理解中国宏观经济

1、正文目录 HYPERLINK l _TOC_250005 从包干制到分税制 4 HYPERLINK l _TOC_250004 可转让的土地使用权 15 HYPERLINK l _TOC_250003 从土地出让收入到抵押融资 27 HYPERLINK l _TOC_250002 土地财政的问题与革 36 HYPERLINK l _TOC_250001 城乡差距 36 HYPERLINK l _TOC_250000 靠负债撬动经济增长 40图目录图 1.80年代的PI明上行 8图 2. 财政收入占P比重和中央财政占财收比重持续下降 9图 3.1981989年中央地方借款的金额 10图 4.19

2、94年后，中央政收入占比大幅上升 12图 5. 预算外收入993陡降 13图 6. 转移支付（含返还）占了中央财的大部分 14图 7. 地方财政支出重上升 15图 8. 农村土地制度小结 18图 9. 城市土地制度小结 20图 10. 农村用地转为建用地 22图 1. 人均住房面积 23图 12. 房地产市场的规快速增长 25图 13. 土地购置费大幅长 27图 14.200200各省市耕地转出大于转入转方式主要为城镇建设 29图 15. 城市面积快速扩张 29图 16. 国有建设用地审面积向工业和基建域斜 30图 17. 住宅用地成交均远高于工业用地 31图 18.20世纪90年代中期后，中

3、国工业增值全球比重快速提升 31图 19.200年以来，国土地出让给地方贡的余不多 32图 20. 与民生维稳相关财政支出比重近年明上升 33图 21.209年以后，人币新增信贷数量明增长 35图 22. 城投债的发行量净融资从209年开始速扩容 35图 23. 城市建设投融资式 41图 24. 强调房住不炒后，核心一、二线城大增加土地供应 42表目录表 1. 统收统支与包的区别 6表 2. 新旧土地管理比 38表 3. 国际房屋持有情况 43在本一中我重点调地政发经济意。在一自而的以P纲发模下将DP增与员升迁的率钩激出各个方府烈促当地济长意。而且，从事来看，政府发展经的意愿就了中国经高速展的

4、实。但仅仅讨论愿是没义的，还需有做成事情的转化制这个转化机制的其之正是土地。在这篇，们来论土作为DP 的机制是何挥其作用带中经高发展。从包干制到分税制为了理清楚地财政来，我们先清楚分以及分税制前的税改。计划经济有个明显征：对产品现统购；对财政实统收支；贸实统统。也就是说，有的经动是由国家一管理国家集中了部剩产品通计指对余产进再配。该模式有它极的一毕竟在新中成立初国内百废待，国美苏冷战，国内经期发展和国安全的考虑出发，需要集有的、赶实工业的。但该式弊在，人民众质要应度较。这种况然能续去。社会主义初阶段的矛盾是人民益增长质文化需要落后的社会产间矛民生改缓是于方和业积性够。那么，改革重点就在激发地方

5、企业满众物质生活求的极性。改革大体可以分为两块：1）对企业放权让利，调动企业的积极性；地方中财“灶饭改过中财统收支情地方可以拥有财政剩余，给地方财政支出自主权。再结合地方官员考核以 为主结导，动方发经的极。计划济代企只给国执计的个元有主营，既然要选择放权让键就是让生产资料所权和企业的经营权开只有把生产料的所和企业经营分开来业才能拥有立的策权，才能担起自亏的任务。则企业层完全可以卸亏损任，“锅”局还是改。让企业拥有自主经权关键是税制改革。计划经济时，利润收之间的界是非常的。所谓税就是业把利润上给国家业没有剩余产品的也是自上而给定的个时的业不自经营。既然想要企拥有自营权，那么理的改向就是将利分开企

6、业只要按规定给交税，剩下利润可主分配。利越多，分配就多这企的积性能动来。把企业利润和交税开改革就是利改税。利改税核心一个条凡有盈利的营大中业，对实现利润照5税缴所税。这样就把过企业由上缴财，成了按税率上缴财，把家与业利分关通过收固了来。企业有利的主配权这调企积性关的步。把国家企业关系住，仅是改的第。因为还有一个关要素没有动：那就价。如果企业产的价格自主决定的利润是反映企业经层的力的。因为出和入格都是由国给的，能赚钱和企家精神了等。价格改革牵发而动，因为居民门都习计划经济时的低格。在物资应短缺代，让价格然转向场决定很有能提高预期。所以在价格改革之前取的折中办法是分税用不同产品不同率来调控价格。这

7、就第步改的要内了。把原来的工税分解税、营业税产品税值税；新增源税开征产、船用、城土使税城维护设和花。值得关注的产品税源税，他是据不同出品和资源制定同税的。之所以要按同产品和资源来征，主要了发挥税收杆的用，解同格成不同业间乐均分配合的盾。比如有些企因产品，利润更多但产品是历史遗留因或纯粹的政策素，并品质量过硬是企业努力的结果那就多税，节下润相的情，点。一到194 年也分税改开的候价格关成大多数产品价已放交由场决有要设一堆种“税代价了。这个候废了品，回了收性原。于是们在194 分税改的候统了税，产税由增值替立以值税主营（016年全实“改增后营业退了史台和消税辅新流税体。另外，分税改革还有企业、私企

