公共危机事件的应急控制与化解概述课件

1、1 公共危机事件的应急控制与化解一、公共危机概述二、现阶段我国公共危机的发生状况三、公共危机管理机制四、公共危机管理法制五、公共危机控制与化解经典案例述评2 重点问题突发事件与公共危机的关系公共危机管理的组织结构、管理体制与职能公共危机控制的过程公共危机化解的长效机制公共危机管理中行政权力行使与公民权利保障的法律规范公共危机管理法律体系3一、 公共危机概述 1、公共危机的内涵 （1）突发事件的含义： 指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取措施应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。分为特别重大、重大、较大和一般四级。 国际上则更为广泛。1997亚洲金融危机、1998年洪

2、水、2001年911事件、2003年SARS、 ：2005年松花江污染事件、2008年汶川地震、2011年日本地震、核泄漏等） 最大特点：难以预知，突然发生 （2）公共危机的含义： 是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的急需管理者应对的紧急事件或者紧急状态。 4（3）突发事件与公共危机的关系 52 、公共危机的特征（1）突发性和紧急性，无法预测和做准备（2）高度不确定性和易变性，危险与机遇伴生（3）影响广泛，社会性和扩散性（4）攸关

3、公共利益，问题严重（5）决策的非程序化，考验政府应急管理能力3、公共危机的类别根据危机原因：（1）灾难性突发事件（人为的和自然的原因，水灾、地震、瘟疫、火灾、质量事故等）（2）社会危机事件（因人为矛盾引起的，战争、动乱、恐怖活动等）根据危机管理：（1）政治性危机事件（2）宏观经济危机事件（3）生产性危机事件 （4）自然性危机事件（5）国际性危机事件 4.公共危机的周期一般四个阶段：（1）危机潜伏期（不易察觉，无明显特征）（2）危机突发期（相对其他阶段持续时间短，冲击大，危害大）（3）危机持续期（初步控制，没有根本解决）（4）危机解决期(和烧开水差不多，无论如何最终都能解决)5.公共危机的负面影

4、响（1）资源损失（如人口，19962000年，全球43万人死亡，每年受影响的人平均达200余万，在发展中国家因危机死亡的人占死亡总人口的95%，亚洲每年发生的危机数占全球的一半，受影响的人口占全球受影响人口的80%，死亡人数占40%，经济损失占46%）（2）发展计划被打乱（9.11打乱美国全球战略、19291933年经济危机打乱全球发展态势、今年日本的地震和核泄漏也预计打乱日本的经济社会发展战略，发展会从长期转向满足近期需要）（3）影响投资的气候和环境（投资要回报，需要周期，稳定的环境有利于化解投资风险）（4）导致政治不稳定（可能造成政府与社会大众之间关系紧张，引发政府信任危机等）二、我国公共

5、危机的发生状况1、我国现阶段公共危机发生的基本情况（1）数量大，处于高发状态（过多事件，过少思考，08年1年群体性事件是此前所有事件总和）（2）影响因素多（人为的、自然的、社会的）（3）应对能力不足（思想、制度、技术；“围、堵、压、吓”，“拖、躲、捂、推”；缺乏科学性）2、现阶段公共危机的表现形态（1）生态破坏引发的危机（年均29%递增）（2）群体性事件引发的危机（集体散步、集体购物、集体喝茶、集体休息成为新特征；参与者无利益关系；短信媒介；没有明确组织者）（3）自然灾害引发的危机（4）公共功能（卫生、教育、社保等）缺失和不当引发的危机。（5）其他原因（拆迁、就业、网络等）引发的危机。 3、现

6、阶段公共危机发生的原因（1）经济社会发展水平、城乡二元化、收入差距扩大、社会转型（1000-3000美元，利益矛盾显性化）（2）地方政府选择（捂盖子或放大危机，欺上瞒下，根源是官僚体制，目的是保官、要官，公共危机管理制度供给不足 ，缺乏危机防范意识、管理预警机制、相应的信息公开机制、处理危机事件的法律）（3）心理感染 （相互影响，宣泄情绪，法不责众，责任分散）12三、公共危机管理机制 1、公共危机管理的含义、特点 公共危机管理是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为活动的总称。 特点： （1）目的是为了提高危机发

7、生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力，提供社会公共产品。 （2）以强制力作为管理基础（国家行为，法律、行政辅之以经济） （3）决策风险大（信息、资源缺乏，无法按部就班科学从容应对） （4）管理难度大（资源调配、管理对象配合欠缺） （5）受到社会大众、媒体舆论影响大 （6）对管理人员素质要求高（时间紧，任务重） 2、公共危机管理组织结构 公共危机管理组织结构是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其互关系。 公共危机管理活动主要包括指挥(command)、控制(control)和沟通(communication)，称为“3C”活动。 或者“5大机构”：最高决策机构、综合协调机构

