市场经济条件下的计划法初论

1、艾市场经济条件下安的计划法初论稗与我国曾实行耙的高度集中的计埃划经济体制相适爸应，计划法曾被颁认为是我国整个跋经济法的龙头法爸。而在实行社会拌主义市场经济体拔制后，计划法与俺计划一样备受冷凹落，或者虽有关扮方面仍然提到计绊划法，但没有或俺不愿去进一步探摆究。本文拟就这翱一经济法领域的班“坝非热点蔼”捌问题做一初步的熬探讨，以作抛砖哎引玉。凹 拜一、计划及拌其法律化要求艾 坝（一）计划暗的含义与一般价坝值啊 爱计划是一个耙使用得非常广泛凹的用语，在不同拔场合的含义可能安不完全相同。有胺人给计划下的一摆个蔼“疤简明的、不带褒爸意或贬意的定义伴”伴是：埃“扳计划碍”碍是未来行动的方败案。相应地，计败

2、划具有三个主要啊特征：（艾1拔）它必须与未来跋有关；（隘2柏）它必须与行动摆有关；（白3扮）必须有某个机背构负责促进这种氨未来行动。按皑捌 耙一般说来，癌计划是指人们为阿了实现某种目的傲而对未来的行动按所作的设想和部傲署。它是人们在八多领域、多层次拜上使用的一种自奥觉的行为。在任霸何领域、任何层伴次上完整的计划靶，都必须具备目埃标、时限和主体笆三大要素。常识笆告诉我们，工作奥的内容越是复杂啊，参与实施计划爸的行为主体和涉矮及的环节越多，八越需要计划性。班我国古代就有拜“唉凡事预则立，不办预则废哎”半的思想。西方经捌济学家也阐明了氨这个道理：熬“扮虽然我们无法预敖见未来，但如果斑我们没有根据当摆

3、时所得到的信息奥而制定的未来计扳划，我们就无法吧合理地行事。按”爸芭啊阿工作有计划，至办少可取得有序、班协调、效率的优碍越性。所谓有序瓣，是指因为有了阿明确的目标以及癌为此而确定的步版骤、重点、分工按等，可在实现过挨程中分别轻重缓澳急，保证重点，傲为全局奠定基础疤，有条不紊。所凹谓协调，是指通艾过计划作出事先芭的协调，处理好把在计划的制定和岸实施过程中的总哀目标与子目标之柏间、各具体目标傲之间、预期目标疤与时间约束之间摆、目标与手段之俺间可能存在的矛班盾，促进目标的般顺利实现。所谓把效率，是指因为艾有序和协调，尽袄可能地激励了行拜为主体的积极性捌，合理地挖掘并澳组织相关的条件皑，减少了盲目性爸

4、，避免操作中的扮重复浪费，因而办有利于提高效率安。爸俺矮坝有序、协调、效版率的优越性也就拜构成了计划的一皑般价值。蔼 邦计划主体是搬多层次的，计划罢的对象也是多层稗次的，因此计划板有个人计划、家捌庭计划、企业计碍划和国家计划等埃。作为计划法所皑涉及的计划，是绊处于宏观层次的办国家计划，而且爱侧重于经济计划傲。当计划被用作挨经济活动的调节爸手段，并与国家疤的职能和权力结哎合起来，就形成拜了国家经济计划把。摆 佰计划是经济捌管理的一项重要八职能，也是经济哎管理的一种重要把手段。一般认为翱，经济管理具有巴计划、组织、指半挥、协调、控制霸等职能，在这些板职能中，由于计癌划职能反映了管扒理者的决策意图败

5、，决定着管理行澳为的方向，制约耙和决定着其他管熬理职能，因而被瓣人们视为经济管哀理的首要职能。艾计划作为经济管办理的一般职能，半是一个广泛中性霸的概念，它普遍白存在于不同社会哎制度和不同管理爸体制的国家之中靶，因而有无计划捌不是区别社会制百度和经济社会属板性的标准。蔼袄肮 昂（二）市场肮经济条件下的计蔼划调控鞍 笆由于我国在把建国以后长期实背行高度集中的计哀划经济体制，计碍划几乎无所不包瓣，深入到了国民捌经济的各个领域八，成为配置资源鞍的最主要的手段扒。随着计划经济唉体制的弊端日益氨暴露出来，并最碍终为社会主义市叭场经济体制所取疤代，计划本身应唉当如何定位的问扮题就被提出来了矮。在这一过程中埃

6、，不乏有因为计肮划经济的弊端而扒排斥、否定计划凹本身的，但是理敖性的审视和现实唉的需要又使得计哀划在市场经济中盎占有不可忽视的扮地位。叭 伴计划不是基盎本社会制度的范熬畴。邓小平同志拜1992蔼年初就指出：爸“熬计划和市场都是胺经济手段。计划扒多一点还是市场奥多一点，不是社败会主义与资本主扳义的本质区别。般”佰拌安 癌同时，计划澳本身也不是特定跋经济体制所特有摆的范畴。在市场啊经济体制下，计艾划虽然不像在计碍划经济体制下那懊样作为资源配置熬的基础性手段，翱但它并不是毫无般价值的，而是对版市场经济进行宏阿观调控的重要手蔼段。党的十四大昂报告明确指出：哎“胺国家计划是宏观胺调控的重要手段袄之一。暗

7、”扳事实上，计划作败为一种宏观调控哀的手段，恰恰在背市场经济条件下隘才能够真正有效办地发挥作用。在阿计划经济体制下斑，由于把计划的癌作用过于夸大，耙反而使计划的宏矮观调控作用未能笆显示出来，因为肮那时的计划已是挨无所不包，而不吧仅仅是在宏观上八进行调节和控制叭的手段。懊 办对市场经济版进行计划调控的坝必要性，首先在爸于社会化大生产暗对计划的普遍需佰要。市场经济是白生产高度社会化懊的经济，社会再埃生产的各个方面翱、各个环节的联安系非常广泛和复澳杂。这种高度社艾会化的经济要能耙正常运行，客观半上需要一个社会癌中心进行协调，瓣以使社会生产有熬组织、有计划地靶实现各种经济联翱系和协作。许多皑实行市场经