8、业和企业三个不的所得税率并共按企所得率税三合一现不市主体公竞的则。在税收中性原则下企关系才能理清。这个时候政可以章收，企可自经营参到场争中。也正是因为化和规税种，建立以增值核心的流转体制才能中和方税划分收入为能。前面分析了政府和业的关系下面再分析一中央与地方之间的政关系。统收统支的政管理要求地方年把所有政结余都交中央然后统安财支出到方。这种机制的病是显见的：太僵，不灵因为地方没财政余，也不能活地支政资金用于方建设而缺乏“创”的动此外，中央有信息称的问题，分配财金的时候很做到因宜。要调动地方极性，心的就是要地方可由支配的财剩余，这样方有力“收去大基才能让方地宜去把财政余在需的方，有力经给展起。于

9、是中和方政始尝“灶饭政的收支为包干所谓包干制通点说就是地方只要交了中央的剩下的是自的。表1.统收统支与包干制区别统收统支包干制财政收入全部财剩均上到中央按包的例缴政包干例旦定为“稳预期，般确五变财政支出由中统划财支出各地政出再中下财收各可以自行定政出用途收支平衡中央衡国财收支各地求衡资料源公资整，塔券1980年2月国院于“分分包干的政管理制暂规政包制此始施中国政度革出了坚实一。什么划收呢？就是中央和方各自好自己的收和支出，财权和事重新一，央把部财剩余收。比如中央的入范围在中所属业收入税收入等，方收范围确定在方所属收入、地方和地方收入等。比中央的范围确定在防、外对外援助等国性事，地方支出围确定地

10、的建资行管、科文等方事上。在分税制改前，税划分是按照业隶属来的，就如一个然段所说的隶属于的企业才纳给中央属于地方的业纳税就给方。这给央政弱埋了伏。因为企业管权在计济年代就已下放到方，中央直的企业收在190才10而中财支达667亿业入大还是在地。什么分包呢？就是定个数比以199为期地政收大支的，多余部分按例上缴，其余留给己，这成比，原上五年不发生变化，地方有确的中长期算规划期；对支出于收入，拿中的分入调；调后不的中适当些助。那么包制哪具的形呢？包干制主要六种方定额上解、额补助解额递增包、总分成总分加长成、入增干。为了包制一直的理，别这种式做个词释。定额上解：顾思是地方政每上解一固定的额到央，剩下

11、可自使。定额补助：与额上，就中央年对部财政收抵支省份固定额。上解额递增包干：就每年地交给央的额不是定的是一个率增。总额分成：中和地定一个例，如某地财，央可拿走60地可拿走40如果地政是100亿么地给央60亿，己留40亿。总额分成加增长分成：央和地在个固基上有个成例，点和总额分一样，中央还可以一定比分享地方财超基数长的部。收入递增包干：和方确递率留率个比。以A地为例的是100亿央定递率是成是5果的财恰增到6，么A区要中交53，自留53亿。如果A地今经发特别政升了10亿仍交53亿到中央自己可以留57亿。只要超过递增率的部分，A地区都可以自己留着看上去形式种多样本质上并不杂，无确定基数和长率然后据基

12、和长定分比例其实还是句话，地方只要交够了央要的，剩下的就是己的。现在以清地到政包制一强励施鼓地创，做大税，发经济度来看无疑有积义。但是，财政包干制带来的问题显而易见就是中央财政占比明下降中央对地方的调控能力会明显削弱。为什？先从支出端的角度看中央财政支出有不都于补欠账了导致政支出的压力是刚的。在计经时业积累要的工业格的刀实的。也就是说，实现工的阶段，农做出了贡献，通过低的农品价格城积工化剩余978年后为善农的活当大幅提高了农产的收购的，但城里产品价没上涨，是过中央政补贴现。再来看收入端的问题起财政支出端财政收端的问题要严重得多首先包干制意味着中获得的收入比重是对定的而且一旦固定基本五年不变，但

13、经济势显然不会五年不变时中正于增的时期容易发货胀通胀起来只拿收入额非不了，五年的央政00资金对五的100亿购力定大缩水的。图1.80年代的PI明显上行CI1510151015109590178180182184186188资料源in，塔券其次，中央、地方直接掌控的税收划分是按属地来的，但前文提到过，中央直接掌控的企收占比是非常有限的大在地方那。最后，更重要的是，地方会“藏富于企。先不收税，把钱都放在企那，然后再通过收的式把钱从企业那收来。这样结会致算资金胀根国年鉴的据978年预外金47亿占DP和政入重为96和30%了 194预外金长至18亿占P和政入的重为16%和723。实些外资，来该于家财，

14、是财资金转移去。而且中央财有压力，也不得不过收费补税收的不。中央不得在90 征国家源通点设金”“家算调节基金，也相致算外金模胀。预算外资金模的膨弱了中央政宏观调能。由于金大滞留预范之外法做资统调配算外金理散，容易致金用当无法资配到观控需的方。地方择藏于”会导两比下：一个财收占P比重续降因为P增长没现在税里而企那在预外；第二是央政入比持下。中央政入整财收入比在184 有40左，到了 1992一比下至了28低发国中央政入5070%的水。图2.财政收入占DP比重中央财政占财政收比持续下降4%4%3%3%2%2%1%1%5%0%中央财政收入占财政收入比重财政收入占G比重184186188190192资

15、料源in，塔券随着中央财收入占续下降，再加中央支出刚性，央向地方的款步长在国政60回与思1一书，详细披露了中央向方借款数据，19-186 年第次中央向地方年借额还能在100亿到了9871989年第次中向方款年规模基在40亿右。8-199近年时，中累向方借款近690亿。图3.1981199年中央向地方借款的金额中央向地方借款规模150130110198119821983198419851986198719881989资料中政0年顾考，塔券在上章，们到在以P 纲发式下地有当地进行重复建和市场的动机。在税制改前，按企业属关系分税源会剧一。重复设市分不碍了国一市的成导了源、交通输紧，竟地都铺子展工业。

