福州市民办福利组织运营机制调查与分析

1、近年来，社会福利社会化的快速发展，很大程度上造福了老弱病残和很多社会上的弱势群体的利益；同时“大社会，小政府”的公民社会观念日益推广，让越来越多的人认识到福利事业的社会化才是人们奉献爱心的真正平台。目前，在国家社会福利的政策感召和激励之下，民间力量创建民办福利组织、举办福利服务呈现出巨大的发展势头。以福利社会化为主要特征得福利供给途径多元化趋势明显，这也是当代国际上社会福利模式中的流行做法和发展大趋势，更是当代公共管理改革发展浪潮的重要特征和内容之一，这也代表了中国福利事业改革与发展的基本方向，未来，我们可以看到的不仅仅是公办福利组织，还可以看到更多的民办福利组织活跃在福利事业之中。但在调查中

2、，我们发现民间福利组织比较于公办福利组织，在各个方面都不占据优势。本文采取SWO分析法分析民间组织的优势、劣势、机遇和挑战。并在劣势分析这部分阐明了其原因。通过与公办民间福利组织运作的比较，分析了双方优势和劣势。在最后的一部分我们引入“深圳模式”的民间组织管理模式。作为我们对福州市民间组织的发展的展望。swot巨阵分析法具有直观、清晰、系统、全面等特点。最初用于微观企业的战略分析，近年来被不少学者用于行业、部门、地区发展或用于个人职业规划的分析。本文将借鉴SWO分析法，分析福州民间组织的发展状况。力求信息充实、条理清晰。民间组织的优势1、接近群众，信息灵通。绝大部分民间组织都是由民间人士创立，

3、他们是真正的草根。不存在官架子。在成立之初，即很了解百姓需要什么，但这种需求政府又不能满足或无暇顾及。而百姓自身一人的力量由太分散。民间组织不求回报，不追逐利益的特性，使他们很容易融入群众之间。从而获得的信息量要远远高于公办的组织。其真实性也具有优势。2、成本低，效率高：民间组织的资金主要来自募捐，账目清晰。政府提供的资金也是已购买服务的形式获得的。资金运作效率高。信息的传达的快捷，和志愿者的热情，都会使资金和服务第一时间用在群众身上，而不存在募集的资金无处花的尴尬情况。由于民间组织大多采取会员制，会员没有报酬，只在奉献时收获一份快乐。而全职人员较少，组织用于内部的资金以刚好能运作即可。成本非

4、常低。3、政府难以顾及的方面，民间组织可以办到。如我们所调查的福州市盲人协会由几位盲人和他们的家人成立。他们成立的初衷是想丰富盲人的精神生活，让他们能更好的感受这个世界。显然，政府是很难做到的。而民间组织却可以容易办到。这和民间组织来自于群众，服务于群众的特性分不开。民间组织的劣势和原因在我们的调查和走访中，发现民间组织的数量要比我们想象的要少得多。以社会福利为本的民间组织更是凤毛麟角。在福州城区，我们寻找到了四家和社会福利有关的民间组织。它们是福州市晋安区助残自愿者协会，福州台江区志愿者协会，福州盲人协会，福建义工俱乐部。其中以福建义工俱乐部在民间福利组织中最为著名和最具影响力，义工人数和募

5、集资金都排在第一，并其覆盖全省。而其他三家在规模和影响力都较小。为什么以服务社会为宗旨的的民间组织会这么少？这其中有社会大环境的客观原因，也有民间组织自身存在的问题。（一）、客观原因：1、民间组织立法滞后。我国民间组织制度建设和相关法律明显滞后于民间组织的发展。已经出台的有：社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理条例、基金管理条例。而最基本的社团法以及相应的行业协会法、公共组织服务法等一系列规范社会组织行为、机构、治理方面和管理体制方面的法律法规都未出台。2、登记准入门槛过高。在我国，申请成立民间组织的法定人数必须达到30人团体会员，注册资金3万元。人数和资金要远远高于国外的民间组织。由