8、济国笆家的实践说明，傲国家计划具有承办担这种社会中心摆协调经济联系的氨重要功能，是对把市场经济进行宏翱观调控的重要手拌段。捌 捌对市场经济搬进行计划调控的伴必要性，更在于挨弥补市场机制内翱在局限性的客观埃需要。市场机制笆作为市场经济的奥基础性调节手段胺，具有不可替代胺的优越性，但它伴也不是万能的，胺而是有着自身内搬在的局限性和缺扒陷，即存在所谓矮“伴市场失灵爱”哎问题。这些主要胺有：第一，市场矮调节的滞后性。斑市场信息是经济昂运行中已经发生版不平衡之后的信扮息反馈，因而市瓣场机制的调节是翱在事后，这种事暗后性往往造成社版会经济资源的浪巴费和经济发展的爸不稳定。第二，靶市场调节的局部爱性。市场机

9、制并暗非在任何领域都半能有效发挥作用安，有些领域的经罢济活动只靠市场八是调节不了或调爸节不好的，如重颁大经济结构和布癌局的调整、社会哎收入的公平分配办、资源和环境的伴保护等。第三，败市场调节的短期跋性。市场提供的百信息在时间上是绊短期的，一般只邦反映眼前的供求坝关系和价格状况拔，不能反映以后八时期供求和价格肮的变化，这就使挨市场调节只适应半于短期的调节。版第四，市场调节白具有盲目性。在捌市场经济条件下澳，商品生产经营百者依据市场信息俺决定自己的生产艾经营行为，但是跋市场信息是不完翱全的，这就使得鞍依据这种信息所挨作出的决策具有叭一定的盲目性。啊市场机制的这些斑局限性表明它不芭能保障所有经济稗资

10、源的最优配置扒，不能保证国民柏经济持续、稳定敖、协调发展。因盎此，市场经济客哀观上需要政府进爸行有意识、有计阿划的宏观调控，敖而国家计划就是凹宏观调控的重要霸手段。耙傲芭 班计划调控可扳以在一定程度上瓣弥补市场机制的碍缺陷，如可以迅靶速调动现有的资板源用于重点建设白和短线产品的生斑产；可以进行事跋前和主动的调节百；可以对社会经拜济进行总体性调啊节以及对个体利板益与整体利益、百短期利益与长远版利益进行协调等白。瓣 笆计划作为宏跋观调控的手段，鞍以社会经济运行靶总体为对象，主岸要通过经济政策爸和经济措施来调奥节经济利益，最安终实现预期的社叭会经济发展目标俺。在社会主义市拜场经济的宏观调熬控体系中，

11、伴“肮计划提出国民经盎济和社会发展的傲目标、任务，以懊及需要配套实施板的经济政策。颁”唉邦扮啊从这个意义上说俺，计划也是经济凹手段。计划与财艾政、金融一起，袄是宏观调控中覆肮盖最全面、影响暗最广泛、使用最邦经常的三种重要蔼经济手段，而计佰划又是综合协调笆各类调控手段的把手段。吧 摆计划调控在哎市场经济条件下蔼具有普遍意义，稗即使是爸“敖在今天高度发展奥的资本主义社会埃里，古典自由主败义经济的原有形版式已不能全面实百现其机能，需要扮有人为的政策上挨的国家干预。因扒此，可以说任何版意义上的计划，绊都有其必要性。艾”白氨芭“奥在现代世界里，扒政府完全可以很案好地从事广泛的佰经济活动，包括斑调整收入和

12、财产百的分配，处理外扮部经济和外部不拔经济，对付结构捌上的不可分性，傲维持经济的普遍颁稳定。要达到所芭有这些目标，政傲府就应该，其实把也必须预先作好百计划。搬”摆案肮 把而对于要实昂现经济赶超目标蔼的发展中国家来拜说，计划调控更癌是不可缺少的。绊刘易斯也认为：半“耙目前，听任市场叭经济自由放任的靶发展，这在不发霸达国家毫无疑问案是一个错误的答绊案。唉”般瓣斑 邦计划调控对败于我国这样的发吧展中国家实现社拔会稳定和经济的俺超常规发展有着瓣更为重要的意义败。艾 八（三）市场碍经济条件下计划澳调控的法律化霸 芭在市场经济唉条件下，计划的扒形式主要不是采颁取以往的指令性昂计划，而更多的哀是采取指导性计

13、皑划。今后，国家傲计划的任务主要安是合理确定国民叭经济和社会发展蔼的战略、宏观调熬控目标和产业政坝策，搞好经济预哎测，规划重大经挨济结构和生产力案布局，安排国土暗整治和重点建设霸等。这样的计划拌具有多种功能，稗如规划功能、导暗向功能、配置功八能、协调功能和版激励功能等。但俺计划作为对市场爸经济进行宏观调爱控的重要手段，耙其在我国的经济敖生活中实际作用八的发挥程度还要坝取决于计划调控败本身的合理与科按学。而这就离不把开法律制度的保阿障。挨 白现代经济理芭论中不仅有百“皑市场失灵把”唉的问题，而且也俺有捌“拔政府失灵耙”爸的问题，而计划肮的局限性在某种啊程度上可以构成蔼政府失灵的一个碍方面。虽然计

14、划隘具有弥补市场失艾灵的优越性，但奥它也不是万能的胺，也有其局限性罢。这主要表现在唉：首先，受信息哀不完全性的影响百。计划的制订在矮很大程度上依赖胺于完善、及时的隘信息，而受主客芭观因素的影响，霸信息的收集、加哀工、整理以及传搬递往往难以做到佰完善、及时。其扳次，受主观认识颁水平的限制。除八信息的不完全性岸以外，人们自身蔼认识能力也是有傲局限的，因而存暗在着计划的制定蔼不符合客观要求按的情况。第三，翱受不同利益的牵背制。各种计划出扒自不同的政府部板门和具体的工作隘人员之手，代表啊着不同部门和地唉区以及集团的利绊益，因此计划的按最终确定往往受埃到较多的牵制。凹第四，受非经济柏因素的影响。单哀纯的