16、对中央来说要形成全统一的大市场必须要变按企业隶属地收的原则，得转向按种税，这也是为什么转分税制的原因之一。另外要形成全国统一大市场化解交运紧张及避免财政资金分使用还需要在全国层统一安排基础设施资要把分散化的财政金中到中央来，由中央统安排基建投资。而与中财占比来低的现是相的。中央给地方权希望地方的积极，发挥的作用来推经济长。但事实来看，和企业关系式上是的，但实质利益是绑定，复设市分割根谈上源效配。当时仅了方权连金也了权安。1王丙乾.中国财政60年回顾思考M.北京：中国财政经出版社，2009.现在来看，融管理是垂直化的地方金支机构归属融总管理，大型融机构的人事任免上收至央，中央银也可以独立作（：里

17、立性的地政对央银的响而）然而，在当，地方对地方的金机构是大的经营干权的，甚至都可以响到地融机构人事命。商行也没有经过股份改造，政金高绑，在方P 标政剩追的机，会导致币行松和货膨。越是货胀中能的财收占越调率越，进而成一恶循。最后还有一个题中央财政被削弱中通过转移支付来调政府间财政差距的力度随之减了。着不份之的政收不拉大，然导收分差距断大。考虑中是个员阔的国不地文资源赋距大，需要过理财剩再分，现共务对的等。可见，过度散化的包干制已经以为继财税体制改势在行。应对财政包干制的题不是说要回到计划济代统收统支的老路上去而是要在保障地方展经济的积极性的础上通过适当的税种划分提高中央财政的占，强中央宏观调控的

18、力。于是分制革现。 分税制改革的几个心点按税种来划分中央税、地方税和中央地方共享税。中央税主要包括消费税、关和央企税以及上缴利润等方税主包营业税地方企所税及缴利润最大改是享值的75被划给了央25划了方。增值尤重194增值收达208亿占国税的 45这的头给中央速决中财收入比的境194年中财收占从1993的220大上至557。图4.1994年后，中央财收占比大幅上升9%8%7%6%5%4%3%2%1%0%中央财政收入比重地方财政收入比重190194198202206210214218资料源in，塔券分税制改革涉及到地方向中央让利，为了让改革能够平稳推进，谈判的过程当中中央会出一些让步，这个步是两税

19、返还的设计。两税的消税增税，税还弈焦主要基上。按规994 年两按193 年央划收（费税增值税*05中下收全额还。1994年收还在1993年数逐递按两平增率103的例地返。可见93年方政基数大994年方以获的还多。当时吵是以12年基是193基果以193基数，地方能会在年争着把基做高，得更高的税返还。果按192年基，192年底财收是定实，有整间。后来为了使税制改利推进，还给了地大基数的时，允按193年为期。其按193 年基有一考，然上给地让利给了地方做大基的机会从另一个角考虑，要做大当年政基数等同于变相引地方快预算外收入到了预，让减免税的企业缴税款甚让损企贷款税。从数来，算收从1992 年的855

20、 亿然下至193 143，193年国政收增86较192增34大增长，中方政入增了88亿而央还下了2图5.预算外收入193年陡降亿元400400300300200200100100500预算外资金收入合计178180182184186188190192194资料源in，塔券设好193年基后1994年后返数消费和值增量的103比来一个单测不定确比如A地税193年的是10如两税了10该以获的税还量的 3 亿中还拿增量头7 亿随时间推，于央在两税的增量总是拿，两税返还占的总收入比重会来越微足道。因此然193 年两税还基，上是对方了，但其实长来，机却是中财的中更为利。中央集中了财力后，关键还是要实现公共

21、财政均等化的目标，建立一个有效且公平的转移付体系。由转支付目的缩小区的财收入差距，此主要了欠发达地，在向达地区转移富的同会兼顾方收努程。转移支付包一般转付和专项转支付。转移支付是央对有财力口地政按定规进的助地以统使这分金。专项转移支是为了方实现特定政策目需要地方严按资金途使用资，明目性和向。从数来，移的规模逐加的。1994 年移付规为389 元但其绝多数是收还，税收还模达199亿，达75。为当年央了税顺利推进，承诺将绝大财政收入返给地方般转移支付专项转支付为502尽管财政部将税收返还和转移支付分别列出以示区分但由于税收返是我国中央对地方“转移性支出”的重要组成部分从其实质意义考虑并从便于整体分

22、析的角度出发，此处转移支付数据中包含税收返还。到了208 ，移规模达697 万，央政218 年就万亿，财政向中央转移后，中央转移支付出去的部分占了绝对的大头。图6.转移支付（含税收还占了中央财政的绝部分%转移支（右）转移支占中财政入比亿05资料中财年in红塔券从数据结构来看，697 亿里的大头是一般转移付和专项转移支付税收还约080 ，占比仅1而般移支和项移付的占比近90。这主是收还公设计致前我提过103的量配比例意味着央从增拿了绝大部，这也随着时间的移，中从发达地区收的税收于返还的部越来越而绝大多数移支付分给了发地。可见，中央集中了后确实主要钱用于区域间的收差距致力实公财均化。财政向中央集中

23、的另一面，是地方的财政支出压力不断加大。在 年的候地财支占比为6%右分制改后地财支出的压不没降来反而续到00 年末地财支占比已达86左。图7.地方财政支出的比上升9%8%7%6%5%4%3%2%1%0%中央财政支出比重地方财政支出比重178183188193198203208213218资料源in，塔券地方财政支的压力性的，在事层层下时，财权却层层收的。不过需要强一点的财权层层上不是说把地方的钱走后方就没钱了其实中走地方的部多数都下来了。那方尤其方基，什还觉财政出力大？要是为：虽转支的模大有地交多得少有交少返得多；分制后最的是地可自支的政收少样一笔钱自可自使，和回再你，别是而见。当中央聚集地方

