【讲义文稿】公共管理的权力

1、【讲义文稿】公共管理的权力大家好，今天为大家讲的题目是公共管理的权力。这个题目我想从两个方面 讲一讲关于公共管理的权力。从理论上讲，公共管理的权力主要包括两个方面， 一个就是公共政策的制定权力，第二个就是公共财政与预算的权力。公共管理权 力可能有好多方面，但是最基本的是这两个方面。我们先看第一个问题，就是公共政策的制定权力。公共政策是任何政府的一项最基本权力。首先我们想了解一下，什么叫政府。 政府大家可能都比拟熟悉，我们也不太关注政府这个概念，我查了一下，有好多 教科书对政府这个概念也没有界定。这是因为我们大家都对政府习以为常了，我 们每天的生活都很稳定，我们要寄信可以到邮局，我们上大街有警察

2、保护我们的 平安，我们要用电，要用水，要旅游等等，我们都很方便，政府为我们提供了一 系列的设。所以我们在日常生活中间，无时无刻不感受到政府的存在，但事实上 我们很少注意到政府这个概念。美国有一个政治学家，他对政府有一个经典定义, 他说什么叫政府呢？政府就是人类群体为自身免受外在和内在威胁，并制定公共 政策来谋求人类生存，获得更好条件的一种体制。从这个定义大家可以看出来，政府的一项主要任务，就是制定公共政策。实 际上大多数国家，都在研究公共政策制定过程。一般来说，公共政策制定过程有 两个最基本的要点，一个就是在公共政策制定过程中间的民主参与。第二个，就 是要力求在公共政策制定过程中，实现公平和效

3、率。所以大家要清楚，公共政策 它有两个最基本的要点。一个就是民主参与。任何公共政策都是为了社会和人民谋利益的，都是为了社会的开展和人民的 幸福，因此在政策制定过程中问，必须要考虑到老百姓的利益，必须要考虑到社 会的利益，如果要到达这一点，老百姓和人民的参与，公众的参与，在制定过程 中间的参与，就至关重要。这一点我们作为政策制定者，脑子要非常清楚。我们 国家现在，尤其是十五大以后，在制定公共政策过程中间，就有许多公民参与形 式。比方大家比拟熟悉的，像听证会。政府的合作机构在出台一些公共政策的时 候，要搞听证会。还有政府政务公开制度，还有其他好多形式，都是公民参与的 一种形式。所以说公民参与是我们

4、制定一个合理的，符合社会开展的，符合人民 利益的公共政策的最基本的前提。第二个就是公平与效率。这个问题现在争论比拟多。大家可能都比拟清楚，在1988年，我们政府有一 个比拟明确的开展方针，就是注重效率，兼顾公平，这个政策制定的主导思想， 就是要开展社会主义经济。如何在公共政策制定过程中既能表达公平，又能表达 效率，这是许多经济学家，政治学家研究的对象。在我们国家，公平与效率的争 论也比拟激烈，尤其是十五大以后，我们提出了把公平与效率并重这么一个制定 方针。我给大家举个例子。我在哈佛的时候，美国有个教授给我们讲公共政策制定。 因为公共政策制定的权力，不管在哪个国家都是政府的。政府在制定公共政策过

5、 程中间，在运用这个权力的过程中间，怎么样能到达既有公平，又有效率，着是 一个很难的问题。因此在西方国家有好多研究公共政策制定的模型。比方像理性 模型，什么叫理性模型呢？就是以利益为主体的一种模型，在制定公共政策过程 中表现为一个利益平衡的过程。还有一个现在比拟流行的，就是像选择模型，也 叫博弈论模型。我在哈佛的时候，哈佛有个教授提出了另一个模型，叫价值模型。什么叫权 力？权力就是对社会价值进行权威性分配进行研究的一种科学，所以它提出了一 个价值模型。什么样的分配最有价值，最符合人类的共同价值？它认为价值模型 能够比拟合理地表达公平与效率。而只要能加速社会开展，加速经济开展的政策, 就是有价值

