论我国食品安全监管缺失完善

1、-. z论我国食品平安监管的缺失及完善摘要近年来，平安行政许可的监管不力及缺失已成为直接影响我国公众*和食品企业生存与开展以及健全的市场机制建立的重要问题。本文从行政法的角度通过分析我国食品平安监管体系中存在的问题与症结之所在，以期对如何完善食品平安监管提出拙见。关键词食品平安行政许可行政监视对于普通百姓来说，食品平安永远都是人们最关注的问题，然而近来不断发生的食品平安事故频频为我们拉响警报。在己经发生的这些食品平安事故中，不少食品生产企业是获得相应行政许可审批的，但它们在具体从事食品生产经营活动的过程中，往往由于行政监管的缺失、商家经济利益驱使等原因，试图挑衅食品平安的底线。一、食品平安监管

2、制度分析按照食品平安监管流程来讲我们可以将食品平安监管分为两个局部，即食品平安的行政许可阶段事前监管和商家取得食品平安许可证后在生产流通环节中的行政监视阶段事后监管。一食品平安行政许可食品平安许可是行政部门根据行政相对人的申请，按照食品平安标准要求进展审核后，赋予其从事食品平安法律所规定的食品、食品添加剂及食品用品的生产经营资格的行为。根据相关法律，我国目前的食品平安许可大致可以包括以下几类：食品生产经营活动的许可、新资源食品的审批、保健食品的审批、特殊营养强化食品的审批，食品生产经营企业新建、扩建、改建工程设计的审查和竣工验收，食品添加剂的审批，食品用洗涤剂与消毒剂、食品用产品的审批，食品从

3、业人员*检查及培训合格证发放等九大类。上述九大类许可又可以按照其行为容分为产品类许可和生产及经营条件类许可两大类。二食品平安监视所谓食品平安监视，是指在食品的生产、流通过程中，依法享有食品监管职能的行政主体依照法律规定的权限和程序，对食品的生产和流通进展干预和控制的行为。我国的?行政许可法?和?食品平安法?对此都有专门的章节规定。对于从事食品生产经营的行政相对人的进展监视管理领域，我国一般采取两种手段，一种是对食品平安采取分段式监管，这种监管强调对食品平安许可的监管要覆盖从地头到餐桌的每一环节，其中监管部门包括农牧、卫生、质监、工商、食监、药监、商务、粮食、城管等多个部门。另一种是品种监管模式

4、，即与专业人士展开合作，由具有专业素养的监管人员分别负责食品的监管。通过聘请医药学、化学、生物学、法学等方面的权威专家积极参与到食品检验检测中，从技术上严格把关，实现食品、药品给予有效的专业监管。二、我国食品平安行政许可监管的现状及评价一食品平安监管组织的设置及缺陷监管机构都是行政部门，即存在着多部门监管的职能管辖和各级别行政部门之间的级别管辖分工。而从我国目前设立的诸多负有食品平安行政许可监管职责的机构来看，我国在食品监管组织机构的设置上存在着诸如机构重叠和职能别离等缺陷，不利于监管目的的实现。1横向别离问题所谓食品监管机构设置的横向别离问题是指：食品平安监管中的审批职能和监视职能的别离。即

5、在行政系统部食品平安行政许可由一个行政机关负责审批，而食品平安监视则由许可审批机关以外的其他行政机关负责具体执法。例如，保健食品的审批、发证在食品药品监视管理部门，而日常监视在卫生部门。这种情况无疑是对保健食品企业的监视管理这项完整的工作分了家，出现保健食品的审批和监视别离的脱节现象，由于两个部门规定的不一致，给审批工作造成了混乱，严重影响保健食品的监视管理。在同一行政级别中，食品平安许可审批与实施监视的这种横向别离体制在一定围里形成执法主体多元化的局面。多部门介入的结果不是提高执法监视效率，往往是事与愿违地导致食品监管执法相互配合的脱节，甚至严重降低了监管的效率。一方面食品生产企业不得不面对