24、的，是不是会弱地方创收的动力进而愿意大地基发当地济？答案否的。这还由理中宏观济列我到的P相增速考核机制存在。的考核机制，地方地区经济增，会千计想法展济即方财被走一分要还发当经，就有过他道收动力。所以，分税制给了方政压力，但在P 相对增速考核的体制下分税制带给地方财的力只会迫使公共部通其他途径去创去寻自己可以自由支配收，然后满足当地经发的要求。于是，土地财政出了。可转让的土地使用权在古代和近中国，数时土地农户私，主要构成以自农和农主小经。新中国成立来，为速实现工业的目标工业化积累余，用的工业刀的式，产由家购销。在统购统销过程当为了降低交成本，业化剩余能顺利累，取以几措：土从有成所这征农粮国家用接

25、人民公社最程压交成本；有农品产成国任为提生的成和益核按工分计；民徙到定，农的余务国工业战。土地是用来拨的，农民的房子村集体地拨给农民农民己盖。里土也划拨，政和位员工房。这里没有市经济里格调配供需系的概土地作为最要的济要素之一无论是权还是所有都是不易，都是国家来使用。在改开后国放弃划济市济转但便此，中国然以有为体的会义家城地的有归家有，农村地所权集所有这点没发改变。发生改变的是土地用先从村起。农村的土地有权是所有的，这点是没化的，改革须在公有制前下行发改变是村体地使用178年大制度创就把村地所有和用分了来。农地的所有权还是体但使用权给了家庭庭代替了过去的生队来经营土地。也就说户以经营村体地到户交

26、够国的、留足了集体、剩下自己的。农产的粮多，自己能获得的余就越。当时是希望过提高对农作物剩的占有提高农户的极性解决众吃难。农地的使用给了农庭之后，吃问题是了，但致富题没解决因农的模经营是够。为什会样？第一个是集体所有与人变化的矛盾。地权集体有然味农户人人都，中央强调过增人增地，果某家某户了人，承包权期时，口得多农还会望求更的。如果地会因人口增种完全不由己控制素变化，很然会响到期期没长预期也不增机化投了。那么，多使化肥和，短期创造更多的，把土地的值给期化户性选。第二个是土地经营细碎的问题。集土有随着口增长分割每经的地积也随承权期不断分。更重要的是土地细以及小农意天然就模农业是相背的集体地包了庭导

27、致地生物上排他。但实际上，种分散农业不可能生产资购、物流运、产销售方面产规模化，也就不可提高农上下游的议权，这着也许集中来创造益分给农户比农户来得要多。个农户身的源束也可产生观积，行规模械投。第三个是承包权和营分离的问题随着越来多农户进城打工个问题也越来越严重如198张承了土由城赚机会更多，张去城里了，把地给李四种是出现了承权和经权分离情包在三，地经权李。承包权和经权分离地的确权造了难果肯定承包，忽略经营权，李四的益不好受损削弱了四土地规模经营的力相反如肯了营土地转方容模化略承权，那张肯也干。承包权和经权分离致了土地没抵押、的能。地李四种，李四希扩大经模，需要把地抵押行获得融资但是这的所有权是

28、体的，是不能拿集土地去押融资的，使可以行也会，为使四经不，行不把集土收。即使集体土可以抵资，银行也意接，包权是张三。李虽然有经营，但把押给银行后旦经营，银行就会地收走害的会张的益张三定同。所以，这就致土地权的物权、押权和权张三都无行使地的承包权张三那四也就是一短期土赁者的角色所以李预期不稳，然动行模发和械营。最后还需要注意的是集体资产管理还存缺的问题对体实际置往集在层手。如何晰体产产实“经开集体产理处置问题也需进步究和确。为了解决小经营和不清晰的问，有些开启了集体产资股份的革。首先对全村生产资中清算核实然后把资产经济合 作社理实“经离再据户农土地积定股或份额，把农户集体所的那份做实并以此基础，

29、集体济合作利润可视件农按一比分。简而言之，于农业用地改革大经历了合作-包产到户土经营流-地份集体的程。除了种地以，农村地还要行使民的居能，这就衍出耳能详宅地题。土地所有权集体所，农民的住问题是体把土地免划拨农民，由农自己来的。所以，然农民集体那免费来的土农民在基上宅地，么起的基也应归体有。正是由于宅地在所上是集体所的，所理论上是权把基地于卖抵、赁或典的。而且集体所的性质决定了宅基分配具他性，非集成员得参与分配所以，居也就没购买宅，或者在集土地上宅。于是生两问：基虽是费但能农提价导致宅地理难度提是用里地是些方宅蔓延城和中，不利城管。民经始量里打少宅地闲置宅地归集体所有，有权上他性，不能给集体的人

30、，所以外人无进来盘废的基（法买、押，致浪费。图8.农村土地制度改革结集体有有包营权包产到户家包产到户家联产承包制交给国家留集体剩余归调动农户种的积极性种田农村土地集体所有盖房子集体种田农村土地集体所有盖房子宅基地无权买卖排性宅基地无权买卖排性占用耕地管混乱、空心村资料源公资整，塔券下面来城的地度改。城市地用改要溯到90 。年的全城规工作会议，正式出了征镇土地使用。最先尝试土地使权出让是深圳。1981 年圳布经济区地理行定该件大的亮点确了地用可以所权行并规了同地途的土地用，中：“工业用地年每平十至三十元商业用年每平方米十至百元；商品宅用地每平方米三至六十旅游建筑用每年每米六至百”该暂行条例是突破

