以财政政策组合拳实现差异化预期目标

1、以I!撷婕胎嗟用t硼0目标财政政策已成为稳住中国经济基本盘、推动经济运行在合理区间的关键抓手之一。这是在经济下行压力持续加大、 许多市场主体十分困难的局面下，财政贯彻党中央、国务院部署，坚定信心，果断应对，加快落实中央经济工作会议和 政府工作报告确定的政策安排并加大实施力度，按照总体思路和政策取向采取的一揽子针对性强、有力有效的政策 调控举措。2022年5月23日，中央计划实施的6方面33项宏观政策措施中，财政政策史无前例地表达了组合式举措 特点，并在不同领域、不同环节设定了差异化的预期目标。事实上，传统宏观经济理论认为，财政政策发端于凯恩斯主义的宏观经济总量调节，是政府通过需求管理来解决 市

2、场失灵的问题。而在中国实践中，财政政策功能不断进化、作用方式不断创新、调控目标不断明确。首先，创新宏观 调控方式要求供需两端发力。供给侧旨在化解有效供给缺乏的问题，需求端又明确扩大内需的重要性。其次，财政扩张 兼顾总量调节与结构调整。这是充分发挥财政政策作用效果、推动中国经济持续健康开展的重要经验。再次，财政政策 重视分类实施和工具搭配使用。中国的积极财政政策从增加政府投资和财政支出起步，逐步进化为致力于扩大社会有效 投资与组合式税费支持政策并举。最后，政策目标再单一瞄准经济增长。虽然稳增长始终是中国财政政策的主要目标， 但稳就业、保民生、保运转、防风险都是财政政策需要考虑甚至直接参与的内容。

3、预期目标的多元化令财政政策功能定 位得到扩展。本文将基于当前经济形势和过往政策经验，分析财政政策稳住经济基本盘的组合式举措及其预期目标，以更好地 理解时局进展。一、不断增强的组合式税费支持政策支撑力度。组合式税费支持政策是运用退税、缓税和减税（费）等方式，面 向市场主体，为国民经济运行减负增效。组合式税费支持政策力度是“十三五”时期减税降费政策的升级版。从规模上看， “十三五”时期，我国累计减税降费超过了 7.6万亿元，其中减税4.7万亿元，降费2.9万亿元。2022年政府工作报告 提出“实施新的组合式税费支持政策。坚持阶段性措施和制度性安排相结合，减税与退税并举。”2022年退税减税总量约

4、2.5万亿元，其中主要的措施是留抵退税，规模约1.5万亿元。减负规模从年均约2万亿元，开始迈向3万亿元的规模。 从灵活性上看，组合式税费支持政策灵活度更高。为了稳定宏观经济大盘，2022年5月23日，国务院常务会议决定“在 更多行业实施存量和增量全额留抵退税，增加退税1400多亿元，全年退减税2.64万亿元。将中小微企业个体工商户和 5个特困行业缓缴养老等社保费政策延至年底，并扩围至其他特困行业，预计今年缓缴3200亿元。将失业保险留工培 训补助扩大至所有困难参保企业。”新增幅度之大、决策之果断，前所未有。从覆盖面上，组合式税费支持政策所涉及领 域更广、作用效果也更明显。这有利于充分发挥财政政

5、策工具面向市场主体实施精准调控的优势，以确保经济社会可持 续运行。二、以加快财政支出进度推进积极财政政策尽快起效。财政支出和政府投资是财政政策支持稳住经济大盘工作的 重要手段。就财政政策起效过程看，加快财政资金运行速度，提升资金运转效率需要从体制内开始推进，再辐射到经济 社会中。有鉴于此，一方面，中央财政将催促尽快下达各项转移支付，同时要求各地强化预算执行管理，切实把支出进 度提上来。在财政收支矛盾十分突出的情况下，2022年中央对地方转移支付近9.8万亿元，比上年增加约1.5万亿元， 规模和增幅都是历年最大的。同时，中央加快下达各项转移支付，具备条件的5月底前已全部下达，尽早发挥资金使用 效