15、计划机制还绊容易受到非经济背性因素（如政治办势力、当权者出拔于政治目的等）矮的左右，产生所敖谓的非经济性调摆节，使计划偏离昂合理的目标。把 吧为使计划调疤控在市场经济条碍件下发挥出其应扒有的作用，尽可耙能减少在这方面靶发生蔼“靶政府失灵巴”俺的情况，国家应把当将计划加以法芭律化，使其建立挨在法治的基础上疤，以此作为国家耙进行宏观调控和翱引导市场运作的暗依据。因此，在傲市场经济条件下鞍，计划法不是可巴有可无的，而是翱不可缺少的，应奥该尽快出台。我把国的计划法没有按诞生在三十多年癌的计划经济条件碍下，而有必要、疤也完全有可能诞笆生在社会主义市碍场经济条件下，绊这的确是令人回俺味的，但不是偶癌然的。

16、因为，高白度集中的计划经办济体制使计划几百乎无所不包，主伴要采取行政命令傲的形式，并缺乏艾实行法治的基础挨，而社会主义市百场经济体制则为扮计划确定了一个吧比较恰当的位置靶，也就使人们能办在这个位置上来笆制定和运用计划办法，以有效发挥按计划调控的作用蔼。澳 拜在市场经济伴条件下，计划法氨首先应对计划进霸行正确的定位，胺依法界定计划的拌性质和计划的范哎围，保证计划真皑正是建立在市场耙经济的基础上的八宏观调控手段，半而不能让计划越傲位，挤占了本应疤由市场机制发挥袄作用的领域，也背不应让计划在应扒由其发挥作用的安领域缺位，并保伴障政府计划职能爱的充分行使。其案次，计划法应当埃对政府计划调控版职权的行使

17、行为坝进行必要的约束吧。计划调控行为昂如其他宏观调控矮行为一样，是政隘府行使公共权力盎的表现，这种权胺力的行使是关乎颁全局的，影响非皑常大，如果不能巴得到必要的约束伴，受到相应的法八律调整，这种权扒力就有可能发生扒失控和滥用的情邦况，影响国民经伴济的正常运行。癌 敖有学者认为鞍，市场的自我调板节是计划的前提白，可以影响计划奥的制定或者限制百计划的实施、甚办至促使计划的修哀改与废除，从而拔在一定程度上避搬免了计划的某些绊缺陷对市场造成阿的负面影响，但疤不可能消化计划板的所有缺陷。当耙市场的内在缺陷哀于条件具备或变阿化而凸现、以至皑于市场失灵而艾“把自身难保绊”鞍时，包括计划在靶内的宏观调控等隘调

18、节措施的介入癌，恰恰是为了尽百可能弥补或消除肮市场的缺陷，此爸时，就需要从法颁律的角度来严格岸地制定与实施计胺划，力图将计划隘的缺陷限制在最俺小的范围之内疤-耙这就是计划法。叭因此市场是对包邦括计划在内的国哀家调节手段的叭“扒第一次限制白”鞍，而包括计划法盎在内的经济法则按是蔼“靶第二次限制背”哀。在实践意义上斑，计划法对计划捌的意义则主要表翱现为：计划法对扮计划权力的限制盎和约束以及计划把法的信赖保护机办制。邦11柏我们认为这种分颁析是有道理的。碍二、计划法的基翱本理论概述袄 耙（一）计划癌法的概念和性质把 般按照给部门袄法下定义的传统肮“奥模式胺”跋，计划法就是调摆整计划关系的法拜律规范的

19、总称，柏或者说是调整在芭计划的制定和实安施过程中发生的氨社会关系的法律啊规范的总称。实败际上，在法和经版济法的属概念的拌基础上，计划法唉只需要说明它与袄其他法的主要差盎别就可以了。因哀此可以简单地说安，计划法就是规艾范和保障国家计霸划调节的法。从半内容上看，计划叭法包括计划实体岸法和计划程序法稗。癌 氨计划法在性般质上属于现代经扮济法的范畴。既岸然计划法属于经案济法范畴，那么鞍它也就具有经济白法的基本性质。摆由于从性质上将罢法律划分为公法熬和私法是法律的懊基本分类，因此碍经济法的性质，拌主要是指它在公盎、私法的基本分颁类中如何归类的霸问题。虽然有人案认为经济法具有暗公法的性质，但坝似乎更多的人

20、认唉为经济法横跨公邦、私两个领域，鞍兼有公法与私法翱的性质，尽管在板具体的表述上不傲完全相同。我们艾也认为经济法属瓣于公法与私法结爱合的社会法，只翱不过其中的公法靶因素更多一些，昂因为经济法在很绊大程度上体现了耙确认和规范政府埃干预经济生活即翱权力干预权利的版因素。有人认为板经济法是行政法奥的私法化的结果爱，并且指出：认阿识笆“岸经济法是社会法皑”吧的意义不亚于认芭识拌“扒宪法是根本法背”安的意义。巴12 百计划法也明背显地体现了经济八法的公法与私法绊相结合的社会法艾性质。计划法所颁调整的是国家对佰市场经济活动进扒行计划调控的经罢济关系。本来，瓣市场经济活动本办身应该属于企业笆竞争自由、营业捌

21、自由的范畴，属蔼于挨“阿私人氨”矮活动领域，是私伴法的调整对象，翱但是在计划的制澳定和实施活动中案却体现了国家的拌干预或调节因素蔼，计划法对其进靶行调整主要运用叭了规划、指导等盎公法的调整方法唉。这种用公法的哎方法调整原本由爱私法调整的领域按，是计划法具有唉公法与私法结合凹性质的主要原因班。暗 隘（二）计划案法的特征岸 昂作为经济法巴的一个组成部分吧，计划法具有经肮济法的一般特征蔼，如经济性或专搬业性、政策性、盎行政主导性和综艾合性等。碍13扳当然，计划法在白体现经济法的一矮般特征时又有自翱己的方式，从而搬形成了其在经济俺法中的一些特殊懊性。从计划法的拜基本性质和内容按出发，我们认为般计划法至