31、的毕竟首次尝试对土使权转让收费。但该条例的陷也不土地使用费三年调次，对企业说形不了期定预。且从格看土出收取费也高。要想达到稳企业预扩大财源的重效果法说起来也单，那就是长地使期比住用地70年业地50年商用地40。期限长了，业预期，愿意投的意愿了，再通过拍挂这种竞式拍模业愿出最价诱出来土是个产，期限了也以未的现流现现，样土价就上了。深于187 年次拍挂形出了有地的用。任深圳市规划国局局长正是土地“一拍”槌拍卖官刘胜对这经历过述：“我当对卖价期望不高从00 万叫才7 回就有人一就了40的价真出我的料我一兴得知所措后以525万成！至我能觉那的心”当时，国家改委、院外资领导组、中民银行的相领导及国17个

32、市市21香和4深代10名外体记者等都亲见证了“土地第一”的盛也亲眼看到用土地权转为市础施设筹的大力。因此，深圳过土地挂筹集资金于城市设施建设的法，始迅被地他市仿。改革“着头河的，们文提过地方相对DP 考核压力之下有强烈机发展当地济。为展当地经地方会动去思如打约经增长条框。一旦地方尝着打破经济增长的条框框要事实证明这个做法确是合放产的央面般加定在国议广。由于深圳的地使用让确实有助地方补政资金，弥城市基础设施建设资金缺很快中央政就顺应方政府通过地筹资持当地共础施强愿望于198 年4 动了法修。土地使用条例中掉了不租土地的内，确定土地的使用可以依法律的定让。到了90 ，务布城国土使权出和让行条例正确

33、了有使用可通协标卖方出并开始全推土使权出制。图9.城市土地制度改革结深圳首次尝试深圳首次尝试城市国有土地城市土地国拉长土地使用为城市基础设施国有土地使用家所有权转让期限和使用权出让价筹集资金权转让招拍挂值最大化资料源公资整，塔券刚刚改革开的时候济发展和城化建设要土地要素入的大量地果用种，肯是符工化城镇需的。既然需要建用地，然要涉及到地的使途的转换，把土的使用从业地向建用。农村的农业地是集有的，于是产生了非常重要的题，就是农和郊农集体地何非建用地化？改革放久也世纪80 年的候业集用向设用地转化是有个渠道一个是可以农业集地转给乡镇业，也是在农村就可直接把用地转为建用地；个是先把农集体用变成国土，后

34、转建设地。为什起还许业体用直转农建用地？这是因为“产到户，农民提高食产量极性上来了再加上机械和肥业入用得食出幅农存剩劳力。农村的剩余动力是力转向非农域获取收入的，再上城里有户籍限制乡镇企崛起可以满农民“不离乡”的求。为利地吸纳农的剩余力，中央对镇企业度上是鼓励、在政是支的。于是在80 年，是可直把业体地拿来为设用地，创办乡企业。这块土地的本很低同于变相支了乡镇业发展。但是，随着地可以本在乡镇从业用地设用地转让产生不少问题，严重的量耕地被乡工业侵而且还存在环境污工业局小问。出于保护耕与环境国家粮食全，优业布局集聚多重因素考策定意要收农集用向农建用转的道。于是198地法现。该法的个款底制了村体地用

35、转让范：“第四十三：任何和个人进行设，需用土地的，须依申请用有地。第四十四条建设占地，涉及农地转为用地的，应办理用地用批续。第六十三条农民集有的土地的用权不让、转让或出租于非业设”按照98 地法第十条农村农集用地直接转为建用地被限制。再看四十四定，要想把业集体地变成建设用，必须把农业集体地变成土地，然后能变成设用地。由于城市土是国有在各个城市资格执有土地使用转让代理当是地方府。我们可以简理解为过地方政府用农业用地，将农转为设用，唯的法径。也就是说，民是不己把集体用使用权，不能自己集体地转让成建用地的有地方政府能够把用地转化为设用地方政是村体地一的。按照98 地法四三规，使用有地必须向地政申。也

36、就是说，论是本业还是外资要用地须得去找地政府从地政那买地政府是市有地让唯的方。因此从198 年土地理订，方政成了地市场唯一的买和卖家有独一无二垄断地同时该法案肯定了方政府过地用转获利权。图0.农村用地转为建设地地变非建用地乡镇企业地变非建用地乡镇企业18年废止农村集体用地工业用地地方政府征地转18后一的为建用地合法道招拍挂、土地方政府建设用地居民住宅地出收入商业用地农民建房建设用地乡村工业资料源公资整，塔券由于地方政掌握了国有土地资，为了工业化建设各地城镇开始建发区。上劳动力自流动的放开，农村余劳动以进工（籍然有放可去里工作镇业来转向发，城聚了。从数来家经技术发的产值19已达08万亿，06才1

37、万出，占P比从206年的上至219年的2。尽管土地使权可以方政府出让，但还个问题，那是：央要要分制样也参到地用转分配。起地让收不是全地所99方政门 在下20的地让入作城土开建费用后剩部的6%归地财所3浦东开发的候，当海财力有限首次尝中央申请把地出的收都给194年以上的措向全推各的地出让收被式定全可为方府有。我们繁调，以DP 为的相竞考体系，住发展当地济“鼻定会用极。尤其是分税后，地政可自由支的收入减少后，自有极的渴增土出收入提其由支的财。3国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法,1989.农业用地要与到城的建设，首要通过政府转化为市国土地。土地用权出开了，但要土地服城市化建设还需要地使用权

