优化我国税务组织整体结构的模式选择

1、Evaluation Warning: The document was created with Spire.Doc for .NET.班优化我国税务组拜织整体结构的模阿式选择埃内容摘要：国地败税分设运行十年昂以来，发挥了积盎极的作用，也引败发了一些矛盾和背问题，使得税务挨组织整体结构的碍未来取向成为一啊个热门而又敏感案的话题。本文从俺税务机构分设的俺历史背景及现状肮分析出发，对机啊构分设的实践效拜果加以总体评估隘，并通过介绍和班比较各种主流观班点，提出政策建胺议。捌自1994年税爸务组织分设国税捌、地税以来，征爸税成本大幅上升癌，纳税人普遍感傲觉到遵从(纳税疤)成本增加的压靶力。因此，近年

2、拌来两套机构是否捌会再度合并以及熬如何进行结构优版化日益成为社会扳普遍关注的问题阿。肮www.372芭凹一、税务机构分柏设的历史背景及埃现状（一）背景分析澳80年代初期斑90年代前期，胺我国政治、经济爱体制改革逐步向盎地方政府放权，笆充分调动了地方斑政府的积极性。邦过度放权的结果坝也导致地方政府百在与中央政府博笆弈过程中处于强熬势地位。199白4年，为合理划盎分中央和地方财鞍政收支范围和财搬政责任，减少利白益磨擦和扯皮现柏象，进行了以分癌税制为核心的财胺税体制重大改革班，实行中央和地伴方财政分灶吃饭邦。在上述重大利岸益调整面前，原扒先隶属于各级政肮府的税务机构由邦于存在着征管手氨段落后、效率低

3、捌下，对纳税人监奥管不力，缺乏有扮效的税收执法监昂督机制及易受地笆方政府行政干预氨等问题，已经无奥法适应并独自承挨担分税制下中央摆和地方两项税收艾职能，因此将原蔼税务机构相应拆吧分为国税和地税办两套机构。邦与财政包干体制芭相比，分税制确奥定的新型财政分叭配体制的初衷在斑于通过分税制增隘加中央财政收入斑。中央与地方两碍套税务机构实行笆不同的领导体制皑，国家税务机构般由中央垂直领导伴，在一定程度上芭加强了中央对国奥家税务系统的领傲导，从而稳定了罢中央财政收入。八因此，在当时的稗历史条件下，从哎调动中央和地方鞍两个积极性，保隘障各级财政收入碍的安全出发，机白构分设可以有效扮防止半“矮混库百”拔，保证

4、分税分级半的财政体制有效爱运作。鞍(二)我国现行邦税务组织机构的昂设置办税务组织结构通邦常有五种模式(芭维隆,2000笆):按税种类型挨设置模式、按职拌能设置税务机构奥模式、按纳税人版类型设置模式、昂垂直分级体制模扮式、混合模式。昂世界上大多数国颁家都采取混合式氨模式,采取单一颁模式的国家较少隘。混合模式类似俺企业组织矩阵结捌构，其特征是在澳整个税收征管体凹制中，既有垂直笆分级体制模式，斑也有按税种类型斑、按职能分工、霸按纳税人类型设敖置的税务机构模半式1。我国熬税务组织结构模百式的历次变迁基伴本上都是围绕矩蔼阵式展开，只是蔼不同时期矩阵式懊的结构不同而已颁。如垂直分级体罢制模式一直贯穿昂整个

5、税务组织结鞍构演变始终，这八种模式在20世坝纪80年代与按肮纳税人类型设置板税务机构模式相疤结合，在20世背纪90年代与按笆职能设置税务机盎构模式(征、管坝、查分离)相结芭合。肮仅就税务组织整般体结构而言，9罢4年以后，我国扮基本上形成了与傲分税制财政体制昂相适应的税务组搬织整体结构模式扒。在中央设置国俺家税务总局，省斑和省以下税务机八关分设国家税务八局、地方税务局班两套机构。国税癌系统在机构、编盎制、人员、经费凹、领导干部职务袄的审批等方面，扳实行税务总局垂奥直管理。省级地氨方税务局实行地芭方人民政府和国佰家税务总局双重疤领导，以地方政背府领导为主的管癌理体制。国家税按务总局对省级地把方税务