22、少具有霸以下几个方面的拔鲜明特征。这些岸特征也具体地、班典型地体现了经扒济法的特征。哎 捌第一，政策巴性。相对于其他俺部门法来说，政耙策性是经济法的疤一个重要特征，熬计划法的政策性暗也非常明显。从哀根本上说，计划哀法的政策性是由柏国家计划本身的埃政策性决定的。暗政策性是市场经般济条件下国家计阿划的一个突出的罢特点，它表现为败计划不是对经济挨、社会的各个领袄域作出详细规定鞍并强制实施，而鞍是通过对企业经蔼济活动提供基本半的指导方针，为搬市场机制正常发翱挥作用提供良好霸的外部政策环境啊，运用和组织协艾调各种经济政策跋和手段，对企业把行为实行间接调氨节。国家计划是佰以国家主要的经邦济政策作为重要癌内

23、容的政策性计班划，国家的产业版政策、投资政策拜、收入分配政策班等是国家计划的颁重要组成部分，办而国家计划的实哀现，也主要依靠疤运用财政政策、拌货币政策、价格爸政策等经济手段把，国家计划的实坝施过程也就是综凹合运用各种政策傲的过程。当然，邦计划与政策之间奥的关系比较复杂癌。计划是制定政肮策的依据，而广半义的计划包括相搬关的政策。鞍“鞍政策凹昂可以看作是一种埃固定的计划，也捌就是将来为实现吧那些决定而作出澳决策的总方针，班背然而，如果决定败是针对特殊情况昂作出的，而又没爸有任何谅解或协把议说对将来情况按也要以同样方法背处理，那么没有哀政策也能订出计板划。敖”凹14“阿发展计划中至关袄重要的不是数字

24、昂，而是政策。把案主要精力集中在矮政策上奥-矮这些政策将刺激笆整个经济向前运靶动，人们完全可袄能编制一个很好靶的发展计划而无绊需采用任何数字唉；同样也有可能霸制订一个完全数摆量化的发展计划哎，但因为缺乏必板要的政策，这类颁计划很可能是一罢无所获。氨”肮15“皑计划就是寻找一办个能够带来发展俺的合理协调的政绊策措施体系败”哎。捌16瓣基于计划本身的拔政策性，调整计扳划关系的计划法百也具有非常明显岸的政策性。从某啊种角度可以说，芭计划法是一国在瓣一定时期宏观经按济政策的集中宣安示。因此，计划爱法的制定、实施柏、修改情况与一白国经济政策的变搬化有着非常密切八的关系。拜“安计划一摆唉经济政策为本质摆，

25、计划法是经济皑政策的法律化、隘具体化和现实化拔，有什么样的计伴划法，就有什么拔样的的经济政策坝。凹”扒17 盎第二，社会肮本位性。这是计绊划法在实质方面挨的特征，这是由芭前述计划法属于板经济法（社会法肮）的性质所决定般的。经济法是社斑会本位法，即它邦对经济关系的调氨整中立足于社会捌整体，在任何情胺况下都以大多数奥人的意志和利益按为重。在经济法稗的社会本位性方矮面，计划法同样碍也表现得非常明胺显，它保护的既八不是单纯的国家罢利益、政府利益岸，也不是完全的斑社会个体的利益板，而是同这两者敖既有密切联系又吧有明显区别的社按会公共利益，即哎广大人民群众所岸享受的利益。虽疤然本来癌“罢计划是为了一个半民

26、族而不是为了挨一个政府而制订叭的办”邦18碍，但是应当是社拌会公共利益代表俺的政府在行使职奥权（包括制订和耙实施计划）的过芭程中并非没有任爱何其自身的独立搬利益。背“叭政府在法定的限拌度内追求自身预案算约束的宽松、凹程序约束的简化拌、职责履行责任稗的减轻和模糊化巴，甚至是办公条懊件的改善等等，鞍都是司空见惯的扳常见现象。暗”半19氨在计划的制定与敖实施过程中，一癌般说来，政府代摆表的是社会共同芭利益，但这并非暗在任何时侯都能碍够自动实现的，埃而需要在计划法芭中得到体现和保稗障。以社会利益盎为本位的计划法八的调整，其所要蔼达到的直接目的挨都是为了维护社半会整体利益，而颁不是直接为了某绊个或某些私

27、人（颁企业）的利益，皑尽管它在客观上哎和直接或间接地班会对个体利益产巴生某种积极或消版极的影响。计划凹法的社会本位性稗特征体现了经济佰法追求实质正义班的基本价值，因暗为白“袄经济法的实质正扳义要求根据特定扳时期的特定条件扒来确定经济法的癌任务，以实现最鞍大多数人的幸福般、利益和发展。皑”袄20 靶第三，综合靶性。这是计划法按在形式方面的特般征。综合性也是案经济法的一个主拜要特征，表现为背公法因素和私法百因素的综合、各稗种法律手段有机捌结合之综合调整翱以及实体规范与挨程序规范的统一吧等方面。计划法瓣的综合性，首先扒表现为由计划本拌身的综合性决定肮的计划法的内容哎的综合性。国家熬计划明显是综合佰的

28、而不是单一的懊，以此为调整对败象的计划法也必矮然具有综合性。澳其次，计划法的芭综合性表现为其拜调整方法和实施唉手段的综合性。百计划法的调整方鞍法是多种多样的阿，除传统的民事佰、行政和刑事的办以外，还包括奖扮励；计划法的救办济措施也是多种鞍多样的，有权力翱机关的救济、行办政机关的救济和耙司法机关的救济邦等。再次，计划罢法的综合性表现按为其既包括实体唉规范，又包括程凹序规范，两方面爸结合在一起构成拌完整的计划法律扒制度。艾 伴（三）计划傲法的地位版 百法的体系在扒作第一次划分形俺成基本部门以后暗，还可以在各部拔门内进行第二次颁、第三次或者更懊多次的划分，这暗样就相应地形成扮了不同层次上的哎法律部门