38、能一个好，只有这样共部门拿到更高的以自由的收。前面提到了土地的很大程度上决于对现金流预期贴现打高了对现流的预就打高了土价格，够让公共部更容易资金。打开土地现金流想空的是住房商品化改革。计划经济时是福利。城镇职工住房是给解决的，用靠府划拨和单自筹，的所有权完归政府位所有，没个人住权，好是子本免费职住。虽然是福利房，但看当时的数，就会住房供给其非常紧缺。980年在开放期人住面还不到10平。就是说，于数来，个三之只挤到30的子。图1.人均住房面积平方40城市人均住宅建筑面积35302520151050178183188193198203208213资料源in，塔券另外，前文到过，村，土地也归集体的，

39、农民个没有房产权，农的住房村集体无偿拨宅基农民，由农自己盖地住。而且宅基地能够在个体间转让这一个限制到现在在着。因此，所谓住房商改革主要指是城里品房，正好对应地方府以制城国有地让。打开房品改的是1988年第次国制度革作议，会议批了关在国城分分推住制度革实方。该方案确定住房制革的目标是现住房化，不仅是了解住房供给严不足、分配制度不理的问还要通过房产产业动建业建工的展：“从革房租制着手将在实分步改为币配，由住户通过品变换得住房的所权或使，使住房这大商品入消费品市场实现住金投入产出良性循从而走出一既有利解决城住问，能促进地业建业建材业展的新路子但说188年会完正台住品化改不只是把公房的金按真本来核算

40、，后把住费的成本加职工的资里。没到是99 年出了货胀要住通就宜发资，所以个就浅。到了94 ，就邓小南后中加了市经改的步伐，住房商化改革提了出来，年发布关于深化城住房制改革的定，本容归纳“改建。所谓“三改指的是房由国家、位免费改为国家、位、人合理负担各单位、分配、维、管理的体制改为房的社和专（房专的发商住实福配改货工分以前是利房以要己掏买。所谓“四建指的是立商品房和适房体有钱人买商房，政府获土剩后经房给钱人建住公积制这次改革最大的亮点之一；立信贷系建房产易市。从此，住房靠政府单位”的观改变，作为计划经时代产物逐渐退幕后，姓开始攒钱房、贷房，自己想法满足的刚和善需。1998年亚金危虐了定济内需拉消

41、费中央决放住市的总门。1998年6月全城房制改与宅设作会召7月国务院发关进步深城住制改加快房设通该文件住市改具划时的义具来：分配制度改革从18 下半开，正停止房物配，逐步行房配币，单福分成了史。供应体系改革：高收入家庭购买、租赁市场价商品住房；中低收家庭买济用房最低入庭赁政或单提廉住；住房金融配套：所有商业银行在所有城镇均可发放个人住房贷款住房公积金款的方整为用于个购买自发展住公积金款与商业银行款相结组合住房贷业务（是现在大家房常用贷、积贷和合。要知，国一拥十几人的国。要知198年国化运才刚始动低收的业口大规模向收非人的浪才刚始。要知198年国着房给重足现实直到198年人均房积到0 平米人群都

42、美生活向，房场的刚需改型求待。从198 年始中住房场需端限都已打，此，中国房产场发步入“车。几组据明一：1998 年国地市销售才213 元020 年是736 万亿元绝规增了9倍；1998 年国地市资完是314 元020 年是414 万亿元绝规增了9倍；1998年国地市工面和工积别为508平和16亿平020年为928亿和912亿对模分增了8和5倍。图2.房地产市场的规模速长亿元2000100010001000100010008006004002000商品房销售额本年完成投资额施工房屋面积（右）竣工房屋面积（右亿平109080706050403020100198202206210214218资料源

43、in，塔券房地产销售动了房经纪、物业家具家各个产业链而房产投资、施和竣工动了建筑建、钢铁、玻璃、有、煤炭个周产链房产国民济的要可一斑。2003 年务院发布于促进房地市场持续康发展的通（称发18号该虽要强要严地产控，称为是房地调的祖件但该文件最大的亮点认了房地产是国民经的支柱性产业。原话这说：“房产关度，动力，经为民济的柱业”我们之前提过，地府如果想充地方的，会希望在地市上多累剩。怎么做呢？然住房求端已经被放出来个开发商拍的热已经激了地政需要的持地刚。更重要的是，地方政府调控好了土地供给就等同于调控好了住房供给。根据建设地容积理办法规，地方在住宅土地让的时候，会对住的配套化面积、容率等指非常严格

44、的制，开对这些指标几乎没主调整的空。因此地供给的面很大程就决了房来供，住的给基是地方府够控。到这，地政起一切件已备：税后地自支配财下官员DP对核压力没有；方断土市进而断土买差而随出土地使用权获利权利逐中央肯定，方从土获益部分可全部自支配，于展地济；房场品会改住居条的求彻抬了地的估值让地政爆成为可。从数据来看，每年的土地出让收入确实在分税制以后快速上涨，根据1996年中土年1995年地让入为400多到了2020年土出收已达4万。从另一个角看，也通过房地产土地购侧面反映土出让的状况197房产土购置为248亿20年房产地置费是4.5亿，20余的时绝规竟长将近80！随着各地土出让金续攀升，土出让金方公