6、的。后来我就向他提了个问题，我说很简单，比方有一百美金，政府 进行分配，这一百美金是分配给两个富人，还是分配给一百个穷人更有价值？我 说按照你的模型，就是分配给两个富人更有价值，为什么呢？因为社会有两个富 人，两个富人本身就有钱，每个人分五十美金，他拿了这钱以后就马上进行投资， 钱生钱就更有效率，按照你的价值模型，这种分配，这种政策是合理的。如果说 把一百美金分配给一百个穷人，一个穷人分一个美金，因为穷人都是饿肚子的， 所以说他拿了钱之后就马上买食品，就消费掉了，没有效率。因此按照你这种模 型，我们只能选择分配给富人。分配给富人有效率，才有价值。所以这样一种模 型最能表达公平，也最能表达政府选

7、择的价值。所以说我的观点是，我们在进行公共政策制定的过程中间，在考虑公平与效 率的时候，政府的首要目的是要考虑公平而不是效率。所以政府管公平，市场管 效率，公平和效率不能在一个平台上来研究，效率归市场管，公平归政府管。所 以说公平与效率，虽然现在在学术界，在理论界争论得非常激烈，但是无论如何 作为政府，要有一个最基本的认识，就是政府必须最大限度地实现社会公平，这 是关于公平与效率的第一个方面讨论。我们不要把公平与效率放在一个平台上讨 论，公平与效率事实上它是分属两个平台，一个是政府平台，一个是市场平台。关于公平与效率的第二个方面，就是我们不要抽象地来考虑公平与效率。政 府在实现政府权力，在制定

8、某一项公共政策的时候，首先要考虑政策范围，政策 使用对象，政策过程。它不应该，首先建一个大的盘子，所有的政策都要注重公 平，兼顾效率，或者是注重效率，兼顾公平。而是要具体分析具体的政策对象、 政策范围。我给大家讲一个关于公平与效率二律背反的一个例子。有好多学哲学的比拟 清楚，当今世界有一百个哲学难题，其中就有一个难题叫“普罗泰戈拉难题”，什 么叫“普罗泰戈拉难题”呢？普罗泰戈拉是古希腊一个著名的智者。有一天普罗 泰戈拉看见一个人，这个人叫欧提勒士，他看欧提勒士人很聪明，就对欧提勒士 说，你跟着我学律师，我保证两年之内给你教成一个著名律师。两年之内我不收 你学费，等你毕业以后，打赢第一场官司，你

9、再给我交学费。欧提勒士一想这个 事情不错，因为普罗泰戈拉是个著名智者，在古希腊是名人，他能跟名人学两年 律师，他不教学费，他一想这个事很好，就容许了，就跟着他学。两年以后欧提 勒士毕业了，第二天他就转行学音乐去了，他不打官司。普罗泰戈拉知道这个事 情以后非常生气，他不打官司也就没有输腺了，没有输赢呢，这个学费就收不回 来了，因为他原来说等欧提勒士毕业以后，打赢第一场官司再给普罗泰戈拉教学 费，现在他不打官司了，学费当然也就不给他了，所以普罗泰戈拉很生气，就想 怎么样能把学费要回来。他想了一个方法，他说我告他，我只要一告他，学费我 就肯定能收回来了。普罗泰戈拉怎么想的呢？他想得很简单，他说我只要

10、一告他，如果说官司我 输了，我的学生赢了，按照我们的合约，你第一场官司打赢以后，必须给我付学 费。万一这官司我打赢了，我的学生打输了，也得给我学费，为什么呢？按照法 庭判决，欧提勒上，学生，必须给我教学费，所以普罗泰戈拉想得很好，这官司 无论是我打输了还是打赢了，这个钱就得给我。他的学生听说老师告他了，也在那想，说这官司无论我打输了还是打赢了， 这钱我都不给我老师。他怎么想的呢？他想得也对，他想如果这官司万一我打输 了，我老师打赢了，就是说我们有合约，第一场官司我打赢了给你交学费，我打 输了还给你学费吗？我也不给你。万一这官司我打赢了，我老师打输了我也不给 你，为什么呢？按照法庭规定，我老师普