29、。昂“瓣在法的部门中可胺以形成一种比制叭度更大的构成体耙（规范联合体）靶，也叫作子部门疤，它是法的部门澳的相对独立部分阿，由调整包含在翱法的部门范围中岸的一个特殊种类靶的社会关系的规拜范或制度构成。阿”百21 矮可见，构成胺法的体系中的部盎门法是多层次的芭。明确某一特定盎的法律规范集合巴体在法的体系中碍的地位，就是要八确定该法律规范氨集合体属于何种耙层次的法的部门芭。案 懊计划法的地盎位就是指计划法柏在法的体系中处隘于何种位置，以笆及它与相关法律熬的关系问题。由扒于已经界定计划叭法属于经济法范哀畴，因此这里计隘划法的地位主要瓣是指它在经济法半体系内的地位以阿及它与经济法其矮他相关部分的关罢系。

30、扮 皑在我国目前伴关于经济法体系背的基本构成的观哎点中，主要有将笆经济法分为两部百分（市场规制法白和宏观调控法）熬、三部分（市场半规制法、国家投耙资经营法和宏观隘调控法）和四部安分（经济组织法案、市场规制法、扳宏观调控法和社爱会经济保障法）爸等不同主张。可板见，将市场规制佰法（市场管理法蔼）和宏观调控法柏作为经济法的核百心和典型部分是矮较为一致的认识佰，差别似乎是在柏此之外是否还应岸将某些部分也划叭归经济法。在这拜样的经济法体系罢中，如果要对计凹划法作进一步的阿归类，那么基于佰前述计划属于宏伴观调控手段的认柏识，计划法应该把属于宏观调控法氨的范畴，而且在白宏观调控法中居啊于中心地位。这板是由于

31、计划在宏叭观调控体系中的版中心地位决定的蔼。计划既是宏观斑调控的基本依据蔼，也是宏观调控搬的重要手段，在扳宏观调控体系的阿三大支柱即计划皑、财政和金融中皑，计划居于宏观班调控的中心地位氨。这是因为，国袄家计划目标是包挨括财政、金融工盎作在内的一切经坝济工作的奋斗目般标，在此意义上肮，财政、金融是靶为实现国家计划背任务服务的，财伴政和金融的调控埃行为最终目的也靶是为了完成国家搬计划；国家计划碍是实施宏观调控哎的基本依据，也懊是财政、金融部阿门采取调控措施俺的依据；国家计袄划是协调各种调伴控手段的枢纽。绊因此，我国需要版建立以计划为核岸心的计划、金融斑、财政三者相互芭协调的宏观调控盎体系。疤22

32、摆就计划法与捌宏观调控法其他昂部分的关系来说熬，计划法的立法笆目的或其中计划盎目标的实现，需背要各法律部门的拜综合调整，各法败律部门之间的形奥态和联结又需要唉由计划法加以实背现，各法律部门唉分别调整的局限蔼性，也需要由计败划法加以克服或靶避免，从而使得昂计划法的调整与艾各法律部门的调板整直接相关。因熬而，计划法是一案种更具有综合性傲的、更高层次的半宏观调控法。安23 绊三、计划法的基哀本制度体系蔼 吧计划法有其阿自身的制度体系班。作为集实体规扒范与程序规范于懊一体的计划法，百它首先由计划实拜体法和计划程序叭法构成。同时，埃作为一种法律机扳制和法律规范，百计划法的制度体氨系中还应包括计绊划法律救

33、济与法挨律责任制度。绊 哎（一）计划捌实体制度柏 拌计划实体法百在狭义上仅指国翱民经济和社会发罢展计划法，而在唉广义上则还包括拜产业政策法（主绊要是产业结构政岸策法）、经济稳案定增长促进法等半。疤 埃产业结构政案策法是产业结构跋政策的法律化，肮是指为推进产业懊结构调整、实现哎产业结构合理化艾，从供给方面促氨进经济总量平衡哀的法。由于各国柏的产业政策，尤罢其是产业结构政矮策主要体现在计巴划之中，因而认罢为产业结构政策背法包含在广义的把计划法之中是有板道理的。当然，叭由于产业结构政笆策法与产业组织叭政策法、产业技昂术政策法、产业埃布局政策法等一霸起构成的产业政拔策法，可以构成办宏观调控法中的按一个

34、相对独立的傲部分，且其地位八有日益突出的趋耙势，因而它也可岸不再列入计划法爱的体系。即使在拌这种情况下，它案与计划法的联系隘也是显而易见的爸。芭 疤经济稳定增耙长促进法是指通坝过经济手段的综把合运用，来保障案充分就业和物价哀的基本稳定，防啊止停滞和通货膨敖胀，维持国际收邦支平衡，从而为坝经济增长提供稳搬定的经济环境的敖法。例如，德国袄和美国先后于奥1967鞍年和芭1978俺年制定了经济碍增长与稳定促进耙法和充分就阿业和平衡增长法捌。其中，德国胺的经济增长与般稳定促进法涉扮及宏观经济调控矮的各个领域和各巴种手段，包括宏懊观经济政策的目瓣的，计划和年度把经济报告，财政摆、金融、投资、邦外贸基本制度

35、，肮联邦与各州的经霸济关系，宏观调瓣控综合协调制度唉等，尤其是关于俺财政方面的制度颁极为精细，宏观拌调控综合协调制鞍度也很完善。按24 八经济稳定增伴长促进法由于在拔宗旨和核心上与稗计划法是具有一艾致性的，因而在哀存在计划法而又瓣没有宏观调控基艾本法的国家可以暗在广义上归入计阿划法的体系。唉 瓣国民经济和暗社会发展计划法佰，即狭义上的计凹划法，是计划实扒体法律制度的基案本和核心的构成八部分。它主要规霸定国家在经济和挨社会发展方面计袄划目标及其主要爸实现途径。具体挨的计划实体法律耙制度主要是围绕阿这方面而形成的扳，它主要包括以肮下内容。芭 笆扮1.跋计划任务制度。按计划任务是计划半所要实现的目标

36、暗的具体化。对国澳家计划任务的规邦定是计划法的核笆心所在。从根本爸上说，国家计划爱的任务，在于对岸经济发展规律的懊尊重和适应，并搬能有效的恰如其坝分的积极干预，挨具体地又表现为熬对国家实行一定案的经济体制下经啊济规律运作的适敖应与促进。对国背家计划任务的法袄律规范，昭示了摆计划的功能，对安各具体计划内容暗的制定和实施具笆有重要的指导意暗义。凹25 扮半2.摆计划体系制度。唉计划体系是指从爱不同角度表述计安划内容而组成的颁相互衔接、相互百补充的计划的有啊机结合体。国家背计划体系一般由阿以下各类计划系熬列组成：经济计挨划、科技计划和暗社会发展计划阿26奥；长期计划、中拔期计划和短期计按划；综合计划

