试论行政诉讼受案范围

1、-. z试论行政诉讼受案围行政诉讼作为控制行政权力，保障公利的法律制度，其完善的程度象征着一个国家法治的进程。随着法制建立的深入，我国现行行政诉讼法愈发凸显其缺乏。有关受案围方面的立法更是如此。“行政诉讼围，又称“行政审判权围或者“可诉行为围，它是指法院受理行政争议案件的界限，即可以受理什么样的案件，不能受理什么样的案件，哪些行政活动应当由法院审查，哪些不能被审查。关于我国行政诉讼围问题的研究，从行政诉讼法起草时就受到立法和理论部门的高度关注。一、历史与开展：我国行政诉讼受案围的演变过程回忆20多年来行政诉讼受案围的开展演变过程，大致可以分为四个阶段：、单项法律法规个别授权阶段我国行政诉讼制度

2、建立之初，行政诉讼受案围取决于单项法律、法规的个别授权，没有单项法律法规授权的，公民、法人和其他组织不能向法院提起行政诉讼。、行政诉讼法有限制的统一授权阶段1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过的行政诉讼法对行政诉讼受案围进展了统一授权，有限度地扩大了行政诉讼的受案围。具体做法是采用“概括列举排除的方法，通过这三个匝道，对行政诉讼受案围作了界定。、行政复议法间接扩展授权阶段行政诉讼法公布实施后，随着我国法治建立的开展，要求扩大行政诉讼受案围的压力越来越大，但由于繁重的立法压力和行政与司法机关之间认识的分歧，行政诉讼法的修改工作一直未能提到立法机关的议事日程。为了缓解人民群众要求扩大受案围

3、的压力，1999年4月29日九届全国人大常委会第九次会议通过公布的行政复议法间接地扩大了行政诉讼的受案围，将绝大多数的具体行政行为都纳入行政诉讼的围。、司法解释自我扩展阶段虽然行政复议法间接地扩大了行政诉讼的受案围，但进步有限。为了进一步完善行政诉讼制度，2000年3月10日，最高人民法院废止了1991年发布的?关于贯彻执行假设干问题的意见?，重新发布了?关于执行假设干问题的解释?。新的司法解释在行政诉讼法允许的围，根据实践要求，对行政诉讼受案围进展了重构和扩展。二、现行行政诉讼法有关受案围规定存在的三大问题我国行政诉讼法关于法院受案围的规定采用了概括和列举相结合的方式。尽管我们从行政诉讼法的

4、文本解读中勉强可以得出行政诉讼围是一个开放系统的结论，但行政诉讼法的立法原意是控制行政诉讼的围，将其限于保障公民法人和其他组织的人身权和财产权围。但是，采用这种不完全的概括和有限的列举方式留下了一片权利救济的空白。也就是对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，需等待特别的法律和法规进一步规定，在这些法律法规出台之前，是没有途径取得诉讼救济的。 总体而言，行政诉讼法有关受案围的规定存在以下三大问题：第一、于法院应当受理的案件，不应采用列举的方法加以规定。列举是一种相对于概括而言的方法。这种方法的优点在于明白清楚，易于掌握，而且能够起到明确界定围的作用。但是

5、，用这种方法规定受案围中应当受理的案件是不妥的。因为法律无论列举出多少可以受理的案件，总会遗漏，所以用这种方法规定法院应当受理的案件难免出现“挂一漏万的问题。例如，行政诉讼法在11条列举了很多案件，但是，现实生活中的行政争议是纷繁复杂、无法穷尽的，就象法律规定了“不发抚恤金案件属于受案围，但不发社会保险金和最低生活保障费的案件能否起诉呢.法律规定对于拒绝颁发许可证执照的行为可以起诉，但拒绝注册登记或者发放毕业证学位证的行为能否被诉呢.很显然，列举规定的方法是不科学的，也容易导致司法标准混乱，给公民、法人或者其他组织提起诉讼，法院受理案件带来不必要的麻烦。 第二、以人身权和财产权作为受案围确实定