8、、职能组织机构、辅助组织机构、决策咨询机构 建议：不必拘泥于机构设计，而应该侧重功能完善 在实践中，随着公共危机规模的扩大与升级，公共危机管理将会形成逐级响应组织结构，管理层级也将从现场位置逐步上移，直至上升到国家层面，如下图所示。15 3、公共危机管理体制 建立公共危机管理的统一指挥体制 建立分级响应和属地管理相结合的体制 建立健全危机管理联动协同体制 （中华人民共和国突发事件应对法第4条规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。）164、公共危机管理职能17 5、公共危机管理过程 （1）根据公共危机的发展周期，公共危机管理过程可以划分为危机预警及准备

9、、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段，各个阶段之间体现了危机发展的一个循环周期。 从最广泛的意义上说，公共危机管理包含对危机事前、事中、事后所有事务的管理；公共危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制；公共危机管理在本质上是一种非程序化决策。公共危机管理阶段如下图所示。 公共危机管理阶段图 （2）公共危机管理系统 公共危机管理系统包括五大系统：指挥决策系统、执行系统、信息/参谋咨询系统、辅助系统和综合协调系统。20 （3）公共危机的动态管理模式 公共危机管理是一个动态过程，包括危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后

10、处理等环节过程。 努纳梅克(Jay Nunamaker，university of arizona，Tucson， United States)强调危机发展的三个阶段，即应将危机暴发前、危机发生期间和危机解决后等三个阶段作为探讨指标，然后依此指标来分别规划各阶段所需的管理活动，并建构出相应的动态管理模式。 216、公共危机管理机制 （1）公共危机预警机制 公共危机预警，是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发出确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危

11、机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。 公共危机预警具有：信息收集与分析、公共危机预报、危机监测、信息发布与媒体管理、信息沟通等功能。 公共危机预警流程图23 公共危机预警机制的框架体系 公共危机预警的监测系统，包括：信息收集子系统、信息加工子系统、决策子系统、警报子系统 公共危机预警的咨询系统 公共危机预警的组织网络 完善的法规体系24（2）公共危机管理决策机制 公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。 在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟定、决策方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同

12、的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证。 在危机状态下，决策的合法性主要是通过已有法律事先授权。25 公共危机决策的主体 中枢决断系统 参谋咨询系统 协调系统 公共危机决策制度 规范公共危机决策行为的法律制度涉及以下内容： 谁是决策主体； 决策主体的决策权限； 决策的程序； 最终决策采用的方式。 公共危机决策所涉及的上述问题，都应以法律法规的形式加以明确规定，以便避免在出现紧急危机的情况下决策主体不明、责任不清、权力滥用、程序混乱等现象，减少公共危机决策失误，尽可能提高公共危机决策的成功率。 27 （3）公共危机管理资源及其配置机制 公共危机管理过程所涉及的资源配

13、置问题，既包括狭义资源的人力、财力与物力等有形资源，还包括广义资源的各种社会文化与政治资源。 与通过市场机制来配置资源不同，公共危机管理的资源主要是通过权威机制来配置的。由此，要解决公共危机管理的资源配置效率问题，关键在于引入一个比较客观的评估机制；建立健全一整套的资源获取与管理的组织、制度体系；建立和完善综合性的资源协调机制，从而把相应的公共预算分配和划拨体系、人事管理、信息管理、组织运行与设施维护计划、危机管理项目评估、成本与管理的审计、对各种物资供应商的支付、现金管理体制等制度性的安排整合起来，统一运行。 28 （4）公共危机新闻发布机制 新闻发布应急响应机制 新闻发布机制 中外记者采访

14、管理机制 境内外舆情跟踪和通报机制 互联网信息安全管理机制 公共危机事件分类处理新闻发布机制297、公共危机管理的控制机制 （1）公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行、实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。 从管理学的角度分析，控制在行动之前，称为前馈控制；行动之中进行，称为同期控制；结束之后进行，称为反馈控制。 （2）公共危机处理 公共危机的开始阶段： 第一，迅速成立危机处理小组，是危机处理的首要任务； 第二，搜集危机信息，着手危机调查； 第三，制定危机处理计划的方案。 公共危机的蔓延阶段： 第一，危机中止策略； 第二，危机

15、隔离策略； 第三，危机消除策略； 第四，危机利用策略。31 8、公共危机善后处理机制 灾后生产、生活基础设施的重建和秩序的恢复； 按照程序清算损失； 赔偿损失，要抢救受伤人员，救济群众，对住房、食品、用水、医疗、生产资料等进行妥善安排； 对公众灾难心理创伤的安抚和慰藉； 进行事故调查与危机直接责任人员的处理。9、公共危机化解的长效机制 （1）经济社会发展 （2）制度发展 （3）机制发展33四、 公共危机管理的法律体系 1 、 公共危机管理法制体系 （1）公共危机管理法制的含义 公共危机管理法制的含义：公共危机管理法制属于非常态法制，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、

