20130613公共部门民营化中公共政策制定的误区

1、 公共部门民营化中 公共政策制定的误区 华中师范大学管理学院 傅广宛 教授 一、公共部门民营化的由来1、政府面临改革的压力20世纪60年代末以来，西方国家在经历了战后经济上飞速发展的时期后普遍陷入了滞胀的陷阱，引发了一系列的社会矛盾与问题。突出的表现为：行政效率低下，政府机构膨胀，回应性差。政府信用危机，公众支持下降财政赤字增加，工人失业严重。2、政府再造 缓解压力面对日益多变、复杂的社会环境和社会公众多元化需求的发展变化，传统的管制型政府显得力不从心、危机四伏，政府再造运动因此应运而生。政府再造的主要内容很多，包括顾客导向、分权放权，精简机构，公共管理企业化，公共服务市场化，公共部门民营化等

2、。3、公共部门民营化的原因和目的原因：政府正在而临越来越大的改革压力，这些压力当中很大一部分就是关于公共部门和公共服务的提供问题。目的：在公共服务的生产和供给中引入市场和社会的力量，打破传统政府的行政垄断，运用竟争的压力达到提高服务质量、降低服务成本的目的。发展：民营化改革就是在这样一种背景下，作为政府行政改革中的一项济世良方被西方国家广泛地运用，并被全球许多国家所借鉴。4、我国公共部门民营化的做法部分医院改制部分学校改制部分准政府性质的公用企业改制在交通设施、环境保护、社会保障、医疗服务、电信、燃气、供排水等公共服务领域或引进外资或允许私人资本进入等等。二、公共部门民营化的理论基础1、公共选

3、择理论(Public Choice Theory)。政府不是神的创造物，并没有无所不在的和正确无误的本领。政府本身也是经济人。官僚和其它的人一样，不仅仅受到公共利益的激励，也受到其利己利益的激励。实践表明，诸多官僚个人只是牺牲其机构的利益而使其个人效益最大化，而不是公共利益最大化。要改变这种现实，必须采用“市场化”的改革取向。2、委托代理理论(Principal Agent Theory)私人公司中管理者(代理人)和股东(委托人)的目标之间会经常出现偏差。所有权和控制权的分离削弱了股东的权力，这种情形同样普遍存在于公共部门。现实中的政府，没有利润动机的影响，极易出现政府对于选民的利益无动于衷的

4、现象，甚至还会做出某些有损于选民利益的行为。3、治理理论强调公共管理主体的多元化 和平等性。主张通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理。民营化是实现善治的必然选择。4、交易成本理论传统的政府运作过程中，由于管理人员素质底下、办事拖拉、推委、责任缺失、效率低下等原因使得公共部门在管理和运作中的成本居高不下。最终导致了政府的低效或无效。采用对外签约的形式来降低行政经费并且造成竟争，将有可能使得交易只须付出较低的成本。要提高公共部门的绩效，就必须打破政府的垄断，将公共服务推向市场，引入竟争机制，运用市场的力量降低交易成本，提高公共物品的供给效率。5、公共服务的安排与生产理论集体物品可以由公

5、共部门雇员生产，同时也可以通过其他制度安排来予以承担。服务安排者与服务生产者是两个不同的概念。服务的生产者直接组织生产,提供服务。而服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者。对许多集体物品来说，政府本质上是一个安排者或者提供者，政府可以决定提供何种公共服务，但并不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这种服务。三、公共部门民营化中政策制定的误区 1、效率优先没有兼顾公平 民营化改革最致命的缺陷在于模 糊了公共部门管理与私人部门管理的界限和使命。企图运用私人部门管理的方法来解决公共部门管理中的所有问题，结果导致了现实管理实践中诸如民主、平等、自由、公民权、公共责任等公共价值和公共利益的流失。