6、标准会不当限制行政诉讼案件的围和种类。因为人身权和财产权是民法的概念，也是民事权利的最主要表现形式。但是，行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其他组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承当责任的，很显然，这并不符合行政诉讼法的立法目的，从逻辑上也说不通，甚至与后来公布的?行政复议法?也不一致。因为行政复议法规定的复议围并不限于侵犯人身权和财产权的围，而是所有侵犯相对人“合法权益的行为都属于行政复议围。所以，行政诉讼法有

7、关人身权财产权的规定不当地限制了行政诉讼围，也使得有关受案围的假设干条款出现矛盾和不一致，从而给司法机关受理案件设置了法律障碍，也为行政机关躲避法律逃脱司法监视提供了条件。正是由于法律规定不甚清楚，导致相对人的很多权利遭受侵害后处于无法救济的状态，形成了巨大的权利救济真空。第三、行政行为的理论很不成熟。在行政法理论中,与行政诉讼受案围联系最密切的是行政行为理论。行政行为在行政法学中占有极其重要的地位,许多学者都以此为核心来构建行政法学体系。但行政行为的理论也是最为混乱的,既缺乏深层次的理论研究,也缺乏具体的分析。仅就行政行为的界定和围来说,就存在不少问题,归纳起来有:第一,法律行为与事实行为不

8、分。通常认为行政行为是法律行为,但对法律行为的理解是行政机关行使职权作出的行为。而行政机关行使职权的行为却包含了大量的事实行为,如行政检查行为(当然,强制检查行为是一种法律行为)等。更有学者直接认为行政事实行为也是一种具体行政行为。笔者无意在此分析行政行为与事实行为的区别,但有一点是明确的,即行政行为概念的提出本身就意味着行政行为不包括所有的行政管理行为,意味着与事实行为是有区别的。第二,实体行为与程序行为不分。有学者认为行政行为可分为实体行为和程序行为。而实际上程序行为多是对相对人的实体权利义务不产生实质影响,对相对人没有拘束力的行为,如要求相对人对有关问题予以说明的行为。这些行为当然不属于

9、行政行为的畴。第三,过程与结果不分。例如有些学者将行政执法作为行政行为的一类,从字面上看,行政执法强调的是执行法律的全过程,包括主体、程序等各方面,行政执法的结果有可能产生行政行为,也有可能不产生行政行为,将行政执法与行政执法可能产生的结果混淆显然是不科学的。此外,行政行为的理论中还常常是部、外部不分,涵义相当含混。由于行政行为的理论不成熟,自然影响到具体行政行为的界定和围确实定,进而对行政诉讼的受案环节产生不良影响。第三，行政行为的划分标准不一致。行政诉讼法规定受案围时采用了不同标准划分行政行为，使得第11条列举的7项行为根本不是同一个层次的概念。例如，第一项和第二项中的“行政处分和“行政强

10、制措施是根据行政行为的性质所做的划分；而第三项“侵犯法定经营自主权又变成了根据行政行为的容所做的划分；第四项是“拒绝颁发许可证执照又是根据行为的作为和不作为状态所做的划分；而第五项“没有依法发给抚恤金则完全是一个具体领域中“不作为行为的表现形式；第六项“拒绝履行保护人身权和财产权法定职责又是不作为行为的表现形式之一；第七项“要求履行义务又是根据行政行为的容和特点所做的划分。总之，上述划分缺乏一个统一的标准，其结果就造成受案围的规定语焉不详，列举的七项行为之间相互穿插或者重复甚至遗漏。例如，第三项“侵犯法定经营自主权往往是其他几种行为的结果，因为乱处分、要求履行义务、采取强制措施、拒绝颁发许可证