6、多元监管部门，无端增加了许多环节，另一方面，由于多元化的监管部门，使得这些监管机构之间的协调难度加大、监管本钱高而监管效果反而低下、时效性欠缺达不到监管的真正目的。更有甚者，在大大降低行政效率的同时，各个监管部门之间权责不明，推诿扯皮，造成行政系统部矛盾丛生。2纵向别离问题我国食品平安许可实行所谓多级审查制度，即食品平安许可审批机关往往是食品平安监视机关的上级行政机关。通过提高审批机关的等级，强化食品平安的集中管理，可以有效地预防地方保护主义和行业部门保护主义，实现中央统一的宏观调控职能。但是，由于缺少必要的配套制度保障，多级审查制度对食品生产企业在获得行政许可证之后的监视却没有真正得到落实。

7、实践证明，仅仅提高许可审批机关的级别，并不能有效地在下级监管机关和食品生产企业之间建立有效的利益隔离带，相反，出于地方政绩的需要或碍于食品生产企业的熟人情面，具体实施食品监视检查处分职能的基层监管机关往往会怠于监管履行职责，或者利用自由裁量权对企业睁一眼闭一眼，导致放纵。3重复许可，监管主体重叠目前，在实行食品质量平安市场准入的九大类食品生产企业同时要取得食品生产许可证和卫生许可证，这就导致重复许可的存在。各级监视机构为了补充各级政府投入的缺乏，往往实行有偿效劳，加上食品平安许可的审批和后续监管有行政收费和监测收费的利益驱动，使得各级审批部门不依照法律的规定，争抢食品平安的审批。有的审批机构为

8、了能让许可申请单位能在自己的机构进展申报，擅自降低标准发放许可，甚至越权审批。使得这项审批工作出现了混乱。使得相当一局部完全不符合平安许可标准的食品流入市场，形成市场恶性竞争，不利于市场秩序的稳定。二食品平安监管实施机制的缺陷问题2021年初，舆论把群众的目光又再次聚焦在了食品平安问题。3月的“瘦肉精事件，4月的“染色馒头事件，6月的“地沟油事件和8月的“问题血燕事件，舆论的矛头开场指向食品监管机关，老百姓不满食品监管机关的执法不力，纷纷质疑包括所谓“国家免检产品等在的执法合法性、合理性。1监管的实施缺乏专业性食品平安监管体系的正常运行需依托良好的监管技术，对检验检测手段有较高的专业性技术性要

9、求，因此在机构设置中应当使执法人员的专业素养、检验检测设备的先进程度与食品监视的专业性相匹配。然而实践中，在很多技术性事项上，对食品平安进展监管的执法人员专业性程度较低，一旦面对技术含量较高较复杂的案件时往往难以及时做出正确的判断。例如“三氯氰胺毒奶粉事件，以行业通用的“凯氏定氮法能检测出食品中的氮含量，但却无法甄别出含氮物质是真正的蛋白质还是“伪蛋白，这就给企业在乳制品中以添加高含氮量化合物冒充蛋白质留下可乘之机。2分段监管模式使综合监管难以奏效难以实施如前所述，虽然几经调整，我国业已形成多部门分段监管为主，品种监管为辅的食品平安监管模式。该模式形式上看起来分工明确，权责清晰，但实际上无法真

10、正解决监管权力在不同的行政机关间的人为划分，导致食品平安许可监管缺位、穿插、重叠甚至是越权。具体说来现行模式存在如下弊端：一是在基层的具体实务操作中，食品平安的生产环节和流通环节有时候是难以截然分开的，这样模糊的界限势必使得执法部门的职能管辖分工无法明确，所谓分段监管首先在“分段上就遭遇瓶颈，无法操作。二是分段监管的背后，其实是各食品平安监管部门长期形成的各自为阵、权力穿插，这样多头监管容易造成没有协调统一的运行机制进而造成职责不清，责任不明等问题。执法部门往往从自身部门利益出发遇到好处就蜂拥而上，遇到责任就退避三舍，造成要么越位监管要么缺位监管的窘境。三是食品平安监视经费来源于地方财政拨款，