16、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。 应对危机，既要采取非程序化决策和充分行使自由裁量权，又必须依法行政。公共危机管理法制的基本功能就是要在公共危机状态下，保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。34（2）公共危机管理法制的特点内容和对象上的综合性、边缘性适用上的临时性和预备性实施过程具有很强的行政紧急性立法目的上更强调对权利的保障性法律制裁具有更大的严苛性35（3）我国公共危机法制体系的组成第一、战争状态法律规范。例如国防交通条例、民用运力国防动员条例、兵役法、预备役军官法和人民防空法。第二、一般的紧急情况法

17、律规范。涉及到某些单行的紧急状态法律规范，如对外合作开采海洋石油资源条例第26条（在战争、战争危险或其他紧急状态下，中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。）、公安机关人民警察内务条令第21条、戒严法第 2条、专利法第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。第三、恐怖性突发事件法律规范。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合发布的关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、

18、协议。第四、突发事件（群体性突发事件）法律规范。我国现阶段应对法律是戒严法，还有公安机关人民警察内务条令第13条、民兵战备工作规定第39条等等。第五、灾害性突发事件法律规范。我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面：（1）地震灾害法律；（2）洪灾法律；（3）环境灾害法律；（4）地质灾害法律。第六、事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共卫生事故法律；（4）火灾事故法律；（5）生产安全事故法律 .第七、公民权利救济法律规范。涉及到公民、法人和其它组织的合法权

19、益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。37（4）我国公共危机管理法制的原则 我国公共危机管理法制的基本原则法治原则应急性原则基本权利保障原则 我国公共危机管理法制的具体原则公共利益原则比例原则主动性和防范性原则积极责任原则权益救济原则（5）我国公共危机管理法制的问题 第一、缺少基本法性质的法律龙头（已有中华人民共和国突发事件应对法，共七章70条，2007年11月1日起施行，但是各扫门前雪、以邻为壑） 第二、一些应急法律规范不健全（缺少国防动员法、一般紧急状态法、恐怖性事件应对法，分散） 第三、现有立法可操作性不强（缺乏细则，过

20、于抽象、原则） 第四、已有法律执行不到位（如传染病防治法22、23条规定不得瞒报、谎报或授意他人瞒报、谎报疫情，但是SARS、手足口病等发生后都出现或一度出现问题） 第五、现有法律体系需要完善清理39 2、公共危机管理中行政紧急权力法治 （1）公共危机管理中的行政职责 在公共危机事件出现后，政府公共部门按照相关法律法规的要求履行应对危机的法定职责包括：迅速启动应急预案，组织突发事件信息的收集、分析、报告和发布、交换共享，采取对突发事件现场予以控制、紧急救助以及防止危害扩大等各种措施，组织应急设施、设备、救治药品、医疗器械及其他物资和技术的储备与调度、配置资源等。这些法定职责具体落实到公共危机管

21、理的全过程，分为事前、事中、事后职责三部分。 （2）公共危机管理必须依法行政 公共危机管理必须依法行政的原因在于： 紧急行政权同样存在被滥用的可能； 紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持； 紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐步认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。 （3）行政紧急权力法律规制的内容范围规制程度规制程序规制目的和条件规制423、公共危机

22、管理中的公民权利保障（1）公共危机管理中公民权利保障的必要性 公共危机的出现意味着一种可以对公民权利加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性； 无论是行使紧急权力，还是限制公民权利，最终目的还是为了更好地实现对人权的保障； 我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用。43 （2）公共危机管理中的公民权利及其救济不可克减的基本人权知情权监督权紧急救助请求权申请行政复议或提起行政诉讼权补偿和赔偿请求权五、公共危机案例述评（1）年10月18日台湾“卫生署”宣布阳澄湖大闸蟹含有致癌物质。随后，国家

23、质检总局、江苏省农业部门和昆山市政府都作出了正面回应，表示大闸蟹没有质量卫生问题，但昆山巴城镇蟹业餐饮协会还是决定邀请台湾卫生检疫专家到阳澄湖进行现场捕检。协会会长龚炳龙在接受记者采访的时候说，如果查实含有致癌物质的“问题蟹”，协会将奖励相关卫检人员100万元。 昆山阳澄湖水产有限公司有关人士也透露，香港食物环境卫生署曾抽检了部分阳澄湖大闸蟹，结果显示全部合格，而江苏省淡水研究所的检验报告也表明其公司的“水中仙”牌阳澄湖大闸蟹质量是合格的，公司将在本月底恢复对台湾的大闸蟹销售。 点评： 在危机发生后，政府不要自已整天拿着高音喇叭去解释，而要曲线救国，请重量级的第三方权威机构在前台说话，使公众解

