中国与新加坡养老保险制度的分析DOC7

1、. ：.；中国与新加坡养老保险制度的分析摘要组织管理效率的高低与组织治理构造有着亲密的关联，制度不同，组织管理的治理构造也就不同，管理效率也就产生差别。本文从组织管理治理构造的角度分别对新加坡公积金养老保险制度和中国养老保险制度的组织管理效率进展了分析，在此根底上对新加坡公积金养老保险制度的组织管理的自创意义以及完善中国养老保证制度的组织管理的治理构造提出了建议。一、研讨背景和研讨回想新加坡公积金制度是政府立法强迫个人储蓄、采取完全积累方式和集中管理方式的社会保证制度。也就是说，新加坡建立的是以个人账户为标志，强迫储蓄的保证方式。该制度不仅处理了新加坡的养老难题，而且对新加坡的社会经济稳定开展

2、提供了重要的保证，如今通常被以为是东亚乃至世界范围内养老保险制度胜利运转的典范。对新加坡公积金制度的研讨，从现有的文献来看，主要集中在公积金制度的根本内容、根本功能、筹资方式、管理方式等方面，稍为深化的研讨涉及到对这种制度安排、政府干涉以及效率的分析。但对新加坡公积金这种养老保险制度的组织管理的治理构造及其管理绩效的分析的文献却相对稀少，不能不说是实际研讨的一大缺憾。分析新加坡公积金制度的组织治理构造及其绩效，透视这种管理组织构造安排的制度背景，这是值得仔细关注的问题。对完善我国养老保险制度的组织治理构造蕴藏着重要的意义。1997年我国正式确立“社会统筹与个人账户相结合的新型社会养老保险制度。

3、对这一新型养老保险制度不论在实际上和政策上如何界定或者争论，但在实际过程中，政策的执行者实践上是默许了现收现付统筹账户基金应负担“转制本钱的职责，由此导致了统筹账户对个人账户的透支。因此，这种方式被一些学者称为“统账结合、混账管理、空账运转的方式。个人账户空账运转带来许多问题，对中国的养老社会保险制度构成了极大的潜在要挟。对于个人账户“空账问题，实际界提出了经过把“统筹账户与“个人账户分账管理的方式来处理问题的管理思绪。从目前把握的资料来看，研讨中国养老社会保险制度的管理问题，早期文献主要集中在对养老社会保险制度存在的保证覆盖面窄、基金来源相对缺乏、企业负担比较重、保证功能相对低下等方面问题展

4、开讨论。如今，由于养老保险分账管理曾经提到日程上来，因此对养老保险个人账户实账化管理问题的研讨逐渐成为实际界和实际部门研讨的热点问题。从已有的研讨文献来看，研讨的偏重点也主要集中于如何去做实个人账户、个人账户基金好像管理和运营、个人账户基金的投资战略以及保值增值等问题。对于组织管理方式和监管方式，在目前已有的少量研讨文献中也充溢着不同的看法。有学者提出可以设计基于市场化调理的组织管理方式和监管方式圆；也有的学者从非营利组织的角度提出了要建立一套与企业法人治理构造相对应的“非营利法人治理构造的想象。上述这些研讨成果大多从组织体系的外部找出了养老保险管理面临的新情况、个人账户基金运转的主要问题和缘

5、由，据此提出了一些合理的政策建议。但是，对养老保险制度运转的组织管理方式和管理绩效的分析和研讨方面存在一些缺乏。首先，一个组织体系运转效率的高低，不仅取决于外部条件的影响，也取决于组织内部协调机制的影响。对于一个制度运转效率的了解，仅仅分析外部要素而忽视对组织系统内部的分析是难以全面客观看到整个组织系统的运转效率的。其次，笔者以为，养老社会保险管理面临许多问题，根源之一是没有系统地了解治理构造与组织的关系。中国的养老社会保险的管理仍处于组织治理构造的无序形状，没有充分运用组织的系统协同才干，其典型特征是部门设置随意，职能边境不清，业务流程不畅，责权关系重迭，缺乏部门之间的系统协调。在这种组织治

6、理构造形状下难以到达理想的组织目的。第三，我国养老社会保险的管理组织大多数不是战略导向型的构造。由于组织管理的理念冷淡，不能按照有效性整体实施架构，构成基于战略的组织治理构造，因此也就无法按照战略目的和未来开展方向构成稳定的中心业务和有效的管理方式。尤其重要的是，环境一旦发生变化，缺乏内在自我变革才干的组织治理构造无法适时进展调整与变革，只能以不变应万变，最终导致整个组织管理的低效甚至失效。实现统筹账户基金与个人账户基金分开管理，个人账户实账化运营的管理方式，必将对原有养老社会保险管理体制和组织管理方式产生宏大的影响。如何顺应这一变革来调整组织管理方式，最终以比较小的社会本钱来到达社会福利最大