45、共财政入的比例，从1999年的9大上升到2019年的7，毫疑，地让入已成地最要可以由配“袋。图3.土地购置费大幅增亿元5000400040003000300020002000100010005000土地购置费料源in，塔券从土地出让收入到土地抵押融资在198后农集地想变建用须要把业体用地变国土后变成设地再加市场改大拉，建设地价水船，新获经剩的式被造。由于土地使权的转地方政府控，农业卖不出好价，而设用地卖出可以卖好价钱，这味着只方征地，征之后改地的用途就以取利。从一个理性的角度，地方是有力通过的低价去征，然发展地。这解了个题：第一，地方政府为么衷于办开发区

46、和造城？开发热新热本原因：方员获相对DP竞优的诉求为方招引，所对发和新感兴。因为DP竞是质的大小市县推动地济展，不错招引的遇都会立己开区。虽然每个地可能确要一个开发来招商，但从全国看，将导开区量剩从而致市设地用低。根据018年国区审公目国和省开区量合计543家而206中开区核告录，家和级开发区量有568家发设续张。地方政府获土地的一般有两种第一种活存量城市地，如拆迁旧城、棚户造等，交易用相对。另一种则通过征区或农村的体土地原有土地制下，是被征收土地原用途补偿征土的本易费相较。相比第种式在大GP速面地府当倾于二种模式。在这情况下然会容易造城市土用粗放扩张也就是谓的新热。粗放式的城扩张，面带来的产

47、聚集性济效率不足回报偏低；另一面，为合城市扩张又不得展道路、水等公共设施的重复设，这需要更多的金来维实际上加剧地方政债倾。常晨陆（214的究发地投的行量新规面积具有比较明的正相，中国大规、低密城市扩张推了地方府的负率而这现在人流的小市中西地更显。第二，为什么一定严耕地红线？因为土地制保障下方政府向农征用土再出让土地动力在是强于食全考央令申求地严耕红。根据丽等（215的计，20-010年，全耕转面积约4.6平公，转出约8.8平里，转面的倍左右。在所的地出式城建占面约为.37平公占比达50左其地转方包还草等说有量地为了镇设地。与此时这城建占用中75适业耕新耕地只有 458适宜业耕。这就意味耕地不数

48、量上逐渐少，在上也所滑。部分区土违占问题比严据29年土卫执法检查反应的况，部、县违法占耕地面新增建设用占用耕总面积比过15，地问较严。4常,铭新之:度距与务社科文,208(0):3-4.5许丽李林袁高章刘,贵.200-210年国地与耕占平政效分J资科,205,7(0):543155.图4.2000200各省市耕地转出大于转入，转出式要为城镇建设（万公顷40200-0-0-0-0-00耕地转入耕地转出城镇建设占用耕地转出建设占地的耕地适宜性比例（右1010806040200 天 河 山 内 辽 吉 上 京 津 北 西 蒙 宁 林 海古浙 安 福 江 山 河 江 徽 建 西 东 南 湖 广 广 海

49、 南 东 西 南 四 贵 云 西 陕 甘 青 川 州 南 藏 西 肃 海 资料源公资整，塔券从数来，00000 年城建区从24 平公增到平公，当在短短10 间将几百形的市地规模扩了近倍远于该期镇口增速度。图5.城市面积快速扩张平方公700城市建成区面积6005004003001981198199200201202203204205206207208209210211212213214215216217218219资料源in，塔券前面我们提过，计济积累剩余方式是工农业剪刀，是过农集经模降国家购食交成，为业积剩。改革放，是18 年定地政是收农用转建设用地唯一的道以来过城乡土地格剪刀同样也可以工业化

50、累大量剩。具体看：方以过收集体地改土用获取余；方官有P的KI考核与他方竞争的商资的诉；通在宅地获的盈地可低土地面地贴给工业也是文到，大积建开区供工企配使。从数来017年建设地审面为037公中住宅用的批积为35 万公，比为19，而工和建关的工矿储地交运用地批积为939 公顷占高达6见，大多数设用地都给了工业基建相领域，而住用地的给是相不的。图6.国有建设用地审批积工业和基建领域倾斜其他建设用地审批面积工矿仓储用地交通运输用建设用地审批面积住宅用地209210211212213214215216217资料源in，塔券再来土成价，00 年00 大城土地交价住用楼面均是603元方，商用楼均是232元平

51、米而业用地的面仅36 元方208 年到200 ，中房产格明显上的住用楼均价了47倍而业用楼成价209年是05元平米十来乎有化。图7.住宅用地成交均价高工业用地大中城市成交土地楼面均价住宅用地0大中城市成交土地楼面均价工业用地大中城市成交土地楼面均价商服用地09 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 资料源in，塔券通过城乡土价差积余发展工业，确实了中国工业展速度的奇0 世纪90 年初期中的业加占全界比也就3%附和70年差与德个达工业是全法的。但自195年来在就20多的间国工增值全世界重始飞进018 年国业加全球重达4高于国德、本三个业中工增加在01 首超过了国成了世上门最全工产最大经体。图8

52、.20世纪0年代中期后中国工业增加值占球重快速提升3%美国日本德国中国2%2%1%1%5%0%190194198202206210214218资料源in，塔券当然，这种展模式它的问题，速的工过于依赖廉要素投（地劳力的工用高的中心房地商用地为代会约端务业市用贵高端才降了要素生产率。时也会贫富差距，际消费释放不出来制约了场规模一扩，果致工产过。而且，土地让产生收入会因此降。虽地出让收入为房上涨节节攀，但是支也跟上去，所以出让产生的余并没去。因为据限，能到210 年后国地出收和出的数据200国土让净国土出所得去有地让支出为576亿占土地让入比就5右了016年，国有地让净入现182亿负口至219年收持