37、和胺专项计划；全国袄计划和部门、行昂业计划。各个计奥划系列各自按照氨不同标识反映经扳济、科技、社会鞍发展的计划目标班和提出相应的条拜件。摆 懊邦3.疤计划指标体系制挨度。计划指标是袄计划内容、目标哎、任务的具体化办和数量表现，国挨家计划指标则是稗对国家未来社会啊经济发展的目标稗、规模、速度、柏结构、效益和效邦率等总体性活动把的特征和状况的邦数量界定。计划按的各项指标之间俺相互联系、相互搬依存，从而构成安一个完整的计划斑指标体系。国家爱计划指标体系可芭以从不同的角度岸、依不同的标准般进行分类：数量罢指标和质量指标败；实物指标和价疤值指标；综合指佰标、结构指标和把单项指标；预期胺指标和国家公共搬资

38、金与资源的动昂员运用指标；指笆令性计划指标和岸指导性计划指标癌。其中，指令性蔼计划指标是由国坝家下达的、具有疤强制性和约束力板、必须严格执行搬和保证完成的指扮标；指导性计划跋指标是不具有强俺制性、主要通过巴运用经济手段促安使其实现的指标鞍。在社会主义市办场经济条件下，癌国家计划总体上皑是指导性的，与伴传统体制相比，邦指令性计划指标埃已大大减少，指叭导性计划指标成安为国家计划指标扳的主要性质和形疤式。在新的计划癌体制中，作为国鞍家计划指标的宏靶观调控目标不分岸解下达，但由于板要经由全国人民般代表大会审议通坝过，具有法律效啊力，政府应努力拔保证实现。啊27 拜当然，具有案政策性特点的国熬家计划的核

39、心内八容就是用政策体氨系来取代过多、疤过繁的计划指标凹体系，而提出与肮计划目标、任务柏相适应的经济政安策，使计划目标爱和实施条件政策柏化。巴 跋（二）计划皑程序制度奥 哀计划程序制澳度主要是规定计蔼划的编制、审批扮、下达、执行、啊调整和监督等程阿序方面内容的法半律制度。计划程瓣序是计划主体作叭出计划行为所必皑须遵循的方式和艾步骤的总和。它霸是计划工作的法叭定环节和步骤，奥是使计划工作科笆学化、规范化的芭主要保障。计划班程序是计划的生澳命所在，是计划八法的关键问题，啊甚至在狭义上人搬们将计划法就等佰同于计划程序法阿。就整体上来说皑，计划法的目的伴就在于保障计划颁的合理编制和有唉效实施，对计划巴内

40、容、形式和计佰划主体的规定在鞍一定意义上都是傲为了达到上述目耙的，所以计划法版具有程序法的属胺性。即使是持兼办具实体法和程序般法双重属性的广碍义计划法观点，百其设想将来我国凹计划法体系也是捌由一部形式意义颁上的计划法典作耙为统率，主要调啊整计划程序关系百，而辅之以其他袄计划法规以及其爱他法律法规中有稗关计划的内容，哎主要调整计划实耙体关系。半28笆可见，计划程序靶制度在计划法上哎具有非常重要的皑意义的。计划程靶序制度之所以重埃要，是因为计划胺作为国家行为，胺是通过国家工作把人员的具体活动敖进行的，它带有扒主观因素，其中斑就可能存在不合巴理的主观因素，叭因而有必要运用班程序制度对其加八以必要的约

41、束。搬计划程序秩序的胺本质就在于保障扒人们正确地行使艾计划权力（权利袄）和实现计划权昂力（权利）。哎 鞍计划程序制奥度主要涉及以下安方面的问题：肮 岸捌1.爱计划的编制、审叭批和下达程序制扒度。这是关系到啊计划科学性和有板效性、关系到计颁划质量和水平的熬一个重要的制度隘。这方面的制度班除了规定从提出邦初步设想、编制皑计划草案、审议懊批准计划草案到八下达计划的各个挨主要阶段以外，佰主要还是规定每绊个阶段的行为所笆应遵循的原则和爸规则。其中，计扒划编制过程中的拌社会参与原则就罢是保证计划科学搬性、民主性的一氨项重要制度。实皑际上，第二次世颁界大战以后，西懊方市场经济国家澳和一些新兴的工坝业化国家，

42、为了扳复兴本国经济和挨赶超发达国家，案相继引入计划协把调和协商机制，矮其中比较突出的凹有日本、法国、俺韩国等。这些国哀家根据本国的特办点，在计划编制澳过程中为提高制袄定计划的社会参把与程度而建立了版各有特色的协调瓣、协商制度。例背如：日本的笆“疤咨询矮”奥制度，要求在拟邦订计划过程中，癌采取咨询方式，哀通过信息的纵向皑交流、官民合作蔼协调，实现社会安的广泛参与；法袄国的扳“袄协商拔”懊原则，由政府官芭员与暗“捌社会伙伴暗”癌（各行业代表和斑社会各界代表）吧进行充分协商、霸对话，共同完成巴计划的编制工作绊；韩国的阿“般民间自主创意挨”把方式，财政经济班院（原经济企划柏院）在起草计划肮草案时，必须

43、广扒泛征集各有关方安面的意见，不仅稗要与有关部门协笆商，而且鼓励公肮私企业积极参与柏，提倡公众提出伴自己的独到见解拌，共同讨论国家半经济发展的目标般和政策取向。这搬些不同方式的社岸会参与制度对于白保证各自计划的肮科学性和有效性按发挥了重要的作瓣用，体现了市场背经济条件下编制唉计划的一般特征鞍。昂29 碍疤2.叭计划的执行和调岸整制度。执行是柏计划工作（过程捌）中的正常和基颁本的环节，是计版划发挥调控作用耙的必经程序和决隘定性阶段。计划霸的执行因指令性百计划指标和指导靶性计划指标要求般的不同而有所区拔别。计划的调整跋则是计划工作（岸过程）中的非正坝常和特殊的环节按，是在计划执行昂过程中，因情况吧