11、不同地区经济开展水平的差异，使得分段监管的不同阶段不同地区在检测水平、技术实力和资金配给上存在较大距离，企业往往前往技术较薄弱的行政区域注册完成检验，利用这一差异进展躲避。四是分段监管模式对各监管部门的职能分工模糊、用语抽象概括，实践中难免导致职能穿插和空白，难以实现从食品的供给、生产、流通、消费直至回收，各环节环环相扣，分段监管的监控目标。3监管模式单一化在我国，食品平安行政许可一般采用事后惩罚这一补救措施，主要以年检和定期检查为主，十分单一。年检制度是食品平安监管的惯用手段，通常是以行政许可相对人自我申请与述为主。而常理下，行政许可相对人是不会自己揭露自己违反行政许可的活动的。因此企业一旦

12、恶意造假，则食品平安行政许可制度就如同虚设。另一方面，一年一次的定期检查，食品生产流通企业可以很容易的通过突击来通过相关的检查，使年检制度失去保障食品平安的设立初衷。近年来，一些连续多年通过年检成为所谓著名商标，免检产品的食品相继被媒体曝光，也正说明了年检制度无法实现检查的常态化、制度化，真正起到检查监视的作用。三食品平安监管的法律缺位问题建立健全的法律规体系是开展食品平安监管的前提条件。我国相继公布了一系列与食品平安行政许可相关的法律法规，如?食品卫生法?、?农产品质量平安法?、?乳品质量平安监视管理条例?等。目前已初步形成以根本法为统领、以管制法规为主干、以具体法规规章为支撑的庞大的食品平

13、安法律体系。但是，现行的食品平安法规还存在着不少漏洞。例如，虽然食品生产企业因受到追究，但在具体执行行政处分过程中企业往往利用法律规之间的冲突谋求减轻责任。而局部食品监管机构在部门利益的驱使下妥协，减少了对食品生产商的相关处分，致使企业的本钱明显低于守法本钱，从而加剧了其的时机主义倾向。另一方面，相较于法律法规对行政相对人的责任追究有完备的实体和程序规定而言，对主导监管的行政执法机关的法律规却是少的不成比例。即使在认定责任的情况下，相应的行政执法责任追究制度也有待完善。例如：尽管?食品平安法?第95条规定：“县级以上地方人民政府在食品平安监视管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品平安事故、造

14、成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。但实践中由于缺乏进一步具体的问责制度，对违纪的执法人员的问责力度大打折扣，甚至有监管者因时机本钱低而滥用职权或以权谋私。三、完善我国食品平安行政许可监管的设想一食品平安监管组织设置之完善执法机构设置的合理布局是该机制良好运作的重要因素。食品平安监视组织的设置既要考虑行政相对人的分布状况,又要考虑行政相对人的活动空间和活动规律,两者都是食品平安行政许可监管机构的设置的关键因素，二者能否保持协调,决定着该机制能否有效的发挥监管作用。我们可以从以下两个方面着手来完善我国食品平安监管组织的设置：1明确职能

15、分工在我国的食品平安监管中，被赋予食品平安监管职权的行政机关太多，工商局、卫生局、质检局等都是监管主体之一，这样监管环节多而繁琐，执法效率低下。况且监管机关彼此间却缺乏有效的分工，协调本钱高且决策时效性差，这是我国食品监视能效地下、事故频发的根本原因之一。由此可见，食品平安监管改革的关键在于模式的创新。仅仅依靠提高食品平安行政许可的审批机关等级来实现食品平安的有效监管是难见成效的。只有建立一个权威的监管机构来对各级食品平安行政许可进展统一、长效、全面的监管，从而减少地方政府与食品生产行政许可事项之间的利益关联，才能调动各级食品监视机关积极履行行政职责，真正保障人民吃上放心食品。2均衡设置监管机