6、益。另一方面，致力于一览解决基层财力困难和工程支持进度偏慢的情况。通过中央财政资金直达市县两级地方财政 的常态化机制，补充地方财政经常性支出缺乏。同时，加强工程资金支出督导，运用数字化手段加紧推进已纳入年度计 划的重大工程建设，加大存量资金盘活力度，尽早发挥资金和政策效益。这些工作既是为了确保各级政府尤其是基层政 府稳定、可持续，还是为了政府投资尽快形成实物工作量，真正发挥财政政策在供需两端兜底经济社会运行的作用。三、专项债扩围与加速的发行、运行管理。作为稳增长、稳投资的主要工具，过去3年我国地方政府专项债的发 行总额呈上升趋势。各地发行专项债的积极性持续提高。2020年全国专项债发行总额为4

7、.14万亿元，其中新增专项债3.6万亿元，再融资专项债0.54万亿元。2021年全国专项债发行总额为4.92万亿元，其中新增专项债3.58万亿元， 再融资专项债1.34万亿元，实际发行额超千亿的省市共有17个，分别为北京、天津、河北、江苏、浙江、安徽、福建、 江西、山东、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南，与2020年持平，相比2019年增加了 10个省份。 专项债发行额中位数669亿元。2022年政府工作报告提出计划发行新增专项债为3.65万亿元，与2021年基本持平。 同时，为了稳住经济大盘，专项债发行的运行效率不断提升。发行层面看，2022年用于工程建设的专项债券额度已于3

8、月份全部下达完毕。各地加快专项债券发行使用进度，保证财政支出强度，1至5月，各地已累计发行新增专项债券2.03 万亿元。国务院要求，今年新增专项债券要在6月底前基本发行完毕，并力争在8月底前基本使用完毕。运行管理看， 中央要求各地加快资金使用，做到8月底前基本使用完毕。为了扩大专项债稳经济作用的发挥，已将新型基础设施、新 能源工程纳入重点支持范围。从财政体制上，省级财政部门加强对市县两级财政支出专项债资金的指导帮助，提供必要 的信息支持，及时处理资金支出遇到的梗阻。四、全方位保市场主体、保就业的财政政策“套餐”。直接惠及市场主体的积极财政政策是新开展格局下，创新宏观 调控方式的主要内容之一。稳

9、住经济大盘的核心工作是保市场主体、保就业。财政政策以“套餐”的方式尽可能满足各方 需要。具体来看，一是优先为中小微企业、个体工商户和特困行业提供了全方位减负。比方在更多行业实施存量和增量 全额留抵退税，缓缴养老等三项社保费政策延至年底，并扩围至其他特困行业，预计今年缓缴3200亿元。二是通过保 企业来稳就业。中央决定将失业保险留工培训补助扩大至所有困难参保企业。对中小微企业吸纳高校毕业生的，加大扩 岗补助等支持。各地要加大小微企业、个体工商户水电气费、房租等支持。三是强调整合宏觐政策部署、形成政策合力 来保市场主体、保就业。各地在政策实施中，注意统筹运用政府性融资担保、政府采购、社保费缓缴、援

10、企稳岗等政策, 为中小企业注血纾困，支持它们健康开展。对于长期困扰中小企业的融资难题，稳住经济大盘的财政政策中包含了督导 完成国家融资担保基金严格落实再担保合作业务规模不低于1万亿元的要求。继续实施小微企业融资担保降费奖补政策 至2023年。下达小微企业融资担保降费奖补资金30亿元，支持扩大融资担保业务规模、降低担保费率，进一步缓解小 微企业融资难、融资贵问题。五、明确增投资和扩消费的重点领域。财政政策是宏观政策中为数不多的具有结构性功能的调控工具。而且从过 往的政策效果看，财政政策在增投资和扩消费的重点领域曾经发挥过巨大作用。当前稳住经济大盘依然有必要充分发挥 财政政策的上述特点。第一是基建

11、投资和水利建设投资成为近一段时间增加投资的重点。主要方式是配合相关部门加快 下达基建投资、水利开展等预算，推动尽早形成实物工作量。同时，继续以政府投资带动社会投资和民间投资，2022 年6月15日，国务院常务会议提出要在“十四五”规划102项重大工程和国家明确的重点建设领域，选择一批示范工程 吸引民间资本参与。已确定的交通、水利等工程要加快推进，在招投标中对民间投资一视同仁，并尽快推出以工代赈具 体措施。对于水利开展预算支出方面，重点加强水利基础设施建设与维护，发挥水利基础设施防汛抗旱、生态环保的作 用。数据上看，2022年1月至5月，全国水利建设全面提速，取得了明显成效。在推进工程开工方面，