6、局的领导靶，主要体现在税哎收政策、业务的凹指导和协调，对案地方执行国家统哎一的税收制度、瓣政策的情况进行笆监督，组织经验捌交流等方面。傲二、税务机构分啊设的实践评估班制度创新是一个澳有目的、有意识懊的规则和契约安百排。一次成功的盎制度创新就在于氨它能形成一个有扳效的激励机制，胺使博弈双方都成斑为制度的受益者拔，是一个双赢的癌博弈格局，以降叭低各类交易成本笆和信息成本，减袄少各类风险，增摆进改革效益，扩熬大多方收益，促耙进这一制度持久耙地发展或变迁，哎形成自我演进、白自我变革、自我耙调整的机制。机白构分设就是分税绊制财政体制下的矮一次组织制度创稗新。这一制度运拌行十年来，产生氨积极效应但也暴把露

7、出很多问题。靶对其积极效应和按消极效应进行合蔼理的评估，是优扮化组织结构和新隘一轮制度创新的翱基本前提。霸（一）机构分设埃的积极效应吧1. 确保了分哀税制财政体制下俺税制改革的顺利吧进行板税务征管机构的啊分设，从组织制胺度上为税收执法半创造了条件。垂氨直管理体制在一埃定程度上排除了般地方政府对税务百机关依法行政行柏为的干预，基本蔼保证了税法的政笆令畅通，有助于皑实现依法治税，啊确保了中央和地坝方财政收入的安昂全和持续大幅度隘增长。肮2. 解决了中芭央财力不足的问疤题，增强了中央稗对宏观经济的调爸控能力爸机构分设以前，癌在部分省、区经按常发生地方截流阿中央税收收人的袄现象，削弱了中半央财力，也使

8、中唉央对国民经济的昂宏观调控能力受傲到影响。自国、鞍地税机构分设以耙后，从各自的征白管范围划分可以摆看出，中央掌握邦着分配的主动权碍，国家税务局负班责共享税的征管爱，地方分享的部扒分由国家税务局叭直接划人地方金肮库，使地方截流熬中央税收收人的癌问题得到了解决跋。分税制改革的罢直接结果是，中挨央财政收入在全啊部财政收入中的扒比重比分税制实版施前有了大幅度哀的上升，中央财八政收入占全部财颁政收入的比重，疤从1993年的袄22%上升到1疤995年的52挨.2%，200靶2年的54.9版3%，2003吧年的57.47柏% ，2004唉年仍保持在57巴.2%，中央宏啊观调控能力明显稗增强。哀3. 调动了

9、中罢央和地方两个积坝极性，实现了双胺赢格局傲机构分设规范了扳各级政府之间的爸财政分配关系，哀调动了各级地方懊政府理财的积极捌性。中央到地方奥各级政府和税务埃机关都十分关心把本级的税收收人疤，自觉加强对本班级税源调查监控败和税收征管工作矮，税收流失得到罢了有效控制，机伴构分设在一定程柏度上刺激了各地搬征税效率的提高哎。近几年来，税懊收的超常规增长哀中税收征管因素凹占很大比重。如安2002年在导拔致税收增长的诸暗因素中,经济增耙长因素占50%罢,政策因素和税摆收征管因素各占斑25%(金人庆叭,2002)。拜因此，机构分设隘、各司其职是加背强和提高征管水瓣平、激发征税动败力的重要因素。氨1994年以

10、来瓣，税收收人每年搬递增1000多佰亿元，1999拔年税收收人突破八万亿元大关，达俺到10 312按亿元，2000敖年再创新高，达捌到12 660艾亿元。2002坝年与 1995隘年相比，全国税爱收收入增长了3耙.05倍，其中奥国税增长了3.佰31倍，地税增瓣长了2.94倍捌。2004年全把国共完成税收收罢入25718亿爱元（不包括关税爸和农业税收），隘比上年增长25敖.7%，增收5搬256亿元，总白收入和增收额双佰双实现历史性突芭破，是近年来增扳长最快、增收最鞍多的一年。税收绊收人的稳定增长斑说明机构分设调爱动了中央和地方板两个积极性，实傲现了双赢格局。般（二）机构分设岸存在的矛盾和问岸题哀

11、1增加了税收吧成本背广义的税收成本柏是指从税收立法斑到税款足额入库邦的全过程中，税皑法主体和税收征佰纳主体在参与社把会资源配置与利搬益重新调整时所搬付出的一切代价暗的总和，应由立敖法成本、征税成懊本和纳税成本三隘部分组成。狭义背的税收成本主要哎包括征税成本和翱纳税成本两部分鞍。百（1）增加了税搬务机关的征税成碍本耙征税成本，指的凹是税务机构征税袄花费的行政管理办费用和其他支出佰。具体来看，征敖税成本主要包括耙人力资本价值支俺出(即人员经费碍)、日常公务经吧费、设备购置费氨和基本建设费用芭等。 袄仅就税务人员一安项来说，机构分皑设时，全国税务稗系统总在编人数敖不到60万，可靶经过11年的变癌迁，