7、化的组织目的，这是一个值得及时关注的重要问题。正是基于这种认识，本文拟从组织管理的角度对新加坡公积金制度与我国的养老保险制度的组织治理构造在实际上尝试作一分析。二、新加坡公积金制度的组织治理构造及其绩效分析新加坡公积金制度的高效运转是在法律的规制下进展的，公积金制度运作的法律根据是1953年经过的“公积金法令。同期成立的新加坡中央公积金局是公积金制度的管理机构，它是隶属于劳工部的一个具有独立的、具有半官方性质的管理机构。中央公积金局只是一个行政机构，担任公积金的行政管理，公积金的详细运营是由新加坡政府投资公司投资运营。公积金局的组织治理构造如以下图11所示：新加坡经过中央公积金局对公积金进展一

8、致的企业化管理。从内部组织构造来看，中央公积金局设立理事会，理事会成员由劳工部部长委任，理事会向劳工部部长担任。理事会有指点成员9人，其中政府代表、雇主代表和雇员代表各2人，由教授、专家、博士等所谓“中性人士组成的代表3人。理事会下设主席1人。在理事会指点下设详细管用机构，设总经理1人，直接纳理副总经理和内务审计部，副总经理之下设立五部一处；即雇主效力部、成员效力部、计算机效力部、团体效力部、财政部和人事处。中央公积金局经过该管理机构对公积金进展管理。虽然中央公积金局在财务上和行政上拥有自主权，但总统有权审核中央公积金局的账目。从其组织管理的治理构造来看，这种治理构造依然属于英美传统式的“一切

9、者至上的组织管理治理构造。它的特点在于即使存在经理人员掌握实践的运营管理权的景象，由于一切者拥有经理人员的选聘权益，因此公司追求利润最大化也就等同于追求一切者的财富价值最大化。这种组织管理的治理构造虽然有其内在缺乏，但其组织管理的绩效依然表现出突出的位置。第一，在这种组织管理的治理构造中，中央公积金管理局作为全体公积金一切者的受托人，一方面经过契约制，防止营办商的运营风险转移到公积金方案参与者身上；另一方面是规定了养老金可以投资的都是信誉等级比较高的资产，这样可以在一定程度上保证公积金方案参与人的最低报答。新加坡这种全新的“个人账户的保险方式，不仅确保了公积金一切者的养老保险收益，而且给国家建

10、立提供了大量的资金，减轻了政府的压力。比如，1995年新加坡国民储蓄总额为GDP的51%，其中公积金占国民储蓄总额的93%。这不仅为国家提供了大量的、可靠的、源源不断的建立资金，而且有利于国家搞好宏观经济调控。第二，在这种组织管理的治理构造中，由于新加坡拥有一个高效的政府，建立了一套有效的公共管理机制。在这一良好的制度环境下，公积金管理局虽然管理着规模庞大、利益主体众多和效力工程烦杂的公积金保证系统，但没有把公积金管理局变成一个可怕的官僚衙门，而是以其精明能干、健全的职能、科学的管理及其优质的效力博得了组织管理的高效率。第三，从公积金管理的组织治理构造方式可以看到，由于公积金管理局只担任行政事

11、务，公积金的详细运营是由新加坡政府投资公司投资运营，这就使得公积金可以以一个恰当的身份进入资本市场，从而确保公积金的保值增值。第四，从组织的治理构造来看，由于公积金管理局具有相对的独立性，公积金从聚集、运营、储存、结算到雇员利益的获得，都独立于政府财政，因此，政府财政的丰歉对公积金没有直接的影响，更为重要的是政府无权动用公积金去弥补财政能够存在的赤字。第五，在公积金制度中，由于明确了政府在养老保险中的责任和义务，也就是政府以本身实践持有的资产贮藏作为公积金的担保，政府财政负有担保归还公积金的义务，这就保证了公积金制度的良好信誉。由于制度本身确保了制度的平安性(到期可按照商定支付)，有利于保证公

12、积金养老保险制度的社会保证层面。第六，从公积金管理的组织治理构造的内部机制来看，由于公积金一切者(stakeholders)代表了不同利益团体的利益，他们对组织管理治理构造的影响不是经过政府的直接规制，而是一方面经过政府立法间接规范次序，为组织管理发明一个良好的条件；另一方面，部分公积金一切者代表经过直接介入组织管理的决策机构，参与组织的战略制定，以此来保证公积金一切者本身的利益。三、中国养老保险制度的科层制组织管理的绩效分析(一)基于科层权益关系的养老社会保险组织管理绩效分析我国原有的养老社会保险的组织管理的治理构造是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它经过对政府及其职能部门权益层次进展设