6、于立法模式的原因，目前，我国在民间组织管理上逐渐形成了登记管理机关和业务主管单位分别负责的双重管理制度。即为社会公众所诟病的“过口登记、双重负责、分级管理”。民间组织要想成立，得首先挂靠在某个行政主管单位。通俗点就是找到一个好“婆家”。民政部作为最大的行业主管和登记机关也通常采取“不接触、不承认、不取缔”的三不方针。很多民间组织游离于法律秩序之外，自生之灭难以壮大。由于归口的行政部门有负责制度的原因，存在多一事不如少一事的心态，不愿意接纳民间组织。所以导致许多民间组织因为找不到主管部门而无法登记注册。不少想成立民间组织的人士也应为此而打算放弃。而没有登记注册的一些民间组织也有随时被取缔的风险，

7、可以想象，一个没有得到法律的保护和政府的承认的民间组织想发展壮大是多么困难。3、限制竞争，活动范围的垄断化。一个符合全部成立要求的社团，不仅要获得登记管理机关的批准登记，还必须满足一项特别的要件：在该申请社团所在行政区域内，不能存在与其活动范围相同或相似的社团。这在1998年的社团登记管理条例的13条做了明确的规定。相比登记门槛过高而言，限制竞争原则则更为消极，法律效果危害更大。主要体现为：最低成员数量、活动经费要求、双重负责等法定要求固然会掣肘社团的成立，但并非高不可攀的门槛。截止2008年6月，据民政部门统计全国共有注册登记的民间组织为38.64万个，其中社会团体21.6万个，民办非企业1

8、7.4万个，基金会1392个。纵然准备申请设立的社团有很好的成立基础和发展空间，也会因此丧失批准的机会。其二，社团一旦成立，容易依附于业务主管单位和登记机关，就被锁进了保险箱，可以无限制地享受垄断。没有同类社团的竞争，社团的发展必然丧失发展的动力，社会公众丧失了基本的评判尺度，懒惰和懈怠必会滋生蔓延，最终损害的还是组织自身。我们在福州以社会福利为本的民间组织里就调查发现，这几家民间组织发展参差不齐。挂靠于的福建义工俱乐部在规模和影响力上明显高于其他三家。在福建义工俱乐部的网站中我们看到了很多活动还有踊跃的自愿者报名。而其他三家却没有自己的网站，从中我们也可以看到其他三家的处境尴尬和发展困惑。（

9、二）、自身原因1、诚信度低。民间组织虽然挂靠在某个行政部门，但其直接管理者和行动者都来自民间而非官方。规模小、参差不齐都会影响民间组织在公众中的诚信度。很多时候，由于缺乏有效的监督，组织的诚信度就取决于民间组织的法人代表的个人魅力和诚信。在募集资金时，资助者难免会产生怀疑的心理。经费的缺乏，很多的公益的活动将很难开展，又将制约组织的发展和诚信度。2、管理水平低下，账目不清。由于很多民间组织的创建者虽有一颗无私和奉献的心但却不是懂管理的专业人士。在建立之初还可依靠团对合作来解决，但当社团越做越大，募集的资金和会员越来越多时，很多时候他们显得难以应应付和处理。账目变得不清晰，人员职能不清晰。在民政

10、部的年审中就很难通过。民间组织的发展机会胡锦涛总书记在十六大四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规模行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。伴随着我国改革开放的深入，社会处于转型期的关键时期，利益关系和社会矛盾凸显，积极地发展各类民间组织，对有效的化解社会矛盾、实现社会稳定、促进经济发展、建设和谐社会具有不可替代的的独特作用。1、我国当前的社会矛盾比较突出地表现为公共需求的快速增长和公共服务供给的严重不足。在社会资源扩散的情况下，必须得依靠政府和民间组织两种力量才能有效地提高公共服务供给的数量和质量。2、我国当前的社会矛盾还具体地表现在社会治理上的结