11、等行为都可能导致法定竟经营自主权被侵犯的结果。而第一项中乱罚款则就是第七项要求履行义务的一种表现形式。第四项中拒绝颁发许可证行为常常就是第六项拒绝保护人身权和常常权法定职责的表现形式之一。三、完善行政诉讼受案围的思考总体讲，20多年来我国行政诉讼受案围虽然有了很大的拓展，但远没有获得根本性的突破，只是在原来的框架进展了一些修补工作。究其原因，行政权抵抗司法权的介入和司法自身缺乏足够的资源和权威，固然是制约行政诉讼受案围进一步扩展的重要因素，但理论研究缺乏新思维，往往是就事论事，局限于就*一项行政行为应当纳入行政诉讼围的意义和必要性的论证，缺乏整体性解决方案，这是影响行政诉讼受案围开展的重要原因

12、。理论的贫乏无力，必然导致实践的迟疑不决。因此，无论是从理论还是从实践出发，我们都应对原来确立受案围的思路或所考虑的因素进展反思。在此，我们应从形式和实质两个方面进展考虑。一、在形式方面，行政诉讼受案围应该是明确而不是模糊的，应该是简洁的而不是繁复的。现行行政诉讼法的受案标准在形式上的缺陷正在于其模糊性、繁复性和不确定性，分别出现在不同章节的多个条文中，造成了实践中的误解和无所适从，也为曲解它留下了空间。因此，受案围在肯定方面应该是概括的而非列举的。为了防止实质性的受案围被列举性的规定架空，出现“挂少漏多的现象，我们应当采用概括方式规定法院应该受理的行政案件，但凡行政机关及其工作人员在行使行政

13、职权履行行政职责时的作为和不作为行为给公民、法人或者其他组织造成不利影响形成公法上争议的，受到侵犯的公民、法人或者其他组织均有权提起行政诉讼，法院应当受理。即使为了原告起诉方便需要列举受案围的，也应当本着科学、统一的原则加以列举，而且应当以概括性条款作为兜底条款，使得没有被列举的行政行为同样进入行政诉讼围。其次，对于特殊行政行为法院不宜受理的，应当采用列举排除的方式加以规定。也就是说，但凡法律明确排除的行为，法院均不得受理，除此之外，都属于行政诉讼的围。最后，取消关于人身权和财产权的限制，使得所有侵犯相对人合法权益的行政行为均被纳入行政诉讼围，从而保障相对人的各种合法权益。二、在实质方面，需予

14、以考虑的是行政权与公的关系以及行政诉讼制度的目的问题。从行政权与公的关系看，行政权力的特征在于其命令性、强制性和扩性，它在行使的过程中表达为一种可以决定行政相对人为或不为一定行为的力量，公民对此力量必须服从。公民没有服从时，行政机关还可以采取一定的手段进展强制。因此，它极有可能侵入公利的固有领域，造成对公利的侵害。而对于一个社会的正常运转来说，有权利必有救济是一个颠扑不破的真理，否则社会生活将无以为继。行政权力造成的对公利的侵害，也应通过诉讼的方式来判明责任，使受损害者得到救济。如果一个社会允许权利遭受侵犯而得不到救济，那就无异于否认其自身的存在。因此，行政诉讼应当着眼于行政权力与公利的关系之

15、上，对可能造成公利损害的行政行为，尽量列入行政诉讼受案围，而不管该行为是抽象行为，还是具体行为，也不管该行为是由哪个行政机关作出的。三、行政诉讼制度存在的目的是维护公民的合法权利。从行政诉讼的目的看，一个国家建立行政诉讼制度，目的不是为了保障人民法院正确及时处理行政案件，也不是为了维护行政机关依法行使行政权力。因为前者无疑说行政诉讼制度建立的目的在于其自身的顺利运行，这样行政诉讼制度的建立将毫无意义。而假设说后者是行政诉讼的目的，则就如说没有行政诉讼制度的存在，行政机关就不能或难以实施行政行为。因此，维护公民的合法权利，乃是行政诉讼制度存在的惟一目的。从这个目的出发，我们所能推导出的必然结论就是：最大可能地扩大行政诉讼的受案围，以有效保护行政公民虽然合法但极可能是脆弱的合法权利。当然