关于欧美国家社会福利体制研究的对话

1、. 关于欧美国家社会福利体制研究的对话2013年10月24日来源：“当代世界与社会主义“2012年第5期 特邀专家林德山 本刊记者吕楠一、问题的提出近年来，在讨论金融危机、尤其是欧洲主权债务危机的根源时，高福利问题不断被人提及。一些观点认为，金融危机和主权债务问题是福利国家造成的，金融危机在美国爆发是因为美国的“高福利，欧洲主权债务问题更是如此。您对这些观点如何评价？这些提法既缺少在的逻辑性，也缺少合理的历史依据。至少在欧美兴旺资本主义国家中，美国无论如何都算不上“高福利国家，而按照欧洲社会福利的总体水平，目前深陷主权债务问题的几个国家也算不上是欧洲的高福利国家。当然，这不是说福利不是一个问题

2、，因为社会福利开支确实是各国政府开支的重要一项。但各国危机的主要表现形式不同，所涉及的问题也是多方面的，既有与福利开支相关的公共开支问题，也有经济体制的问题，在欧洲，更重要的还有欧盟以及欧元的管理体制问题。泛泛指责福利问题，这不利于我们对正在建立中的中国社会政策体系的理性思考。欧美国家围绕福利制度的讨论由来已久，此次金融危机对欧美国家现有福利体制造成了怎样的冲击？福利国家的问题既不是一个新问题，也不简单只是一个“高福利的问题。欧美国家福利体制问题在20世纪60年代末70年代初就已显露，此后它一直是各国政治议程，包括80年代的英美新自由主义政治以及90年代欧美中左翼政党第三条道路政治议程中的核心

3、问题，迄今也没有一个普遍认可的解决路径。由此而言，金融危机只是使得这一议程变得更为复杂。而且，虽然各国的福利问题都可归之为福利体制的可持续性问题，但是不同国家面临的主要问题不同。当欧洲国家普遍在为如何削减福利保障水平和围而苦恼之时，美国却在为是否需要建立普遍的医疗保障而争议。二、影响社会政策体系形成和具体形态的因素在此次金融危机中，欧美各国福利体制所遭遇的挑战和冲击不尽一样，由此对不同福利模式有效性的比拟也成为热门话题。是的。但是当前对不同福利体制模式及其有效性的讨论过多集中在其经济的可持续性意义上，而无视了社会政策形成过程中的历史和社会因素。不同社会政策体系的形成是历史选择的结果，涉及各种因

4、素之间的相互作用，尤其涉及不同社会组织、政治集团间的博弈。对于社会政策中不同的利益相关者来说，很难用一个普遍的有效性标准来衡量该政策体系。可以说，一种社会政策的成立及其有效性首先取决于它能否得到社会的普遍认同。各国福利体制形成的根底和具体形态差异很大，应如何全面对待欧美国家的现有福利体制呢？客观地认识这一问题需要从历史的角度梳理一些关系。这涉及到对不同社会福利体制的建立要素、对一种既有体制的有效性的评价要素等问题的认识。我觉得，一种社会政策体系的形成和具体形态要受到多方面因素的影响，而这些方面或者说视角是我们在分析欧美国家的社会福利体制以及在考虑中国的社会政策体制时需要思考的。首先是受社会不同

5、力量间的博弈、尤其是社会运动的影响。现代社会政策的核心问题是贫困问题，老人、医疗、失业这些最为普遍的社会问题实质上都属于贫困问题，而这些问题的突出最初都直接与工业化进程相联。在英美国家，一直到近代早期，贫困问题主要被视为“个人道德问题而非“社会问题，以教会为主导的慈善事业也是贫困问题解决的主要方式。但工业化进程以及伴随于此的阶级冲突使得贫困问题成为了一个普遍的“社会问题。20世纪初，以贫困问题为核心的社会保障最终被各国纳入国家的政治议程基于在此前后的两个主要的社会政治条件：一是工人阶级有组织力量主要表现为工会、工人政党和其他进步主义组织的迅速开展以及各种进步主义思想和政治运动的开展；二是与此同