12、全国税务系柏统总人数已达百班万之巨。特别是跋地税系统，由于疤成立之初由各级拜地方政府管理，懊进入门槛被人为昂降低，其人员的邦增加幅度要大大捌高于国税系统。傲目前我国有税务案人员100万人把，而美国只有1唉0万人，仅这个巴比例就是惊人的败。增加人员就要拌增加相应费用支版出，从人员工资邦、福利、服装等把费用的增加到新斑增人员培训，都埃使税收征收成本蔼增加。此外，分胺设国税、地税两吧套税收管理机构矮，就是重复设置扳两套模式相同的霸税务行政组织。般两者都是政府职瓣能部门，多数时傲间是面对同一纳懊税人，即多头癌对一头，这就蔼使国地税两个机柏构重复进行税务澳登记、税务检查隘、税款征收、宣癌传等工作，造成俺

13、了人力、物力、安财力等的浪费，霸征税成本大幅度傲上升。翱长期以来，我国按对税收成本缺乏案一个科学、规范颁、系统的核算体啊系，对我国税收八成本率的高低说拔法不一。通常，敖能直接反映税收白征管成本高低的稗指标是征收成本氨率和人均征税额暗。征收成本率是隘指本期（一般为伴1年）税务机关奥的费用总支出与扒本期税收收入的伴比例，据中国跋审计报的业内唉人士分析，目前氨我国的征税成本吧率高达5办半6。而目前发埃达国家的税收征班收成本率一般在叭1至2之间耙，低的如美国为扮0.6，日本懊为0.8；高鞍的如加拿大为1敖.6，法国为按1.9。显然埃，我国的征税成耙本率比发达国家靶平均水平高出3安个百分点以上，蔼比最低

14、的美国高澳4.4个百分点靶，比地广人稀的八加拿大也高出3邦.4个百分点。昂从人均征税额来邦看，是指一定时哎期（一般为1年搬）税收收入的总芭量与税务人员数奥量之间的比例。坝这是一个比较简芭便、准确和易于百统计的指标，也皑更能反映出机构懊分设对征税成本把的影响。从人均蔼征税额看,19笆92年（人均征袄税额为60.4疤4万元）至20搬00年（人均征班税额为121.拔78万元）我国柏人均征税额一直摆呈增加趋势。但办是由于人均征税叭额的增加低于税皑收总量的增长幅肮度，征收的效率唉实际上是下降了吧。2003年，拔我国人均征税额埃增长至170.稗03万元，但是懊与其他国家或地爸区相比，仍处于班明显劣势。如美

15、耙国的税务系统只笆有税务人员12阿万人，年征收国捌税1万多亿美元拜，人均征税额接扮近1000万美岸元；日本国税人艾员约9万人，而佰每年的税收总收疤入相当于我国的皑10倍，人均征捌税额为11.1班亿日元。香港仅敖薪俸税一项共有翱79.6万个纳鞍税人，办税人员笆仅1200人，袄人均征税986柏0万港元。柏（2）增加了纳懊税人的纳税成本罢(或遵从成本)板纳税成本，又称翱遵从成本，指纳摆税人为完成纳税鞍义务所发生的费澳用。机构分设以蔼后，从税务登记扒、税务检查到具哎体涉税事宜，一矮个纳税人要同时扳接受两个税务机霸关的管理（少数斑纳税人除外）。哎机构分设前，纳隘税人办理涉税事八宜，只需同一套板税务机构打

16、交道岸；机构分设后，唉纳税人必须在国耙、地税分别办理吧税务登记证和纳挨税申报手续，仅叭办证费就是原来把的两倍。例如我哀国各类纳税人共半五千多万户,仅巴考虑分别办理税哎务登记一项,在凹一家税务机构的俺税务登记费用按隘每户100元计吧算，全部纳税人背多办一次税务登耙记就需多支出5瓣0多亿。同时，办每年国、地税还哀要就税务登记进柏行验证，验证费懊又是原来的两倍阿。此外，纳税人跋还需应付两套税靶务机构的税务稽熬查，在报送扒纳税申报表、订胺阅税务报刊杂志版以及业务招待费把等各个方面，纳扒税人所耗费的费耙用和时间精力也岸是原来的两倍。碍除直接增加纳税伴人费用支出外，坝一旦税收征管工安作中，国、地税敖之间对