53、续出现缺018年土地让收负口至达563亿。图9.2010年以来，国有地让给地方贡献的盈不多亿元3000200010000(100)(200)(300)(400)(0)(600)国有土地使用权出让金-用国有土地使用权出让收入安排的2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019资料源in，塔券从国有土地让的支出构来看，0%以上的土地出让支安排花在征和迁偿出以214年例41万亿国土使权出让收安的出有17 亿右支是征地拆补上，占整个出过4。也就是说，着市场识的觉醒以中央对反哺农村的求，方把地值益吐了出。于现下个事来最这几其从009年四万亿开，我们感受

54、到中国础设施猛进的进步也能感到城镇化的进明显加而我们也都楚，基施和城镇化进很大度上不是市场力量主，是地方政主导的然地方没有土地增收益，方导建城化的钱是哪的？主导建城化“”来于政？案然是定。从数来，019 年财政出模为239 万亿与建接相关交运项政出规为12 亿使加可与建关的农林事节环财政出仅为42万占约1与民生和维稳相关的社保、医疗以及城乡社区事务的财政支出规模高达 万亿占约0%。图0.与民生维稳相关的政出比重近年来明显升与基建相关的财政支出占比与民生维稳相关的财政支出占比亿元3%3%2%2%1%1%5%0%208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218

55、 219资料源in，塔券可见，与基相关的支出并非财支出的发力项，而与基建相关财支规与国的建资模较的差219年国建投资模18亿和政支用基投的规模完全不一个数量级上。问题了用支基的“”从来呢？“钱还是通过地来只是不完全是过土出让攒的盈余是通过土地抵押融资来动用于基础设施建的金这个过程我们也称为“土地资本化。也就是说，地不仅使用权出让段可以方政府积累余，可以作为抵品，通土地押给银，向银融资，通过贷，来基础施设需的金需。在214 年算修前，方府不许债的但地押融资是个明的债为，者是何容呢？第一步：地政府可立城投公司城投是，法律上没限制业找行款所城是可向行钱。第二步：地政府可土地注资到投公司城投公司找银行

56、把土抵给行然向银借。第三借钱后城司再照方府有指示造园广、地铁路医学、发园等。也就是说，投名义一个企业，实际上是一个帮地政府债融资的政单位，借的钱，看来是企的，但实际是给地府借。地方政府看来没有责任，因为是企业，但实际上方政府是最的金用，该负偿责，就地方府务来了。通过投土抵融模式从09 开猛扩的为么是2009年？长期来看，因为农利意识觉醒城市反村后地方政可以由支的地让余始下，另财。短期的促发素则是抵御全球金危机，急需扩大内，采了四亿经刺政。其实如果真按中央亿的刺激计来执行续不会产生大的债务问。照万的划，央承担118 ，剩的282 万由地方和业承果方真是282万的模相无是市还是公都会地政债务险很的

57、忧。实际上了210年底审计公的方府债务为107万亿，四亿的282万亿方府投要多了。从数来20307新增民信规差多在23万209年以增民信规模速张209是959亿200已达到20万021年1，1月新信就达38万。图1.2009年以后，人民新信贷数量明显增长2500020000150001000050002020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020资料源in，塔券信贷高速增长的背实上是反映出中国经增模式的改变当土地 出让盈余下降地方府开始通过土地抵融的模式驱动地方经增长既然土地是

58、用来撬信的，经济增长开始赖信贷和债务扩张。与此投债模从09后快张09以每年城净资模就百亿209城债资规跳到170亿， 2014 年后部年投债融可上亿009 城债额足1万亿到00年城债余已破0亿些数还统了投债券行块融，贷、标其口的资还放去。图2.城投债的发行量和融从209年开始迅速扩容亿元5004004003003002002001001005000城投总发行量城投总偿还城投净融资额（右）亿元2002001001005000资料源in，塔券我们文到，以DP 为尺的对争核压之，定会不遗余力地动当地发展当地经，把能发展经济的素利用极致。分税制后，方首先自由支配的力下降土地使用权让制让地方政府以积累盈

59、余，提高自由支入，弥补分制后的缺口。但随着拆迁偿标准，城市到了哺农村段，土地出获得的盈余开下了通土地余支基设，已开捉见了。全球融机中的需造了大打国201年入WO后，0012007 年口年增都在25%5增长然到209 年，出口现16的长为了住济长中推出四亿。四万亿等同中央向释放了更明的拉动增长的信号本身地方就在着DP 相争考的刺经增长信一出，在压力型体制，必然致地方在发经济的当中展现出常强烈层层加码和自加压特更加会努力仿其他先进的发展验，更把可以于展济资和手用极。当地方政府可自由配财力和土地剩余都限时候地方开始将地作为信贷的抵押品动资金迅速铺开当基设施建设进而快速拉当地P地间模仿互竞的动下模很向

60、国铺开。当时，中央望能迅大内需，解出口下生的就业压，所以当时建力增的为是许，竟在08 金危的候才是主矛。随着该模式问题越多，中央开定调经常态逐步入地官员的债务核机制束举债冲动在隐性治理时期，分地区开始行债倒和身责追机，加债的。土地财政的问题与改革从包干制到税制，土地使用权转让和抵押融资，国土财政体系的络已经清晰了。下我们重注下土地财带来的问题：一个放大了差距，另一则是地性债务扩张来的潜险。城乡差距在快速工业的过程，由于中国通过城地价差积累业盈的，民成了对落的体。这其中最大的问题同类土地价格存着大差异整体来看住宅工业农村由控住宅地大土地过价贴工，城市的住宅格是最，这点我们前文中通过数据进说明。方