6、时政治上的化进程，尤其是以普选权的实现为契机的群众化政治的开展。两者的结合导致资本的单方面权力垄断地位被侵蚀，劳动与资本间形成一种相对的权力平衡，这些成为现代社会政策体系产生的社会政治根底。从各国具体的情形来看，一国工人的组织程度和政治影响能力直接影响了该国社会保障的围和水平。瑞典社会保障的完备是与该国工人的高度组织化和长期以工会为根底的社会党的政治强势地位分不开的。与之形成对照的是，工人组织的先天缺乏是美国工人劳动保护缺乏的因素之一。社会运动表示了不同利益集团之间围绕社会政治权力的一种博弈，这种博弈的结果往往是一种妥协。基于这种妥协的社会政策意味着一种原则认同，它不是基于国家或是任何其他力量

7、的恩赐。一种既有的社会福利体制是否有效不在于其社会保障水平的高与低，而首先在于是否存在一种原则认同。随着社会构造的变化，不同力量之间的平衡关系也会发生变化，比方劳资关系，而这些变化也会推动各国的福利改革。是这样的。19世纪末到20世纪70年代初，整个西方国家劳动与资本间的关系是以向劳动方的倾斜为特征的，而20世纪70年代后则呈现相反的趋势。一方面，随着产业构造的变化，传统的产业工人队伍萎缩，与之相应的是工会覆盖围及组织能力的退缩，以及一些传统上与工会有密切关系的政党开场逐步淡化这种关系；另一方面，全球化的迅速开展强化了资本的力量。两者间的此消彼长导致了社会权力构造重新向资本倾斜。这正是各国福利

8、国家改革的根本背景之一。社会政策是国家对经济和社会资源的一种再分配形式，是否可以认为社会政策体系的建立及其形式取决于国家控制经济和社会资源的能力呢？一国社会政策体系的形成和具体形态会受到国家权力构造的制约。早期的一系列社会问题主要是围绕劳资关系展开的，在传统资本主义体制下，国家在这些领域的干预能力是有限的。但生产的社会化开展客观上要求国家在更大程度上干预经济和社会进程，包括宏观经济调控和稳定社会关系。社会政策体系的普遍建立是这一进程的主要反映，但不同国家由于政治构造的不同而表达出不同的特征。一般来说，中央权力愈是集中的国家，社会政策的推进愈是迅速和完备。德国在现代制度还没有完全建立之前的俾斯麦

9、时期就强力推进社会保险政策。美国早期社会政策体系建立滞后于欧洲国家的一个重要因素是联邦制权力构造的制约。在进步主义时代，虽然工人运动以及一些进步主义组织在竭力推进一系列的劳动保护立法，意识到这是一种根本趋势的许多统治精英也支持这一努力，但按照美国宪法，许多涉及劳动关系和公共教育卫生的政策立法权在于各州而非联邦政府，所以进步主义组织只能先从推进各州的相关立法开场，在此根底上才有了后来富兰克林罗斯福新政时期的联邦社会保障法，而且后者也是借助于大萧条中的剧烈社会动乱才得以实现的。一直到今天，这种分散性和地方性也一直是美国社会福利政策的一个重要特征。即便是在同一个国家，不同时代的国家权力构造也是变化的

10、。19世纪末20世纪初，欧美各国政治权力变化的一个普遍特征是从地方向国家权力的集中。正是在国家的积极作为得到普遍认可的背景下，福利国家得以普遍推进和加强。在20世纪80年代经济全球化迅速开展、新自由主义观念得以盛行的背景下，权力下放似乎也成了各国改革的普遍趋势。在英国和美国，权力下放是在使国家退回的新自由主义观念主导下进展的，表现为权力由国家公共部门向私有部门下放、由中央向地方的下放。这恰是与早期社会政策建立过程中的国家权力构造变化相反的一种进程。因此，对传统福利体制的打压也似乎成了不二的选择。由此而言，目前的欧美国家的社会福利体制改革处在一个困难的时期。社会政策确实立和变化无疑是社会生产变化