16、构合理布局监管机构是食品监视机制良好运行的另一重要保证。监管机构的设置应全面权衡食品平安行政相对人的分布状况，鉴于基层监管机关深入实践第一线，对食品生产企业最为了解，对行政相对人执行行政许可证的情况最为熟悉，因而我们应以基层监管机关为食品平安监管的主力主体。为提升对我国食品平安监管实效性，我们在设置食品监管机构是还应当注意合理规划和调整其部监管资源分配及构造设置,以提高基层监管机构监管能力为重点，即监管部门的类型、级别、数量的设置要根据该监管区域申请食品平安行政许可的企业类型和企业数量来确定。二完善食品平安行政监管的实施机制1加强监管的专业性食品平安监管的各环节中，监管技术直接影响相关食品平安

17、监管的质量上下和食品市场的平安。食品的生产和流通是一个特殊的产业领域，在科技开展日新月异的今天，新产品新技术层出不穷，相应的对食品监管机关提出了更高的专业性、技术性要求。传统的以行政执法人员为主体的监管机制因为执法人员专业知识和理论素养的局限性，有时候难以应对，无法到达监管专业化的监管目的。“在美国，食品、药品的监管人员本来就是医药学、化学、生物学、法学背景的专家。我们可以借鉴西方国家这方面的先进经历，一方面提高执法人员资格条件，增加执法队伍的专业比重，另一方面与相关领域的科研机构展开合作，聘请专业人士作为评审专家或行业参谋，定期对执法人员进展技能培训，交流最新科技动态，以提升执法人员的执法专

18、业技能，还可以建立长期合作机构，负责相关食品平安问题的信息公布、标准制定、风险评估、检验机构的资质认定条件及检验规的制定等具体任务，真正保障食品市场的平安与秩序。2拓展监视渠道在行政机关比拟单一的监管模式下，实践中对于食品生产的企业进展行政检查频率的不断提高，这在*种程度上有利于食品平安的监管机关进一步掌握食品生产的企业实施行政许可的情况。但是过高的检查频率也会给食品生产企业带来负担，甚至影响食品生产企业正常的经营活动。因此，在实践中应当限制这种监管模式的行使频率，以平衡食品平安监管机关与行政许可相对人之间的关系。假设要平衡这种关系，逐步创立多元的行政许可监管模式是不可或缺的。笔者认为其主要表

19、现在以下几个方面：一是完善抽样监管，建立现场监管制度。抽样检查虽然简便易行，但*种程度上毕竟偶然性较强，所以采用抽样检查的监管方式时应当尽量覆盖食品生产、流通中的各个环节来进展，且抽取的样本必须应具有代表性和随机性，这样才能保证抽样监管的科学、合理与公平。另一方面，食品平安的监视机关应该划分监管辖区，各机关在一定的辖区围，主动监视食品生产者的生产经营活动。通过该监管方式来及时的发现问题、解决问题。防止欺诈，及提高食品生产经营的平安性。二是创新监管工具。中国食品生产经营者的企业规模不一、性质各异，的成因和表现形式也各不一样，我们应区别不同性质的企业，根据成因和表现的不同采取不同的监管手段，尤其要

20、重视监管工具的创新与组合，引导和改变食品生产经营领域行为主体的行为。例如，通过发布食品平安风险警示，温和引导消费者做出理性选择；依据对食品平安风险的评估结果，对高风险的食品生产经营活动增大检查与抽验频次；通过对食品生产经营者的信用体系建立、绩效考核和分类管理，促使其遵守法令的要求；通过给予食品生产经营者以资金补贴或其他经济鼓励，推动相应的技术进步和产业升级。三完善食品平安监管法律体系1建立健全的食品监管法律体系，有法可依通过前文的分析，针对现行体系的缺陷，我们可以从以下四个方面来建立和完善食品监管法律体系。首先，完善食品监管主体的行政组织法体系，为解决执法主体多且乱、执法职责模糊和执法效率低下这些问题提供法制保障。其次，明晰监管机关的法定职责围，细化行政执法问责制度，具体规定问责程序、问责形式和责任承当主体。再次，切实强化执法力度，防自由裁量权的滥用