11、罗泰戈拉打输了嘛，那你就失去了向我 索要学费的权力，我还不给你，所以说这就是个二律背反。就是说不能说师徒二 人想得都对。你们猜法庭怎么判决？法官也很聪明，一看这个官司很难判，法官 惊堂木一拍就讲了，本庭宣布，此案休庭一百年，一百年以后你们俩都死了，案 子不了了之。但是这个案子虽然是不了了之，但是在哲学上留下一个重大难题， 叫普罗泰戈拉难题，二律背反，怎么说都有理。证明我们公平效率什么关系呢？就是我们公平效率抽象地讲，你说重效率也 对，你说重公平也对，抽象地讲都没错，因此公平与效率不能抽象的谈，必须要 放在具体的政策对象，政策范围，政策环境来谈，这样我们才能制定出一个比拟 合理的公共政策。我们就

12、知道某一项政策应该先重效率，某一项政策应该偏重公 平。比方说要制定社会福利政策，社会保障政策，教育政策，既要偏重公平，以 公平为主，如果说你是一个经济政策，当然是要以效率为主，所以说公平与效率 不能抽象地谈，必须放在一个具体的政策对象，政策范围和政策环境里边来谈。 所以说我们大家在研究公平与效率的时候，这一点大家要非常清楚，不能就是泛 泛谈公平与效率，也不能抽象的公平与效率。虽然公共政策是政府的一项最基本 的权力，因为政府的本质就是制定政策的，所以说我在政府开展过程中间，在制 定中国的社会政策过程中间，我们要正确把握或处理好公平与效率的关系，要把 公平与效率放在一个具体的政策环境中间来制定。所

13、以说这是第一个问题，大家要非常清楚，就是公共政策制定权力是政府的 一项最基本的权力，但是我们在行使公共政策这种权力之后，要把握两个要点。 一个就是扩大民主参与，使老百姓在制定涉及自身的公共政策的时候，有发言权, 有话语权，有参与权，民主是公共政策制定的一个支点。第二个就是公平与效率。 任何公共政策都应该表达公平与效率两个方面，但是这种表达要看具体的政策对 象，政策环境，有的政策我们要注重它的公平。比方刚才我讲了，像教育、社会 福利等等。有些政策我们要注重它的效率，像经济，所以这是第一个方面，就是 公共管理权力的第一个方面，就是公共政策制定权力，这个非常重要。政府就是 制定公共政策的，它最基本权

14、力就是公共政策制定权。第二，公共财政与预算的权力。公共财政与预算权力，无论是国内还是国外，它有两个方面。一个就是公共 财政预算制定过程中间的民主参与。公共财政预算说穿了，就是政府要把纳税人的钱在社会上进行重新分配，这 种分配必须照顾到社会的公共利益。用公共精神来主导公共财政的预算是当今世 界的一个潮流。财政预算的分配导向必须符合社会广大人民群众的利益，因此在 财政预算的过程中让人民参与，或者说通过人民的代议制机构来参与至关重要。 这点还需要一个很长的过程。我举个例子，比方像美国这样的国家，因为我在美国哈弗做过研究，对他们 的预算过程我是比拟熟悉的。在美国这样的国家，没有任何一个人，包括总统能

15、决定公共财政预算的分配。换句话说，谁也不能决定纳税人的钱怎么使用，必须 通过一定的程序，像美国就通过五道程序。第一道程序比方说美国总统，美国总 统府还有一个总统预算办公室,在美国大概有15个内阁部委谈论下一年的财政预 算，都汇总到总统预算办公室。总统预算办公室大约管四千个机构。美国除了 15 个正规的内阁部委以外，还有三千多个，近四千个独立机构，总统办事机构，还 有其他机构。这些机构下一次要花钱才能把他们的总收额都报到总统预算办公室, 总统预算办公室就开始评核审查。评核和审查以后，各部委的或各独立机构的办 事机构的预算，基本上定盘了以后，他们把预算方案报给总统，总统审查一下， 没有什么问题了，

