侵权人游离于法律制度调控范围之外， 导致了受害人救济的无助。 污染者负担原则强化了加害人的侵权法律责 任，较好地保护了受害人的利益。 然而，

16、随着经济的进一步发展与法律制度的进一步完善， 环境侵权领域广泛推崇“无过错责任原则、相当因果关系原则以及举证责任倒置原则” 等，环境加害人承担不利后果的可能性急剧增加。鉴于环境侵权后果的严重性，这往往使 得加害人难以承受沉重的环境侵权责任。因此，在制度设计上，国家必须考虑加害人的利 益，作为调控手段之一的环境责任保险制度就是在综合传统民事责任制度以及污染者负担 原则基础上而产生的新制度。 它在一定程度上侧重于兼顾加害人的利益， 避免加害人走上 穷途末路、倾家荡产。所以，站在法律价值追求的角度， 污染者负担原则与环境责任保险制度较好地平衡了 环境加害人、受害人与社会之间的利益关系。一方面，污染者

17、负担原则比较好地保护受害 人利益，另一方面，环境责任保险制度则较好地保护了加害人利益。综合两项制度，则又 较好地兼顾了社会利益，二者实现了个人利益与社会利益的统一。(2) 侵权损害责任社会化的必然要求由于作为传统侵权行为法个人自己责任、 过失责任基础的经济、 社会伦理已经无法适 用新的形式， 如何修正以过失责任归责原则为核心的传统民事侵权理论和制度， 遂成为各 个国家和地区法制建设所面临的共同课题。 而出于维护公平正义照顾弱者稳定社会政策的 考虑，现代侵权行为理论和制度的一般发展趋势是侵权损害填补责任的社会化。 具体到环 境侵权领域， 污染者负担原则比较强调污染者或侵权人的个人责任， 而没有全

18、面具体考虑 到加害人的经济能力。 环境责任保险制度正是基于这一背景而得以产生的， 它通过将环境 侵权行为所生损害视为社会损害，使侵权损害赔偿制度与环境责任保险制度等密切衔接， 通过周密的制度设计， 由社会上多数人承担和消化损害， 从而使损害填补不再是单纯的私法救济，既可及时充分的救助受害人，维持社会稳定，又可以避免加害人因赔偿负担过重 而破产，保持经济发展。2. 二者兼容的体现(1) 污染者负担原则应是环境责任保险制度存在前提在一般责任保险领域，只有在存在责任的前提下，才存在保险 ; 在环境责任保险法律 领域，同样贯彻着“无责任则无保险”的原理。换句话说，环境责任保险制度作为责任保 险制度的一种，其存在必须以“环境责任”存在为前提。根据污染者负担原则，污染者给 他人造成损害时，污染者要承担的责任范围包括赔偿责任、补偿责任与污染治理责任等。 这些责任为责任人环境责任保险的投保提供了前提。(2) 环境责任保险制度并没有导致污染者责任的转移严格说来，在环境污染事故中，污染者仍是责任的承担者。只是基于经济发展利益的 考虑，责任人通过环境责任保险制度来转嫁自己的损失，其代价就是预先支付保险费。此 时，我们不可以认为环境责任的责任人为保险人。因为从性质