11、的反映。欧美主要国家工业化进程中的社会构造变化以及现代社会问题产生的背景是近似的，则为何在同样的趋势下会出现不同的政策形式呢？除了前面提到的两方面因素外，一国社会政策体系的建立及变化还会受到社会政治文化的制约。艾斯平安德森所谓的三种福利体制模式自由主义、保守主义和社会主义即突出了政治文化的意义，表示了自由主义在英美、社团主义在欧洲大陆和社会主义在北欧国家地区的特殊影响力。实际上，这些不同的社会福利体制下的政治文化差异主要表达在对个人责任与社会责任的理解差异上。自由主义更为强调个人的责任，社会主义更为强调社会的责任，而社团主义则介于两者之间。但它们也只是一种简单的分类。实际上，从历史的角度来看，

12、各种既有社会政策体系往往是多种力量包括多种思想力量综合作用的结果。被归为自由主义福利体制代表的英国和美国无疑都带有浓厚的社会自由主义特征，即强调基于个人责任根底上的有限社会保护。它显示了社会自由主义者在英国是由以贝弗里奇为代表的贝弗里奇方案设计者和在美国是由聚集在富兰克林罗斯福“新政旗帜下的自由主义者代表的在两国社会保障体制最初框架设计中的主导作用。但两国之间不同的政治文化因素也通过两种政策体系间的差异表现出来。在英国，参与战时阁的工党参与了战后福利体制的设计，而且战后的“典型福利国家也是在工党执政时期建立起来的，它明显带有工党的费边社会主义思想观念的痕迹，如英国的全民医疗保健体制所带有的突出

13、的社会权利意识在当时的整个欧洲都可谓是激进的。美国的新政自由主义政治虽然主导了一个时代，却深受联邦主义政治文化及美国特有的种族主义因素的制约，它们共同造就了一个“不情愿的福利国家体制。欧洲大陆的保守主义模式显示了社团主义在该地区的普遍影响，但各国也有其具体的政治文化因素，如德国的社会市场经济模式显示了国家意识以及基督教主义在其政治文化中的影响。作为社会主义模式代表的瑞典，其福利体制无疑是瑞典社会党长期处于政治主导地位的结果，但是对社会组织化和对协商的认同也是该体制成立的重要政治文化根底。在福利国家的改革问题上，一些人往往更多关注其经济层面的意义而无视了政治文化等因素的作用。确实存在这种现象。人

14、们常常把20世纪80年代后的时代称之为新自由主义时代，这主要是从政治的主导观念意义上讲的。实际上，从现实政治的角度来看，新自由主义政治方式的主导意义只是表达在英国和美国。同一时代的欧洲大陆，虽然社会党一度普遍在政治上失落，但由于政治文化的不同，典型的撒切尔主义和里根主义政治方式是很难盛行的。以福利体制改革为例，虽然在20世纪八九十年代的德国也出现了连续四届的右翼联盟党政府，但科尔时代的福利体制的市场化还不及后来施罗德领导的红绿联盟政府时期。即使是在今天，虽然欧洲大陆的人们普遍感受到传统福利体制的负担，也感受到了新自由主义改革方式的压力，但所谓的美国化是难以成立的，因为它与欧洲政治文化中的社会观

15、念相距甚远。三、“高福利问题的两种解释中的不确定性因素20世纪70年代以来，在围绕福利国家问题的讨论中，一些人习惯于把欧美传统福利体制问题归结为“高福利问题。有观点认为，过高的社会福利支出占用了大量经济资源，导致国家对经济总的投入缺乏，从而制约了国家的经济增长，经济增长的缓慢转而导致了传统社会福利体制的不可持续。这种观点中的社会福利支出是一个综合概念，包括了养老、医疗卫生、教育以及各种社会救助的支出。确实，社会福利支出总量以及它们在国家开支中比例的增长是困扰目前欧美国家经济开展的一个普遍问题，对于目前深陷危机中的欧洲国家来说尤其如此。但是，经济增长的停滞以及目前的经济危机与社会福利支出政策之间