6、某些公共部门事关公民最基本的人权，这类部门的首要目标是实现社会公正，而不是追求效率。 讨论民主社会要求政府必须公平地、毫无偏见地对待每一个公民。如果完全实行民营化，必然使得社会对不同的顾客区别对待，甚至抛弃没有价值的顾客。市场可以解决效率问题，但不能解决公平问题。所以，政府应该关心更多的事情，而不应只关心买和卖。2.民营化承担主体的不平等性目前我国民营化的承担主体绝大部分是利益集团或暴富一族，使得两极分化更为严重。“在抛弃无数普通人时，将会是危险的。” 儿子才上大二，为了供儿读书，綦江石角镇白云观千秋村47岁的父亲谢光福每天劳作18小时以上。昨天凌晨30分，谢光福实在撑不住了，刚到家门口，突然

7、昏倒在地，再也没有醒来。儿子谢中华怎么也没想到，中秋月圆夜，回家看见的是父亲冰冷的尸体。以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛弃市场竟争原则，建立在垄断条件下的公共部门民营化，有将国家引向“官僚垄断资本”市场经济的危险。3、诱发腐败民营化在改善和提高公共部门效率的同时，也滋生了大量的腐败现象。 “转制”变成了富豪的“盛宴” （犍为县） 县委书记田玉飞 富豪王德军 行为： 4.6亿 4000万 获利： 1500万 4.05亿 民营化成为了一种两难选择：不分散所有权和经营权不能增加竟争和绩效，而不良民营化又会带来十分严重的后果。4、国有资产流失猛于虎我国国有资产每天流失一个亿。一方面是财富在少数

8、人手中的积累，另一方面是贫困在普通工人身上的积累。造成社会贫富差距不合理拉大，影响社会的稳定。代表社会贫富分化程度的基尼系数在中国目前已经达到0.5，这与国有资产的流失不无关系。讨论缺乏完善的法律制度的保证，以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化受到公然支持的危机。即便是在工业化民主国家推行以市场为导向的改革过程中，也一样没有幸免。民营化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了腐败的危险，不能把其看做是一种能包治百病的灵丹妙药。4、公共政策问题构建失误 曲解民营化的本质，一些地方政府及其官员曲解民营化的本质，把其当成缓解政府财政压力，甩掉包袱的手段。5、非制度力量的推进 目前我国民营化的推进主要

9、依赖于长官意志而不是制度的力量。政府的政策不稳定，使得人们无所适从。存在失信于人的现象。6、忽视垄断性部门改制后对公共利益的损害 民营化只能改变“主权”而不能改变“垄断”，一旦将垄断权力交给私人部门，公共利益可能将遭受损害。7、追求短期利益 为了片面的追求“顾客满意”，使得政府往往只关注短期的、直接的、经济的利益，而忽视了维系社会发展所需要的整体的、长远的、根本的利益。8、缺乏健全的法制环境 西方：制度先于改革 我国：“边设计，边施工”。例如现有的民营化政策仅仅为部门的指导意见，缺乏法律依据；现有的民营化政策是框架性的，对一些关键问题缺乏明确规定，缺乏可操作性。现有的民营化政策对地方政府的权限

10、缺乏明确规定。对改制后的民营部门如何承担公共利益缺乏明确规定。四、公共部门民营化的实践评价（一）西方在新西兰、美国、英国等国家取得了一定的成功。在日本，法国等国家遭到了坚决的抵制和反对。例如2005年8月8日，日本国会参议院举行全体会议，以125票反对、108票赞成否决了“邮政民营化相关法案”。为挽回局面，日本首相小泉纯一郎决定解散众议院，于9月11日举行大选。在法国2005年10月6日，法国国营科西嘉地中海海运公司员工6日拒绝了政府提出的公司私有化新建议，决定将从两周前开始的罢工继续进行下去。法国各工会组织 2005年10月4日联合举行了主题为“捍卫工作、公共服务和购买力”的全国性罢工和示威活动。法国多数公民支持罢工，因为很多人担心国有企业私有化政策可能带来裁员和公共服务质量的下降。上世纪9