11、构性缺陷：在利益多元化的情况下，政府不可能直接面对单个的个人来解决他们遇到的矛盾和问题。如福州盲人协会，政府很难知道盲人真正需要什么，而盲人协会就可以很容易办到，着实解决盲人的问题，并将一些信息反馈给政府。因此，无论是国家还是个人，都需要民间组织充当沟通的桥梁。3、从我国现实的情况来看，有组织的理性比非组织的个人行为更为有效，有组织就可以谈判，可以协商。在我国社会矛盾尚没有可能转化为政治矛盾的前提下，积极发展民间组织，不仅有利于协调具体的利益关系，而且还有利于化解社会危机因素，更好的建设和谐社会。4、依托“海西”建设，服务闽台融合。随着对外开放进入新的阶段，内地民间组织和港澳台、国外民间组织之

12、间的交流将进一步让我国融入到全球化的进程中。海西建设上升到国家战略的层次，两岸交流的重担就落在与台湾有着血脉关系的福建。在与福建省隔海相望的台湾，其民间公益慈善组织很活跃，是社会福利服务领域的主力军。台中弘道老人福利基金会、台北伊甸社会福利服务中心、台湾儿童既家庭扶助基金会、花莲慈济功德会。在台湾都具有较大的影响力。其中以慈济功德会德影响力最大，在2008年汶川大地震中，做出了很大的贡献。政府应鼓励本地民间组织多和台湾的民间组织交流和学习，由于都是民间组织，不存在政治上的包袱。民间交流不仅让本地的民间组织更加健康的发展，而其还可以让海峡两岸的同胞更加的了解彼此，对进一步深化对台关系，做强海西经

13、济区都有非常重要的意义。5、吸纳就业。随着大学教育步入大众化的阶段，大学生就业问题日益突出。民间组织在吸纳就业将发挥越来越重要的作用。据统计，在欧美许多国家中，每20个岗位中就有一个在公民社会机构。我国存在着许多草根民间组织，而大学生作为专业知识技能水平相对较高的群体，在高校中已经接触过高校NGO和社团，他们是充满正义与激情的青年人，正是民间组织极缺的人才。民间组织是一个将理念付诸实践的地方，大学生在这里可以锻炼技能，发现潜能。同时，民间组织注重平等、民主、参与，比较适合年轻人的胃口，更利于激励年轻人潜能。西方国家的经验看，由于其自身组织的特点，民间组织在获取信息、工作效率和满足多元化需求和灵

14、活性等方面具有政府机构和市场部门无法比拟的优势。大学生刚走出象牙塔，初涉社会，民间组织所提供的一些就业技能培训与服务，正可以成为一个良好的个人培养与过度阶段。大学生就业形势的严峻，客观上为民间组织的发展创造了有利的客观条件，NGOS对着一个发展的良好契机：就业危机很有可能使他们的存在成为大学生与社会关注的焦点，政策环境在舆论的引导下或许也会呈现出一种前所未有的宽泛气氛。民间组织的生存威胁经费的不足。由于民间组织的民间性质，决定了其其经费来源只能是自筹，不可能在政府财政中列支预算。经费的来源有以下几种。1、社会募集。社会募集作为民间组织重要的经费来源，关系着民间组织的生存和发展状况。2、会费。一

15、部分民间组织会收取会费作为机构运作的经费。3、政府拨款。政府当然不是无条件的向民间组织拨款，而是以出售服务，民间组织购买服务的方式获得拨款。能够购买到服务，代表民间组织得到了政府的认可和信任。也代表其在公众间有一定的影响力。对一个民间组织的发展有着非常重要的意义。4、专业人才匮乏。一个健康发展的民间组织需要高素质的人才作为后盾。我国NGO勺职员包括三个部分，一是全职工作人员，二是兼职工作人员，三是志愿者。后两者具有较高的素质，但并不参加组织的发展和策划。全职人员较少且水平有限以成为普遍的问题。近年来，大学毕业生参加民间组织的热情越来越高，也为民间组织带来了活力。但发现大学生参加民间组织不仅仅是