12、新开工10644 个工程，投资规模4144亿元；其中投资规模超过1亿元的工程609个。第二是以促进提振汽车消费为抓手，释放内需 潜力。汽车产业是国民经济的重要支柱产业，其产业链长、就业面广、消费拉动大。稳定汽车消费，对稳经济、稳就业 具有重要战略意义。为应对经济下行压力，提振汽车消费，国务院决定阶段性减征局部乘用车购置税600亿元。此次政 策优惠对象明确为单车不含税价格不超过30万元的乘用车，重点鼓励群众消费。据财政部门估算，大约870多万辆乘 用车可以享受政策优惠。六、重点关注粮食和能源平安的财政保障措施。粮食和能源平安是当前统筹开展与平安中亟需高度重视的两个内 容。做好稳住经济大盘工作，保

13、持经济运行在合理区间，两个重要指标是稳就业、稳物价，粮食和能源是稳物价的基本 支撑。受到俄乌冲突及国际经贸环境变化，近期主要粮食和能源价格大幅震荡。同时，叠加世界主要货币汇率波动，多 数国家的粮食和能源平安形势正急转直下。中国作为开展中大国需要保持定力、科学部署。财政在保障粮食和能源平安 中有如下两个层面的工作。一是继续为粮食平安生产、储存和流通提供资金保障。夏粮收购在即，粮价上升期更需要收 粮资金充裕。夏收夏种时节，粮食生产补贴及时就位也要各方加快工作进度。做好粮食收储运输就有必要给予粮食加工 和存储企业充分的支持，确保预定目标完成。二是能源保供方面财政政策应主动寻找发力点。按照国务院要求，

14、现在正 是迎峰度夏关键时期，要释放煤炭先进产能、能开尽开，落实长协煤供应，进一步加强电力保供，坚决防止拉闸限电， 保障经济运行和基本民生。为此，与煤、电生产企业相关财政补贴应及时跟进，确保企业满负荷运转。中长期看，我国 还要通过扩建、改造有序增加高效清洁煤电产能，加快建设抽水蓄能工程，既增加电力保供能力，也为开展风光电等新 能源、提高消纳能力提供支撑。这是财政政策支持绿色开展中的新任务，需要及时消化落实。七、在产业链、供应链视野下畅通经济循环。畅通经济循环是新开展格局下宏观调控的长期目标。保持产业链、 供应链稳定不仅是畅通经济循环的要求，也是当前稳住经济大盘的任务。与之前面向市场主体的支持政策

15、不同，财政政 策支持产业链、供应链视野下的畅通经济循环工作，需要针对物流运输企业所面临的困难，有针对性地给予帮助。一是 民航业开始受到财政政策关注。受到疫情影响，民航企业在过去三年中运营压力急升，资金及各方面本钱快速增加，且 无法通过自身运营消化。为此，财政部会同有关方面出台多项财税政策，包括：暂停航空企业分支机构预缴增值税，退 还航空运输业企业留抵税额，对国内客运航班实施阶段性财政补贴，等等，进一步促进民航业平安稳定和纾困开展。二 是加大对物流枢纽和物流企业的支持力度。中央已安排约50亿元，择优支持全国性重点枢纽城市，加快推进多式联运 融合开展，降低综合货运本钱。同时，还安排63.6亿元资金

16、支持加快农产品供应链体系建设、实施县域商业建设行动, 安排约50亿元资金支持农产品产地冷藏保鲜设施建设，进一步夯实物流畅通的基础。上述内容，直指产业链、供应链 的关键环节，旨在支持打通产业链的“断点”和供应链的“堵点”，协同推进产业链供应链稳定和经济循环畅通。八、面向个人和家庭的民生福利财政工作更加系统。我国财政政策保障个人和家庭民生福利的经验还不多，尤其 是直接给予普惠式现金帮助的渠道还在建立过程中。当前稳住经济大盘工作中，财政政策积极探索新手段确保困难群众、 受困家庭能够顺利渡过难关。是财政民生资金下拨进度提速。今年一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生转移 支付1.2万亿元已全部下达地方，困难群众救助等民生补助资金已基本下到达位，为地方保障基本民生提供充足财力。 二是认识到确保基层财力稳定是保民生的前提。为此，2022年，中央财政进一步扩大中央直达资金范围，将符合条件 的惠企利民资金全部纳入直达范围，资金总规模约4万亿元。在此基础上，强化直达资金监控管理，严格执行台账制度