16、是否存在必然的因果关系是一个有待进一步研究的问题，至少这种解释中显然存在一些不确定的因素。经济的增长有赖于多方面的因素，并不简单取决于国家的支出水平。历史的经历显示，在二战完毕后至70年代初的资本主义“黄金时代，整个欧美国家一方面社会福利支出水平不断攀升，另一方面经济保持高速增长。不可否认的是，战后欧美国家福利国家的建立稳定了社会关系，尤其是劳资关系，而且在一个时期里，整个社会形成了一种高投入、高消费和高增长的良性循环。具体到不同国家，一些国家如北欧国家的政府支出水平明显高于其他一些国家，其经济增长的水平却并不亚于后者。当然，这一过程中各类福利体制也积累了一系列问题，包括福利保障围和水平的不断

17、攀升问题，但整体来看，问题的核心并不简单只是福利水平的上下，而是此前的那种投入、消费与增长间的关系被打破，社会支出的投入增长并没有导致相应的消费和经济的增长，反过来，经济的增长也没有像过去那样转化为社会的普享。这其中有多方面的原因，包括产业构造的调整、人口构造的变化以及国际经济环境的变化后者尤其是资本流动导致了国家控制能力的下降应该具体分析。即便是在目前欧洲整体经济环境恶化的形势下，一些长期被认为社会支出水平较高的国家却保持了相对较好的形势。除了社会福利支出总量外，社会福利支出所指向的对象以及使用形式也会对经济增长带来影响。是的。在社会福利的总支出中，不同工程的支出及其使用形式的经济和社会意义

18、是不等的。社会学家区分了积极的投入和消极的投入，如认为教育的投入是一种有利于社会经济开展的社会投资，而投向那些本具有工作能力却没有工作的人群的一些社会救助工程则被视为消极的投入。当然，后者是一个长期有争议的问题，即使我们认同这种消极投资的观点，社会救助工程也存在如何更有效的问题。围绕这一问题，欧美国家经历了从早期倾向于现金救助转向后来的实物救助如美国的食品券，进而转向融入积极的社会投资政策如就业培训的转变过程。此外，社会福利支出的增长不完全是福利工程保障水平问题，很大程度上也是一个管理问题。传统体制过于集中以及管理的官僚化导致了社会福利投入的无效和浪费。这些都是我们在对待具体福利体制的问题时应

19、该鉴别的。“高福利是新自由主义者攻击的主要目标。在他们的逻辑体系中，社会的开展进程是与经济优先、资本优先的需要对立的。随着经济全球化尤其是资本流动的加速，这种逻辑也有不断强化的趋势。您如何评价这种逻辑？这一逻辑无视社会问题及社会政策中的两种关联性：其一是社会问题与经济问题的关联性。正如以贫困问题为核心的现代社会问题的产生是与经济问题关联的一样，战后福利国家的建立也是与解决经济问题密切相关的。战后各国福利体制无论是英国式的“典型福利国家，还是瑞典社会党主导建立的社会福利体制有效运转的核心环节是充分就业政策，这有赖于战后的特殊历史条件。70年代以后人口构造的变化尤其是老龄化以及国际经济中资本竞争的

20、加剧导致这一根底条件的改变。因此，从逻辑上讲，目前福利体制的问题不是福利支出的高与低的问题，而是能否重建社会开展与经济开展之间的一种平衡关系的问题。对于新自由主义者来说，充分就业既是不现实的，也是不可取的。所以其逻辑只能是福利支出越少越好。这是对传统福利国家的一种颠覆性改变。但从社会政治的连续性角度来看，它只有在特定的国家和特定的环境中才能成立，而且从此次金融危机中各国的表现来看，这种观念也不具有说服力。其二是不同的福利指数之间的关联性。社会福利指数是由多重指标构成的，除了国家的社会支出水平外，还应包括人们享受医疗保健、教育以及其他社会权利的水平。这些要素之间是相互关联的。如果以政府的社会福利