16、这是第二个关口。总统把预算案提交给国会，在美国叫众议院, 众议院有两个机构来管理预算。一个就是众议院预算委员会，第二个就是众议院 拨款委员会。总统把预算案提交给议会以后，议会的预算委员会就开始审议。一 般来说预算委员会审议的时间是最长的，不像我们国家光是类，农业方面拨款多 少，工业方面拨款多少，预算报告。他们预算细到类、目、项，到每一项。比方 一个办公室，一个农业部，今年买两台电脑，为什么要买？每个电脑多少钱，预 算要到这一步。他不是进行到类，农业部拨多少钱就完了。他一下算到类、目、 项，到每一项。所以说中央预算委员会有一个很长时间的咨询过程。比方农、也部拨了多少钱, 农业部官员再交给议会，预

17、算委员会就可以咨询，为什么要花这么多钱，为什么 要买电脑？咨询过程长达半年多。咨询完了以后，预算委员会开始没有什么问题, 包括填预算案，送到拨款委员会。拨款委员会又重新审查，审查一遍以后觉得没 问题了这是第四道关口，还不能拨款。而后在美国众议院还有一个财经委员会。 拨款委员会把预算案送到财政委员会，财经委员会是最后审批的，经过审查评核 咨询，最后敲定下一年的财政预算案。而后把预算案又返回众议院拨款委员会, 拨款委员会才能开始拨款。因此在美国一个预算案要经过五道关口，总统预算办公室、总统、众议院的 预算委员会、拨款委员会，还有参议院的财经委员会，最后才能定下来，拨款的 过程是非常严格的。当然在美

18、国议会的议员，像财经委员会的议员都是财经方面 的专家，所以各部委，各个办事机构，独立机构想欺骗议员的可能性很小。所以 说大家要清楚，公共财政的预算，作为政府的一项权力，作为一项公共管理的权 力，必须要经过公共参与，必须要经过相应的人民代表机构来实现。所以我们国 家下一步公共财政预算改革的一个重要方面，就是要发挥人大代表的权力，也要 把我们的预算编制和预算执行分开。所以我要讲的第二个问题就是编制与执行的分开。这在我们国家是一个很大的问题。我们国家目前的状况，基本上就是政府边 预算边执行。当然我们也是要通过人大常委会的，每年都要在人大常委会的大会 上做一些预算报告，代表政府做预算报告。事实上这种预

19、算报告-一般是形式性的, 出了报告大家一鼓掌就完了。对于预算的详细审查，对于预算编制部过程中详细 的参与基本上没有。所以在我国要行使公共财政与预算的权力，要发挥人民代表 大会的作用。现在我们的财政预算执行力度不是很强，执行里面的漏洞很多。一 个重要原因就是人大常委会在预算编制和预算监督过程中没有发挥应有的作用。你们可能都比拟清楚，04年的时候我们国家有41个部委和21个省局在预算 使用上有问题，这是预算查出来的。05年也有一大批部委或省委，今年上半年李 金华又宣布还有一些部委继续违规使用预算内资金。或截留、或挪用、或浪费， 这是我们在预算使用过程中非常不严肃的一个方面。预算的钱说穿了就是来自于 纳税人，无论是企业还是个人。预算的使用必须符合社会利益，必须符合纳税人 利益。如果不是这样，这个预算就不合理。追求预算的合理性非常关键。你们可能在网上，在报纸上看到一个笑话，说一个中国市长邀请美国的一个 市长到中国访问。美国市长就回了一个E-mail,说我的预算里面没有我今年到美 国访问的预算，换句话说我没有这笔钱到中国来，所以说我今年不能来，感谢你 的邀请。等明年我把我的访问预算列入预算以后，我再到中国去。中国的市长马 上回了个E-mail,说你来你所有的钱所有的车费我全包。这就反响了一个什么问 题？中美预算之间的差距。在中国