16、理想主义和较高的民主意识的原因，一些大学生只是将民间组织作为提升自己能力的培训机构，而不是做长远打算留在民间组织里。还有一部分大学毕业生是为了躲避职场的竞争，而将就留在民间组织。民间组织人才匮乏的困境已是不争的事实。5、政府的行政干扰太大。据清华大学NGOF究所的调查结果显示，我国根据民主选举产生管理者的NGOf到三分之一。近三分之二的NGO勺者直接来源于业务主管部门的任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。其结果是，我国大量NGOi有独立的人事任免权，NGO勺执行负责人实际上并没有对NGO勺管理控制权，这也是我国NGO：期以来缺乏积极性、创新性的原因之一，也是NGOi率低下的原因

17、之一。事实上，对NGO勺人事任免权已成为业务主管部门管理控制NGO勺主要手段，甚至成为个别主管部门通过NGOI取部门利益的手段。而一些优秀的民间组织存在被主管部门收编的可能，强迫成为公办。这可以认为是民间组织在先天性的制度下的威胁。6、开展的活动得不到社会的回应。民间组织满有一腔热血和无私服务的心是不够的。他们不求回报，但希望获得社会的理解和支持。在调查中我们发现，有不少的一部分公众认为有诸如福州市慈善总会、福州市儿童福利院、福州市青年志愿者协会这样的公办福利组织，就没有必要再成立民间福利组织。可以看到公众对民间组织特别是民间福利组织存在着保守的态度。这种态度影响着民间组织积极性和存在理由。我

18、国公办、民福利组织现状现在我国公办社会福利组织由于国家财力有限，因此首要的问题是覆盖面窄、保障范围小。就拿SOSH来说，我国目前在天津、烟台、齐齐哈尔等地都建立起了SOSH,这三地共收养了孤儿400余名；再说儿童福利院，偌大的北京城仅仅有两所儿童福利院。福州作为福建省的省会也只有一家正规得到民政局注册的儿童福利院，全国范围内，不完全统计，有62家儿童福利院。由此可见绝大多数孤残儿童或者流落社会的儿童无法得到良好的救助，因为这样的福利机构数量还远远不能满足现有状况的需要，而且不仅如此，在已有的儿童福利院中，很大一部分，经过长久的入不敷出，已经无法满足正常的救助工作了。如西安市内的儿童村，工作人员

19、每天都在为孩子们衣不蔽体而焦虑。公办社会福利组织是福利社会社会化的前提，而在国家财力不足的情况下，公办福利机构面临着并不容乐观的前景，这些也值得我们深思和探讨，但是和民办福利组织所面临状况和诱因的迥异性也决定了，公办、民办福利组织问题解决机制的差异性，这也就要求我们从公办福利组织与民办福利组织的对比中找到答案。（一）公办福利组织与民办福利组织的对比结果：1、政府行政部门对待差别在民间组织SWO分析中，”过口登记、双重负责、分级管理”的民间组织管理模式严重制约着民间组织的发展。福州市的民间组织管理模式同样如此。而与此形成鲜明对比的公办福利组织的登记过程择显得顺理成章，水到渠成。因为国家相关行政部

20、门事先已经进行了安排，到位。公办福利组织在政府职能部门的僵化思想观念下已经适应，长久以来，也被视作政府职能部门的一个部分，所以建立公办福利组织一定程度上可以看作是政府部门的分支建立。所以登记只是走一个形式，不仅简单而且时间也很短。而且因为这种和政府不浅的渊源，本着肥水不流外人田的思想，无论是捐款还是物资一般情况下都会率先分配流往公办福利组织，与“越位”掺和民办福利组织，这种直接的以政府名义的行善更能够被政府和其他社会企业所接受。当然现在政府正在进行着这方面内容的改革，希望我们可以看到未来的显著成效。2、免税制度，冰封同样难破在我国，献爱心，进行义务的社会福利事业的同时还要纳税，这是很多有爱心的