21、支出水平为准，美国在目前的欧美国家中都算是比拟低的，但不能因此而简单地认为美国的福利体制就更有效、更可持续。以医疗保健为例，无论是从保障水平还是从国家整体的医疗投入的效果而言，在目前的欧美国家中，美国的表现都乏善可：一方面，虽然美国政府投入的比重不高由联邦政府承当的医疗保健工程Medicare仅覆盖65岁以上老人，另一个医疗补助Medicaid只是针对低于一定标准的特定被救助人群但如果以整个国家对医疗卫生的投入总量及其占国民生产总值的比重而言，美国不仅高于瑞典、英国这些全民保健的国家，也高于加拿大这些同类型国家；可另一方面，美国有1/6以上的人口没有任何医疗保险。造成这种形势的缘由之一恰恰在于

22、：在那些所谓的“高福利国家，整体的保障水平导致国民安康状况的良好和相对医疗本钱的下降，而相对于这些国家，缺少根本保险导致了美国国民相对医疗本钱的上升，尤其是对于那些没有任何医疗保险的人群来说，高额的医疗费用致使他们往往只是在不得已的情况下才进医院，而重患的治疗本钱远高于普通情况下的本钱，而且这类人群往往只能进急诊医院，其相对本钱也高于普通门诊。对于美国医疗卫生政策的研究者来说，这是一个令人为难的事实，奥巴马的医疗改革也正是在这种背景下进展的。在讨论金融危机的原因时，一些国学者也在附和美国的保守主义者声讨奥巴马的改革，却避而不谈这其中的要害问题。总之，认为过高的福利支出导致了欧美国家经济和社会体

23、制的不可持续的观点既缺少逻辑支持，也缺少经历支持。当然，这并不是否认其中存在的问题，而只是强调要从多元的和整体的观念来看该问题。还有一种较为普遍的观点认为，过高的福利会助长人们对福利的依赖和不愿工作的惰性。这确实是一种很普遍、也很有影响力的观点。这种观点中的“福利不是泛指所有的社会福利工程，而主要是指政府利用公共财政实行的各种社会救助如失业救济和贫困救助等，是一种狭义的福利概念。严格地说，这是在现代福利体制产生以前就已存在的观念。在英国的早期济贫法时代以及在美国整个19世纪依然占主导的观念就认为，贫困主要是一种个人惰性的结果，因此社会对他们的救助只能是一种低限度的，只是维持最根本的生存需要。这

24、种观念一直到今天在英国和美国的政治文化中都有很深的根底。以贝弗里奇为代表的一些社会自由主义者在设计战后的英国福利体制时选择了低水平的保障，就是为了防止人们依赖救助和滋长不愿工作的惰性。在美国，虽然1935年的社会保障法覆盖了广泛的人群，但一直到今天，在社会群众、社会学家和政策制定者的心目中，它们往往被分为两类，一类是对老人以及对一些曾经对社会作出奉献但没有工作能力的人如退伍军人的扶助工程，它们被视为是“值得的；另一类则是对那些本有工作能力却不工作的人的救助，它们被视为“不值得的。美国的社会福利对前者是大方的而对后者则十分吝啬。20世纪八九十年代美国社会围绕福利体制的改革，包括1996年克林顿政

25、府的福利改革主要针对的就是后者，尤其是“抚养未成年儿童家庭援助Aidto Families with Dependent Children,AFDC。但正如反对1996年克林顿改革的社会学家所指出的，AFDC无论是从所涉及人群以及总的支出来说，远不是美国政府支出中最大的，而作为最大支出项的医疗保健和医疗补助则很少有人会去指责，因为从政治上来说，涉险去触犯庞大的老人群体是不明智的。虽然人们无法否认现实生活中存在对福利过分依赖的现象，但也无法证明大多数有劳动能力但非工作的人群是因为高福利而不是其他的社会原因。事实上，20世纪70年代后欧美国家日趋严重的失业问题主要是因为经济的构造性调整而不是高福利