44、的变化，依法定白权限和程序对计班划进行必要的变鞍更或修改。计划盎的执行和调整都邦要遵循相应的原瓣则和规则。尤其百是计划的调整，矮更需要有严格的邦规范，只有在符岸合法定条件时、爱在法定职权范围昂内、在履行法定芭程序的情况下才岸能进行。计划的邦执行也需要多方八面的条件和保障芭措施。因此，计暗划的执行和调整挨制度具有非常重扳要的意义。靶 奥颁3.板计划的监督制度摆。计划的监督也耙是计划程序的重罢要方面，它是在版计划的执行过程八中对计划执行单按位完成计划的情白况进行的检查、哎监察、督导和纠岸正。通过计划监芭督，按照国家计颁划的要求以及经按济和社会发展各凹指标之间的相互哀关系，对其发展笆态势及时准确地把

45、做出分析判断，颁便于各级主管机懊关适时适度地采傲取措施进行调节办，以避免经济和鞍社会发展过分偏把离预期的目标。班计划监督是计划叭执行的保障性程哀序，有利于维护跋计划的严肃性，罢最能体现计划法绊治的原则和精神碍，因此这方面的叭程序制度的积极哀意义也是非常明艾显的。计划的监摆督制度必须对相袄关的原则和规则伴包括监督的主体耙、形式、进行明霸确的规定。坝 白（三）计划疤法律救济与法律癌责任制度拜 鞍实施法律救挨济，并配置相应傲的法律责任，是岸实现计划法对计皑划进行安“耙第二次限制案”扒不可或缺的必要哎措施：实施法律扳救济，是为了使癌有关市场主体在挨其因计划而生利稗益遭受损害时存摆在寻求救济、获艾得赔偿

46、或补偿的疤可能性；配置法哀律责任、尤其是皑计划权力主体的爸责任，则是为了凹使上述可能性能班够最终得以落实挨。吧30 罢因此，计划邦法律救济与法律皑责任制度构成了盎计划法基本制度扮体系中的一个重爱要方面。般 暗计划法律救背济制度，是指规阿定在计划法律关哎系主体的权利不爱能正常享有和权芭力不当行使时，败依法对其加以纠鞍正或补救的法律叭制度。这一制度吧对于有效地控制靶计划权力、切实啊保障市场主体的皑计划权利具有非傲常重要的意义。芭因为，在计划法版律关系中，计划矮管理主体往往处矮于支配地位，尽熬管在计划制定过搬程中要求广泛吸拌取社会主体的意笆见，但实际操作把中往往以单方意癌思作出，且计划搬内容具有概括

47、性癌和宽泛性，往往艾使计划管理主体邦享有较大的自由隘裁量权，如没有斑相应的法律救济吧，则易使计划的澳执行偏离其既定案方向，还可能导拔致这种自由裁量般权的进一步滥用哎。败31 背计划的法律坝救济制度实际上安是一种综合性的皑救济制度，包括安权力机关的救济肮、行政机关的救矮济和司法机关的癌救济等。而且，挨除少量的是专门般针对计划行为的稗以外，多数还是挨针对一般行政行败为的法律救济。暗 疤计划法律责斑任制度，是指规鞍定在计划的编制澳、执行等过程中斑，有关主体依法般应当承受肯定性袄或否定性法律后碍的法律制度。这笆是计划法作为法昂、计划法具有权佰威性和严肃性的俺必要条件和根本氨保障。在计划法颁律责任制度中

48、，胺由于计划法中不吧仅有强制性规范稗和任意性规范，稗而且有大量的提岸倡性规范，因此凹计划法律责任不般仅有否定性的责案任，即传统的民凹事的、行政的和盎刑事的责任，而哎且还有肯定性的坝责任，即体现经暗济法重要特点的耙奖励。计划法律哀责任包括计划管败理主体的法律责瓣任和计划执行主白体的法律责任。俺这两种责任有不邦同的特点和内容胺。相对来说，因背主客观各种因素般的影响，确定计案划管理主体的法捌律责任较为困难奥。这方面制度的跋完善程度取决于板一个国家整个法笆治进程的状况和颁法律责任制度的摆精细化程度。吧 翱四、我国计划法澳律制度的现状和版完善哎 翱（一）我国靶计划法律制度的啊现状芭 叭虽然在我国肮长期的

49、计划经济袄体制下计划作为扳资源配置的基础捌性方式和国家管斑理经济的主要手佰段，但是我国一巴直没有一部形式矮意义上的计划法靶，也没有形成有颁效的计划法律体奥系。这是由于在安高度集中的计划瓣经济体制下，国俺家对经济运行实把行严格的控制，半财政统收统支、背产品统购统销、拜价格严格管理，奥计划的实施只是柏指标和任务的分盎解下达，计划几笆乎无所不包，并白且主要通过行政艾指令加以实施，俺没有产生出对于阿法律调整的内在俺需求，反而在一叭定意义上排斥严翱格的法律调整。澳 凹 奥当然，这并柏不是说我国长期袄以来没有任何计艾划法律规范。事罢实上，新中国成背立以后，我国先隘后制定了一些有摆关国家计划的规板范性文件，

50、如芭国民经济计划编绊制暂行办法（爱1952摆年俺1肮月）、关于编胺制国民经济年度案计划暂行办法（邦草案）（拌1953爸年翱8隘月）、中华人哎民共和国国家计埃划委员会暂行组百织通则（班1955熬年袄10拌月）、关于改搬进计划体制的规版定（皑1958半年熬9吧月）、关于加肮强财政计划工作奥的决定（唉1960耙年昂1拔月）、关于改叭进计划体制工作把的若干暂行规定捌（岸1984爸年拜10摆月）和关于大哎型工业联营企业斑在国家计划中实瓣行单列的暂行规斑定（靶1987氨年拌3半月）、关于试阿点企业集团实行扳国家计划单列的氨实施办法（试行案）（昂1992拜年俺8扒月）、国家指半令性计划和国家按订货的暂行规定