21、捐助者一直不能明白的的问题。其实事情并不全是这样的，因为我国针对这一情况，有颁布专门的法律法规中华人民共和国公益事业捐赠法的规定：公司和其他企业捐赠财产用于公益事业，可以享受企业所得税方面的优惠；境外向公益性社会团体和公益性非盈利性的事业单位捐赠的用于公益事业的物质，可以减征或者免征进口关税和进口环节的增值税等等。可是无论是民办福利组织还是公办福利组织都面临着一个巨大的挑战，虽然社会上的捐赠者有心捐赠，而且法规齐全，但是，真正办理减免税收的各种手续之繁杂多样，令人望而却步。在中央电视台新闻会客厅决策者说这一栏目中，民政部救灾救济司司长王振耀坦言，为了摸清减免相关税收的手续问题，他曾经专门向中华

22、慈善总会卷了500元钱，然后认认真真的办理减税手续，结果经过了整整两个月的时间，10到工序，但是减税金额只有50元而已。就这样，面对上述事实，大多捐赠者，在将物资捐给民办福利组织和公办福利组织时，不会去关注小小的几十元，但是在美国，每一年，国民的捐赠额就可以达到六千多个亿，而且，即使只是捐赠旧衣物，人们也是十分积极地，问题就在于此，美国国内的税收减免手续非常简单和便利，抵税其实非常容易。由于种种繁琐的减免税手续和流程，使得我们的社会福利机构们无法得到来自社会的广大力量，诸如国外资本主义国家因为生产过剩，而把成百上万吨的牛奶倒入大海，也不免费给穷人的案例，在我国也会不断发生，也可能就是因为这些有

23、能力的人们遇到了税制上的障碍，这实在是一笔大的无法估量的损失。4、募捐难度差异中国，从古到今，都具有着根深蒂固的聚敛财富的意识，这种意识深入中国人的骨髓，于是便有了“有钱大三辈，舍财如割肉”的说法。几组数字就可以佐证这一结论：中华慈善总会在最初成立的7年中，筹集的善款近12亿，其中海外捐赠达到了50%，港澳台10%还多，内地捐赠只占到了30%。较之国外，国内的福利组织特别是民办福利组织动员资源的能力非常有限，这里的中华慈善总会是民间机构的一个最成功的个体，但是中华慈善总会（CCF）中华慈善总会是经中国政府批准的民间慈善机构，全国性社团法人，具备了全国范围内影响力的民间机构的募捐能力也不尽如人意

24、，那么广大的小型民办福利组织的能力就更不能不令人堪忧了。民办福利组织普遍无法感召社会上最具有能力的人对他进行直接的捐赠，而当这种捐赠意识在中国又不是十分明显的情况下，对于民办福利组织更是雪上加霜。而公办福利组织在政府的大力影响以及自身能力建设的双重作用下，却可以在困难的局势下，谋求生存之道。这时候一味的等待政府或者社会公众、企业等的扶持已经不是好的对策了，唯有依靠自身的能力建设，走专业化、现代化、市场化的道路。公办福利组织大多在长期的发展过程中积累了组织的科学理念和经营管理体制方面的经验，对于社会大众的正确呼吁和引导，依靠政府和社会的褒奖作用，吸引募捐。5、机制建设差异（1）能力建设社会福利机

25、构的机制建设是发展社会化福利事业的主要内容，但是没有能力或者能力很薄弱的组织，就好像燃料之于机器一样，没有良好的机制建设，每个社会福利机构都会感到心有余而力不足，这样组织必将消亡。所以说，机制关系到每个福利组织的生存。而从机制建设方面进行剖析，能力建设则最为重要。就中华慈善总会和中国宋庆龄基金会的运行机制来做特例分析，我们便可以看出我国民办福利组织的问题所在。首先这两个组织都是具备全国影响力的，公募性的民间NPO这一点使他们的相似之处。而中华慈善总会属于社团组织，中国宋庆龄基金会则是财团组织。但是通过有关资料的分析，发现了一个很奇怪的现象：本来由于各自机制的不同，决定了两个组织的工作内容。中华