26、。当然，成认这一点并不表示要否认目前欧美国家通过税收和福利政策的调整刺激人们工作的做法。这类改革是20世纪八九十年代美国和英国福利国家改革的重要经历，目前在欧洲大陆开场被推进。但严格地说，它并不是从英美开场的。事实上，国家通过一系列手段推进积极的劳动政策本是瑞典模式的一个重要特点。布莱尔当初领导新工党实行“新政并宣称为“第三条道路时就表示，他是从瑞典和美国那里吸取了灵感。四、福利国家改革中的两种思路及其未来20世纪70年代以来，在应对福利国家改革的问题上，欧美国家总体上显示了两种思路。一种是以80年代的英国撒切尔政府和美国里根政府为代表的新自由主义方式，另一种则是90年代以欧洲社会党人为代表的

27、新的进步主义方式。您对这两种方式怎样评价？这两种方式都难言成功，并且都因为金融危机而受到了指责。新右派的新自由主义方式对传统福利国家的一系列原则提出了挑战。它首先挑战了战后福利国家所奉行的平等主义价值观。在福利国家的建立原则上，从一开场，不同的政治力量之间就有分歧。不过，总体而言，战后一个时期进步主义观念占据了主导，这种观念是基于社会学家马歇尔所表示的社会权利的开展，它强调结果的平等，表现在政策体系上就是通过一系列的政策实现了社会资源分配的相对平衡。借助于福利国家问题的暴露，新自由主义者强烈指责基于这种平均主义平等观的福利国家违背了自由的原则，削弱了个人的进取和自立精神。自由主义主由市场引导的

28、经济增长来提供福利，认为福利不应当被理解为国家的救济，而应当被理解为最大化的经济增长以及由此带来的总体财富。去福利国家，或者使福利国家仅仅只是作为一个平安网，即只是为那些没有劳动能力的人们提供低限度的社会平安保护，这成为新右派的福利国家改革的主导思想和政策特征。这种福利观念在政治原则上就是强调要使国家退回，实行市场化，在管理体制上强调权力下放。从社会关系的角度来看，新自由主义方式使劳动与资本的关系重新向资本倾斜，强调资本的优先权力。打压工会成为其最典型的政策。不过，如上所述，社会政策表达了一种权力关系。由于传统福利体制所涉及的利益围过于广泛，即便是奉行新自由主义政策最为典型的撒切尔政府和里根政

29、府，也不会轻易去触动那些强大的利益群体，所以在传统福利工程最突出的养老保险和医疗保险这一块，真正的改革是有限的。美国政府之所以以AFDC作为福利改革的主要目标，也是因为其受益者属于政治上的弱势群体。在整个撒切尔政府和里根政府时期，英美总的社会福利开支依然是增加的，只是其增长的幅度被遏制了。可以认为，在当时，新自由主义的真正影响与其说在具体的政策上，不如说在观念改变上，深刻影响了后来的克林顿政府和布莱尔政府。在欧洲大陆，尽管新自由主义哲学并不为所有人承受，可面对全球资本流动的压力，各个国家不得不实行的福利国家改革中，也都不同程度地对新自由主义政策方式作了妥协。但新自由主义方式是以劳动与资本、生产

30、与消费之间的一种新的失衡为代价的。这是激进主义政治所不能承受并试图予以纠正的。在此背景下，20世纪90年代的中左翼政党在政治上复兴的同时也试图打出自己的改革旗帜，其典型表示就是一度令人充满期望的“第三条道路。如其名称所示，它既不愿意回到左翼政治的传统方式上，也不愿简单照搬新自由主义方式，至少名义上是如此。为此，以吉登斯为代表的一些进步主义的理论家试图为新的路线进展理论上的诠释：在价值观方面，“第三条道路在表示继承传统的平等主义价值观的同时，强调改变政策方式，即反对传统的强调结果平等的拉平策略，强调个人责任与权利的平衡；在国家观上它提出重构国家，强调国家作用的有效性而不是国家的大和小；在福利体制上，它提出积极的福利以及建立投资型福利国家的概念