17、纳税人的败经营活动认定不蔼同，纳税人就会半左右为难、无所颁适从。如对建筑爱安装企业既销售哎设备又负责安装白的混合销售行为凹，国税机关认定般为应交纳增值税版，因为纳税人有拜销售货物的行为疤；而地税机关则扳认为应交纳营业爱税，根据是营业半税的有关规定。办双方各持己见，哀互不相让，都要盎求纳税人交纳税背款，不交纳税款爸就要受到处罚，斑这样的问题在建罢筑安装企业具有伴普遍性。除此之巴外，在其他方面瓣也会经常产生矛芭盾，给纳税人带暗来许多麻烦，也艾使纳税人对税法昂的严肃性和税务凹机关的执法行为蔼产生怀疑。把（3）增加了税傲务机构之间、税阿务机构与政府部伴门之间的协调成案本澳本来只有一套税奥务机构，通过一

18、伴套工作渠道便可班与政府部门及社耙会各界沟通，使唉工作正常开展。胺机构分设以后，鞍同样是税收宣传芭，却要分别开展邦；同样是要求政吧府部门支持配合按，却又要通过各皑自的工作渠道进扳行沟通、联系，扮使得两套机构的阿对外工作协调成吧本翻倍。又比如碍，在实际工作中袄，两套税务机构摆在征管信息上互艾相独立，沟通不艾足，容易导致纳颁税人偷逃税款，蔼使得所谓的机会矮成本也大为增加把。瓣2机构分设加傲剧了税务机关之敖间的征管矛盾伴国、地税机构分案设以后，都要各笆自按照法规和政笆策的规定对纳税扳人进行征管，为板国聚财。虽然对爱于机构分设以后把税收征管工作的吧相互联系、资料邦传递等方面，国颁家税务总局已经矮作出了

19、原则性规暗定，但是在实际绊操作过程中，各艾自按税收征管矮法的有关规定般单独行使税收征哎管权力，无法形吧成合力，甚至还奥会经常出现隘“傲撞车案”凹或拔“盎空白岸”佰的情况，使税收搬征管质量、效率哎受到影响。如机绊构分设后，开始鞍暴露出鞍“颁三交叉耙”扳矛盾，即管户交胺叉、征税交叉、瓣检查交叉。管户叭交叉矛盾，突出斑反映为叭“瓣假集体扮”捌和个体户问题。板某些企业受利益捌驱动，在两局之吧间采取捌“肮游击稗”白策略，哪头缴税奥有利就往哪头跑氨，造成争抢税源昂的矛盾；征税交邦叉矛盾，主要是八指在共管企业税蔼款入库问题上出搬现澳“昂争嘴霸”爸现象，为保收入八，各不相让；检袄查交叉的矛盾，芭主要表现在检查

20、摆工作中经常发生靶“稗撞车澳”澳现象，由于两局拌对共管企业分别八检查，造成多员扒进户，企业应接百不暇。当认定意佰见出现分歧时，碍更使企业无所适半从，大幅度提高傲了税务机关之间碍的协调成本与纳埃税人的遵从成本霸。傲此外，两套机构拔各自为政、信息氨不能互通，还会疤导致大量税款的邦流失。一是有的盎地方政府为了加唉大地方税收的比跋例，想方设法弱霸化国税系统的功白能，使国税系统碍的某些税种变相哀转换成地方税收懊。如让岸“哀定期定额败”捌缴纳税款的纳税隘人少缴纳增值税吧而相应多缴纳地拌方税。二是相互爱代征税款难以落氨实，导致税款的巴流失。如国税系绊统在代开临时经坝营发票时，只会芭收取增值税，而阿使该项经营

21、活动蔼应该缴纳的一些蔼地方税流失。扳三、税务组织整挨体结构优化模式吧选择的不同观点扒为适应征管需要爸，就税务组织整哎体结构的优化模笆式选择，理论界暗基本上形成了三靶种主流观点：其敖一，主张继续分澳设，并在此前提翱下对我国的现有跋税务机构进行优哀化；其二，主张颁合并，并在此基埃础上对税务机构班结构进行优化，盎具体又有两种不安同的观点；其三皑，主张渐进式合拜并。笔者在分析拔比较三种不同观碍点的基础上，提氨出第四种选择，跋主张财政与地税叭合并，建立独立案的税务稽查局，哎从而形成财政、叭国税、稽查三足啊鼎立的新格局。拜（一）分设优化皑论熬任寿根（200奥3）等人认为机绊构分设能较好解跋决地方政府激励袄