24、除对自已的警戒心理，重获他们的信任。危机事件性质不明是谣言产生和传播的一个重要原因，必须组织权威机构给危机一个及时准确的定论。这既是做出正确决策，找到有效解决办法的根据，也有利于人们形成良好的心理接受基础，有效地抵制谣言的产生和传播。 从风波开始之初，全国媒体的一片质疑，到现在公众对阳澄湖大闸蟹的正确对待，可以说，昆山市有关部门在应对“风波”问题上，打出了一张漂亮的牌。（2）2009年嘉禾强制拆迁事件激起了公众的义愤。央视东方时空时空连线有关嘉禾的株连九族等节目先后播出四期，一时间引起舆论哗然。当地政府不以此为虑，不以此为戒，而是组成由市委宣传部长、嘉禾县委书记参加的“公关组”赶赴北京，决心不

25、摆平央视绝不收兵。“公关活动”也见了效果，时空连线第二期有关嘉禾的节目就受到干扰未能重播。这给了“公关组”一个错觉，以至于嘉禾主要领导觉得“媒体就是那么回事，不必太害怕”。总以为可以一手遮天，为所欲为。于是，变本加厉地打击报复，逮捕公民，使矛盾进一步加剧。事实是，由于嘉禾的“公关”，央视由此改变了工作策略，由集中到分散由内到外，由明访变成了暗察；嘉禾的顽固不化亦激起了更多媒体的加入。结果，媒体的猛烈炮火，导致嘉禾当局内外交困，焦头烂额。当地官员不得不坦言，“到了监督的后期，嘉禾县的官员知道大势已去，无论怎么强大的公关工作都不能摆平媒体了”。于是，只好在行政问责风暴中“全线崩溃”，相关责任人受到

26、了严处。 现在有的官员在突发事件发生的时候想的仍然不是如何及时处置问题，而是过多考虑如何在第一时间消除对自己个人政绩的不良影响，这必然会导致群众对政府的公信力下降，进而损害政府在人民群众心目中的形象。 危机发生后，公众会关心两方面的问题：一方面是利益的问题，利益是公众关注的焦点。另一方面是感情问题，公众很在意政府是否在意自已的感受，因此政府应该站在受害者的立场上表示同情和安慰，并通过新闻媒介向公众致歉，解决深层次的心理、情感关系问题，从而赢得公众的理解和信任 实际上，公众和媒体往往在心目中已经有了一杆秆，对政府有了心理上的预期，即企业应该怎样处理才会让我感到满意。因此政府绝对不能选择“捂盖子”

27、等，态度至关重要。 嘉禾的教训正在于，以为民意是可以左右的，媒体是可以摆平的，而执迷不悟，一意孤行。如此“公关”意在灭火，未意料到头来火上烧油，引火烧身 （3）2005年11月13日，吉林市石化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸，成百吨苯流入松花江，最高检测浓度超标108倍。随着松花江下流的减缓，污染带从80公里蔓延到200公里，导致下游松花江沿岸的大城市哈尔滨、佳木斯，以及松花江注入黑龙江后的沿江俄罗斯大城市哈巴罗夫斯克等面临严重的城市生态危机。这也是中国面临的首次城市生态危机。 11月14至21日，位于吉林市松花江以下的沿岸城市吉林省松原市，在未被告知原因的情况下连续停止供水7天。当地媒体的报道仅

28、限于吉林石化公司爆炸事件本身，没有提及污染后果。 11月21日，哈尔滨市政府向全市发出停水通告。 现在公众获取信息的渠道不再限于官方媒体，网络巨大的信息流量使任何企图捂盖子的努力都化为乌有。因此，坦诚真实的在第一时间告知群众所发生的事情远比半遮半掩要好得多。哈市第一次发布的停水通告隐瞒实情，说是为了维修管道。后来才说明是江水受到污染。因而，停水初期哈尔滨市民因不清楚、不相信停水的原因而造成社会恐慌。一时间，政府“内紧外松”(所谓“内紧外松”，是指某些信息只在内部流通，让内部紧张行动起来，而对外保密、封锁信息、保持外部平静的氛围。“内”指的是组织内、系统内。“外”指的是组织外、系统外的社会。)的危机处理策略，以及媒体面对危机的集体失语，造成了市民的不满，政府和媒体的形象大打折扣。 （4）年月，含有苏丹红的“红心鸭蛋”问题曝光后，在全国引起轩然大波。河北省有关部门紧急行动，在