13、计，在组织的不同角色之间构成一种上下级关系。可以把它称为基于科层权益关系的养老社会保险组织管理的治理构造方式。这种组织方式是一种组织内部功能分化、垂直、分层的金字塔式的组织方式。这种养老社会保险制度的组织管理体系的显着特征是建立在政府信誉和政府承当无限责任根底上的组织管理体系。在这里，不同层级政府属下的社会保证职能部门，是这一组织管理体系的中心，它承当了政策制定、保费征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处置等多项职能。因此，“它是一种特殊的政企合一的方式。在我国养老社会保险的起步阶段，由于社会保险开展程度还比较低，市场组织与社会组织发育相对不成熟，在这种情况下以这种科层制为特征的组织管理

14、方式有其合理性。从组织治理构造的绩效来看：第一，这种构造能使最高层管理部门摆脱了日常事务，成为有力的决策构造，并使各个职能部门充分发扬其管理的自动性和灵敏性。第二、这种构造扩展了有效控制的幅度，对管理人员的程度要求比较高，因此有利于组织管理中业务管理人才的培育。第三，伴随着垂直分工，组织必然要求进展分权，这可以促使组织中各个层次的成员在一定程度上对环境采取较为灵敏的应对战略，从而使组织的灵敏性加强。同时，由于各个部门获得一定的分权，而且，岗位管理人员的职位升迁与部门的业绩有着相应的关联，因此各个职能部门之间也会产生比较和竞争，这在一定程度上会提高组织的效率。然而，这种以科层制为特征的组织管理体

15、系的局限性也是显而易见的。(1)这种组织管理体系需求的管理人员多，管理本钱比较高，从一定意义上来说其管理的经济性就比较差。(2)这种组织管理体系是以分权为纽带的管理方式，集权与分权的关系比较敏感，一旦处置不当，不仅减弱上级对下级的管理和监管力度，而且容易产生本位主义，由此减弱整个组织的协调一致。(3)这种以垂直分工为特征的组织管理体系，管理层级比较多，随着垂直分工的进展，组织的控制难度加大，这就有能够导致整个组织管理才干的分散和组织资源利用的低效甚至无效。(4)这种组织管理体系具有明显的委托-代理关系，但由于养老社会保险基金是混账管理，统筹账户与个人账户的产权界定不够明确，因此这种委托-代理关

16、系只是名义上的，没有实践的契约约束力。同时由于这种组织管理中的鼓励机制缺乏，导致作为代理人的养老社会保险组织机构的积极性和自动性都缺乏。(二)基于垂直分工与程度分工并存的科层制养老社会保险组织管理绩效分析随着我国养老社会保险制度的不断改革以及参保人数的迅速添加，组织管理规模的扩展和业务量的添加，进展职能部门的整合是组织创新的必然选择，这种整合是以我国的职能机构的合并为根底的。从我国养老社会保险制度的组织管理体系来看，也就是把分属不同部门的管理职能一致集中到劳动与社会保证部门来管理。这种整合，由于一方面继续强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责，故此需求继续维持一套以行政权益关系为纽带的垂直

17、的组织管理的治理构造。另一方面，按照政事分开的原那么，各级层次的政府需求把养老社会保险制度的业务职能单独列出，由职能部门行使独立的管理职能。这样，基于科层权益关系的养老社会保险组织管理的治理构培育转向基于垂直分工与程度分工并存的科层制养老社会保险组织管理的治理构造。这种组织管理的治理构造有两条主线，一条是从行政权益关系来看，表达的是中央政府与地方政府之间行政关系；另一条是从业务关系来看，表达的是由不同层级政府属下的养老社会保险业务机构组成的关系。这是一套具有科层组织典型特征的组织管理体系。其关系可以用图1-2来表示：从实际上说，这种科层制组织管理的治理构造产生于管理分工。随着组织规模的扩展，为

18、了降低本钱，提高组织效率，组织管理的治理构造便产生了纵向一体化的趋势，不同部门的职能开场细分化。分工表现为两个方面：垂直分工和程度分工。垂直分工导致组织内部管理层的产生；程度分工使组织分化出不同的职能部门。两者共同构筑了现实养老社会保险制度的组织管理的治理构造体系。这种组织管理的治理构造体系的转变，至少可以构成如下的组织绩效。(1)职能部门从政府行政组织体系中分别出来，管理方法和管理技术可以更加专门化和专业化，有利于管理绩效的提高。(2)职能部门从政府行政组织体系中分别出来，有利于加强不同部门之间的联络、信息交流以及部门之间的配合，可以防止各部门之间的反复劳动，有利于提高人力资源、物力资源与制