51、般（扒1993办年熬8哀月）等。这些规俺范性文件对加强拜当时的计划工作叭和完善计划法制扮起到了一定的积胺极作用。但是，矮随着我国经济情哀况的变化，特别板是我国由计划经瓣济体制转变为社皑会主义市场经济白体制以后，我国碍原有的计划法律矮制度已明显不能案满足实际需要了搬。经过近几年的凹法规清理，我国稗原有的关于计划板的规范性文件大捌多被废止。白 瓣目前，我国巴的计划法规缺乏叭系统性、整体性熬，一些重要方面袄缺乏基本的工作八制度和管理规范版，特别是法律和傲行政法规层次的凹基本上是空白。拜关于国家计划的跋一些基本问猓拔阿缂苹扒岸男灾省爸哎澳堋把熬挝瘢扳绊苹澳摆姆隘扒稍鹑危熬吧骷豆扮艾壹苹柏暗芾砘熬阿亍巴

52、胺骷苹把懊葱兄魈逶诠挨摆壹苹安拜髦械娜版霸翱隘霸穑逦瘢唉袄龋傲般济挥忻魅返姆败敖晒娣丁夜耙拔募苹矮翱丫安爱湍鹆半?0奥年，从矮20拜世纪坝80胺年代初开始起草背，后因体制问题艾于拜1983霸年暂时搁置。奥80拌年代末继续工作蔼，目前已经十余懊稿，但由于种种奥原因，至今尚未俺出台。目前，我办国计划方面的立绊法不仅滞后于市凹场主体和市场秩罢序方面的立法，扮而且也滞后于宏蔼观调控其他方面拌的立法，在整个叭宏观调控立法中岸是最为薄弱的。八 熬（二）我国氨计划法律制度的蔼完善搬 疤既然在市场斑经济条件下，计盎划有其必要性，拜并且在整个宏观邦调控中处于中心蔼地位，那么在强般调市场经济是法瓣治经济的今天，拌

53、按照建立社会主氨义市场经济体制霸的客观要求和深背化计划管理体制拔改革的需要，对埃我国计划法律制拌度进行完善是非半常必要和紧迫的把。霸 柏在完善我国半计划法律制度时叭，首先涉及到我矮国计划立法的模癌式问题。关于计跋划立法的模式，啊目前世界上主要背有三种：一是集跋中式，即制定一盎部计划法典，规唉范所有的计划关傲系；二是分散式俺，即不制定统一爱的计划法典，而百将计划关系分别碍规定在不同的经吧济法规或其他法爱律法规中；三是爸结合式，即以一癌部形式意义上的邦计划法典为主，绊同时辅之以单行阿的计划法规，并佰且可以在其他相敖关法律法规中对叭计划问题作出规稗定。懊32 板相对来说，胺第三种模式较为板合理，也更

54、为适奥合我国的情况。爸当前，特别需要岸抓紧中华人民艾共和国计划法俺的制定，形成我佰国计划法律体系袄的龙头和核心。岸 败在完善我国柏计划法律制度的扒具体方面时涉及昂的问题很多。这芭里，仅就完善计哎划程序制度略作半说明。伴 翱如前所述，败计划法在狭义上凹甚至被等同于计爸划程序法，但不般管怎样，计划程耙序制度确实是完挨善我国计划法律捌制度时的重点。安为此，在我国未按来将要制定的百计划法、行半政程序法等法俺律及其他配套规哎范中对计划的制扳定程序、实施程翱序和监督程序等阿作出更合理、更摆完备的规定，使败之切实做到有法懊可依和规范化。把首先，要增强计岸划程序的民主性八，包括通过立法瓣作出有关公听会霸、审议

55、会、利害傲关系人和其他相鞍对人参与行政程矮序制定过程表达熬意见等具体的程败序规定。其次，挨要增强计划程序扮制度的公开性，熬包括通过立法作半出预告草案、公半开解释、说明理百由、周知民众等柏具体规定，让制岸定计划的过程置哀于民众的关注和俺监督之下。再次俺，要增强计划程袄序的科学性，包鞍括通过立法作出懊有关咨询专家意巴见、采用现代信氨息处理技术手段背进行定量分析预白测等具体规定，巴使计划更具有可版操作性和有效性爸。安33 隘实际上，上懊述计划程序制度柏的民主性、公开版性和科学性要求扮，集中体现在社昂会参与制度上。按建立健全计划的敖社会参与制度既扒是市场经济条件班下经济民主的要稗求，也是保证计伴划工作

56、科学性、拌合理性的要求。耙“疤计划是为了一个跋民族而不是为了扒一个政府而制订懊的，吧瓣它要求公众参与隘计划设计的每一颁个阶段。盎”疤34 罢因此，需要拌总结我国计划工般作的历史经验，叭借鉴国外的有关颁做法，建立健全埃有中国特色的社奥会广泛参与、咨捌询对话的、规范艾的组织制度和有按效方式。一是要柏建立计划协商对肮话制度。计划方盎案的制定，需要哀以各种形式吸取翱优秀专业人员参坝与，包括专家学巴者和社会团体，翱特别是有关研究板机构，充分协商皑对话，听取意见八，体现全社会的扮参与。二是要建皑立计划咨询制度唉，促进宏观决策扮的科学化、民主斑化。这种社会参跋与的制度应当在邦我国计划法中得巴到明确的体现和巴充分的保障，是哀完善我国计划法扮律制度的一项重笆要课题。班 注释： 叭澳艾搬 跋参见美莫里柏斯百埃博恩斯坦编：癌东西方的经济计埃划，朱泱等译拔，阿4伴页，商务印书馆敖，耙1980袄。翱 瓣巴疤哀 奥美刘易斯：扳经济增长理论隘，安485芭页，上海三联书皑店，哎1994唉。昂 俺哎班把 坝参见武少俊主编埃：国家发展计按划概论，白6碍页，中国人民大安学出版社，鞍1999安。袄 伴拔颁稗 爱参见吕汝良等主敖编：国家计划拔学，岸8罢页，中国计划出疤版社，八1995背。岸 芭霸敖叭 扒邓小平文选坝第隘3捌卷，埃373半页，人民出版社扒，笆1993懊。隘 拔邦岸奥 版参见