22、不足问题，是实蔼行分税制国家的癌普遍做法。并且搬分设还能实现税按务组织之间的管笆理竞争，进一步俺深化专业分工，袄实现征税的规模捌经济。机构分设靶以来，税收成本蔼确实存在人为因扳素(非客观因素扒)导致的非必要凹性增加，但这并吧不是由于机构分隘设本身造成的，背而是由于分设所般选择的模式不对叭，分设不够彻底扮。同时，也考虑癌到重新合并涉及啊的资源整合难度板巨大，因此认为般继续机构分设有稗其必要性和内在稗逻辑，主张重新柏构造中央税体系邦和地方税体系，隘使分设更为彻底白，并推行税收征颁管部分社会化，罢，大量撤并国税斑、地税部门的内邦部机构2。把（二）合并优化霸论（休克式）颁杨斌（2001伴）等人认为机构

23、蔼分设十年以来，阿地方税立法毫无拔进展，为两套机阿构合并预留了空隘间。由于我国税鞍收立法权高度集芭中，地方基本上巴没有税收立法权凹，全国税务机构捌执行的都是一个唉法律、一个尺度伴。因此，地方政笆府各自拥有自己把管理的一套税务败机构，既无必要佰又增加税收成本绊。从机构合并的八可行性来看，信爱息化的高速发展败为斑“安依法治税暗”八提供了技术支持绊，上海模式也证叭明了合并的合理傲性，因此主张国拔、地税机构分设肮弊大于利，合并白现行税务机构刻氨不容缓。由于国埃、地税机构合并熬，要比机构分设扒时的难度大得多凹，因此，这一观拔点也主张合并不疤能像机构分设时班那样迅速，应早案做打算，统筹规碍划，分步实施挨3

24、。挨（三）渐进式合叭并优化论安高培勇（200瓣3）等人主张先般采取地税和国税叭分工的做法，如爸现有国税部门负扮责稽查，现有地板税部门主管征收癌。在此基础上，俺再对国税和地税绊两套税务机构进半行职能整合，人肮员适当调配，待安条件成熟时进行癌实质性的合并佰4。这一观点盎主张优化税务组佰织结构应通盘考办虑，分步推进。澳大致分三个步骤绊5：一是整佰合两局资源；二搬是调整内部机构搬设置；三是建立般征收与稽查的联拜系和协作制度。邦显然，渐进式合案并优化，主张将扳“奥渐进式改革蔼”版界定为对现存制啊度的局部和增量皑调整，延续现有邦制度的主体方向八和基本框架，路班径依赖程度比较矮高。伴（四）形成财政奥、国税、

25、稽查三耙足鼎立的新格局伴前述三种观点都百颇有合理性，但阿也各有不足。首氨先，分设优化论败忽视了由此带来版的征收成本、遵啊从成本、协调成瓣本过高的问题。背其次，休克式合奥并的可行性也值翱得商榷。机构分拜设已经过十多年八的发展，税务干八部已近百万，实癌施彻底到位的靶“版休克疗法背”暗，大量分流税务肮人员，不仅会影袄响税收收入持续办稳定增长，也将昂带来一定社会稳扮定问题。最后，伴渐进式合并优化哎论的优点在于社斑会震荡小，风险拜小，既得利益集奥团的阻力小和易哎被接受；缺陷在斑于试图通过多次案调整达到最终目八的，路径依赖明傲显且制度变动频半率高，制度效率翱损失大，影响制氨度的相对稳定性败。有别与上述三隘

26、种观点，笔者认奥为即合又分，最安终形成财政、国爱税、稽查三足鼎佰立的新格局，是伴优化我国税务组凹织整体结构的最隘优途径。矮1.主张财政与扒地税合并吧这种合并方法，懊可以完全避免合傲并可能存在地方盎税收侵占中央税拔收的问题，充分百保证中央税收收皑入的安全。同时碍，地税局征收管氨理的税收收入归搬属于地方政府，伴因此可以直接并叭入该级政府的财爸政管理机构，相扮应增加地方财政俺统筹收支的能力班，以改变目前地啊方政府收、支职半能的割裂局面。唉从中长期看，随爱着伴“埃金财靶”板、柏“案金税拌”拜工程的发展与对扒接，中央税收安唉全性的问题将更熬易解决6。伴此外，国内很多稗地方已经采取了版这样一种模式，傲实施效果明显，胺并在实践中总结把出许多可借鉴的版成功经验，有助隘于在全国进行推碍广。如宁波市、伴温州市等地方的稗财政局、地税局斑均为两块牌子、靶一套人马，合署芭办公。地方财政岸局是主管财政工颁作的地方政府组坝成部门，而地税板局是主管地方税斑收工作的省地方版税务局直属机构哎，实行省以下垂鞍直管理。敖2.建立独立的把税务稽查局爱2003年3月矮，在国务院第一叭次