26、慈善总会应该在全国范围内大力发展会员，包括团体和个人两类会员。建立各级分支机构，组织起一只非常强大的志愿者队伍；而宋庆龄基金则应该利用宋庆龄女士在海外的影响力运作抽捐资金，用于公益事业。但是事实恰恰相反，中华慈善总会每年把工作重点放在募集资金上，而对发动志愿者队伍却毫无建树，从中华慈善总会会长范宝俊处，也可以了解到，目前中华慈善总会是中国募集能力最强的NPO这就表明：两个组织没有找到一个准确的科学定位，没有在自身优势的能力上进行机制建设，而众所周知，虽然现在看似一切正常，但是这样长此以往势必会事半功倍。而这两个特例在一定程度上可以作为中国国内民办福利组织的缩影，即大多数民办福利组织并没有找到适

27、合自己的科学定位，在偏离的轨道上盲目行走。这样南辕北辙的结果终会使其深受其害。与民办福利组织毫无定位对比，公办福利组织在政府和有关部门专业人士的专门或者协助策划后，往往能够走上正确的发展道路，未来的发展也有众多部门人员的集体监督和提携，道路之平坦不言而喻。（2）品牌建设虽然社会福利组织作为非营利性组织，应该具备其特定的“非营利性”，但是福利事业也存在“市场”，也存在竞争，故品牌建设意识不可或缺。无论民办福利组织还是公办福利组织，他们进行的项目活动，都具有着永久性的社会道德意义，这就是他们具备的无形资产，必将成为人类精神文化财富的重要组成，而且随着年代的久远不断累积。因此，创建、运作、维护一个良

28、好的品牌，对于福利组织的意义更是非同寻常的。民办福利组织往往对于品牌建设不热衷或者说无意识为之，只是以为身处闺中，小打小闹，自娱自乐的进行小区域化活动或者宣传，从没有一个长久的战略规划目标，即如何循序渐进的将所在组织不断发展，打造其知名度和影响力。而公办福利组织在这方面因为其特殊的政治背景使得其不得不树立品牌意识，但是这种侧面的强迫效应却从一定意义上帮助了公办福利组织。时刻与政府和相关企业的形象联系，品牌的响亮程度也能够帮助政府部门或者企业进行公益宣传，动机虽然没有直接来源于福利组织，但是却促成了其品牌建设。由优质品牌衍生的利益无穷无尽，但是这些民办福利组织就很难能够有机会体会了。(3)资金运

29、作能力建设和人才优势很多民办福利组织的负责人在问道，运营一个组织最困难的是什么？几乎所有人都像约好一样说出“资金运作”四个字。据悉，很多组织初创时会得到一笔原始基金，然后他们就误以为募捐或者社会，政府的资金投入组织是一件非常容易的事情，于是“守株待兔”的坐享其成，坐吃山空。或者是一味强调所谓的非营利性，认为不能强调盈利性，那么资金就不能运作，殊不知，这种思想是大错特错。一笔资金吃到死，而不依靠人力和智慧，利用科学的营销手段，运作资金将资金不断升值，不但可以满足组织工作的正常运行，也可以进一步组织相应公益活动，以达到福利组织造福社会大众的宗旨。我们调查了福州最为有影响的民间福利组织一一福建义工俱乐部的经费来源和全职人员构成，如下图。4%15%40%1%口会费口社会募集口政府拨款其它人贝构成我们可以看到福建义工俱乐部是以社会募集和政府拨款为主，会费其次。而其它来源占得比例显得非常少。同时这也反映了民间组织缺少专业的资本运作能手。在全职人员构成中以中等学历为主，具有大学或大学以上文凭的仅占到四分之一强。不能说是人才的的匮乏，