19、度资源的利用率，从而提高整个组织的效益性。(3)职能部门的分化是以分工协作为前提的，垂直分工的延续，保证了分权的延续，从而使得组织中的各个层次可以有一定的灵敏性来应对变化的环境条件，从而确保整个组织的灵敏性；同时，程度分工又可以使组织在不同的层级上实现组织任务的专业化分工，从而使组织的各个层级的任务效率得到提高，进而使得整个组织的绩效得到提高。(4)在这种组织构造中，委托一代理的关系比在基于科层权益关系的养老社会保险组织管理的治理构造中变得稍为明晰些。这表现为，一方面，职能部门接受各级政府的委托，承当起政府所确定的养老社会保险的各项义务；另一方面，作为一个中介机构，接受单位、个人的委托，承当起

20、养老社会保险详细运作的业务。在这双重的委托一代理关系中，养老社会保险职能机构的职能得到进一步加强，其积极性也得到一定程度的提高。从这种管理的治理构造的实践运转结果来看，其主要的缺乏在于：(1)这种组织管理的治理构造是在垂直分工的组织系统的根底上，再添加一种程度分工的组织系统。这样的组织管理治理构造不可防止地会带来组织关系的复杂化，一方面要接受各级政府部门的指点，另一方面又要接受上级业务部门的业务方面的指点，这就会带来双重指点，违背了“一致指点的古典组织原那么。倘假设指令出现矛盾，必然导致组织的不顺应性，从而导致组织效率的下降。(2)这种构造依然无法彻底处理由于垂直分工所导致的分权所构成的可控制

21、性难度增大的问题，而且，由于程度分工所带来的部门主义倾向不断加重的问题也无法得到有效的处理。(3)在这种治理构造所表达的新的委托一代理关系中，产生了一系列问题：其一，由于政府职能机构的代理具有强迫性，没有退出机制选择，因此降低了职能管理机构躲避错误、提高效率的鼓励才干，结果是职能管理机构损坏个人利益的景象时有发生。其二，由于政府职能机构的代理具有多层级性，出现了政府养老社会保险职能机构社会公众以及其它社会组织之间的多层级委托代理关系。在这里，“政府和政府职能机构要兼顾上游委托人、下游代理人和本身三重利益目的，经济利益与社会利益等多元化目的共容的难度大。其三，作为初始委托人的公众的行为才干弱化，

22、政府职能机构的强迫代理又使得公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模庞大，成员众多而分散，具有人多势不众的特点。这不仅减弱了公众行使监视的鼓励，而且由于缺乏监视或无效监视而导致政府职能机构组织管理行为随意性的加大，从而导致整个组织管理的低效率。四、根本结论(一)组织管理的制度背景不同导致管理效率的差别新加坡的公积金养老保险制度是建立在人口少、城市化程度较高、市场化开展较为成熟的条件下的一种强迫性的社会保险制度，其高效率的源泉在于规范化的法律制度和一致规范的政府行政运转机制。在这种制度背景下，公积金的管理和运转是在规范化的途径上进展的。而在中国这样一个人口众多、城市化开展程度低、市场化成熟程度

23、不高、地域开展不平衡的条件下开展起来的养老社会保险制度自然会遭到相应的制约。最突出的表现就是新加坡的公积金养老保险制度几十年来不断保证了个人账户一切者的收益。而我国的养老保险不仅地域养老保险收益有较大的差别，而且由于统筹账户与个人账户的混账管理，导致统筹账户对个人账户的透支，从而导致养老保险个人账户的空账运转，使得养老保险制度背负上巨额的转制本钱。因此，从总体上看，中国与新加坡的养老保险制度虽然都建立在“个人账户根底上，但是由于国情不同，因此制度的内涵不同，制度的组织管理的治理构造也会不同，表达的管理效率也有所差别。基于这种认识，笔者以为，完全照搬新加坡的方式并不一定可以获得其原有的高效率。分析一种制度的管理效率必需思索制度的内部和外部环境的制约。(二)注重政府在组织管理治理构造中的位置和作用新加坡公积金养老保险制度的一个主要特征就是正确处置好政府在整个养老保险制度中的位置和作用。政府作为养老保险的最终责任人，只负担起养老保险制度建立及规范的责任和对公积金保值增值的最终担保责任。其他的责任交由中