推进我国基本公共服务的均等化

1、杭州精英在线系列课件 推进我国基本公共服务的均等化井敏中央党校政法教研部副教授我们这一讲的题目是推进我国基本公共服务的均等化。基本公共服务的均等化这个概念是我们最近几年才提出的一个新概念。最早出现在2005年我们制定的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中提出，按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展。之后，我们可以看到，在2006年的中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定中，我们又进一步提出，要完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。实现基本公共服务的均等化，已经成为我们党和政府施政的

2、一个主要目标。如果说我们之前在建设服务型政府的这样一个目标定位中，我们对服务型政府的一些建设，主要是从服务型政府的一些概念、理念，以及它的目标定位上，从理论上来探索的话，基本公共服务的均等化是建设服务型政府的一个更加具体、更加实际的一个目标，它是建设服务型政府的一个新的阶段的要求。我们今天就这样一个话题来给大家做一个讲座。一、基本公共服务均等化的概念及内涵我们先来看一下，什么叫基本公共服务均等化，它有什么样的内涵。基本公共服务均等化，它是由“公共服务”前面加了一个“基本”，所以我们要了解什么是基本公共服务，首先我们必须了解什么是公共服务，什么是公共服务呢？我们在这里借用了西方一个经济学家叫萨缪

3、尔森，他的一个定义，他也是较早地研究公共服务的一个经济学家，他对公共服务的一个界定认为那些具有非竞争性和非排他性的公共产品和提供这种产品的过程是公共服务，这是对公共服务的界定。根据我国在“十一五规划”中所列举的当前我国根据现在所处的阶段，我们公共服务的范围，列举了包括国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等等，一共是11个方面的公共服务，这是公共服务。什么是基本公共服务呢？所谓基本公共服务，如果我们用一个概念来给它界定的话，现在大家常用的是这样的一个界定，所谓基本公共服务是指建立在一定的社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护本国经济社会的稳定，基本的社

4、会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权所必须提供的公共服务。做了这么多的一些限定，符合这么多限定的这样的服务才叫基本公共服务。这些基本公共服务，对一国全体公民来说，因为它是最基本的，所以无论这个公民他的种族、性别、居所、收入和社会地位如何，每个人都普遍地大致均等地享受这种公共服务，这是基本公共服务的一个概念。怎么理解这样一段非常长的话呢？我们来做一个解读，首先，什么是基本公共服务，或一个国家把哪些公共服务，我们国家面前列举了11项公共服务，是不是这11项公共服务都是基本公共服务？不是。我们讲的均等化是指基本公共服务的均等化，在一个国家，在什么时候、哪些公共服务将纳入到基本公共服务，而只

5、要是基本公共服务，我们就追求它的均等化，所以这是要有一个基本的社会共识，大多数公民，包括执政者，包括公民，通过理论的梳理、交流和沟通，我们认定在我们这样的一个国家里，什么样的一些公共服务应该纳入是基本的公共服务，这是需要有一个社会共识的，大家认定的，因此它不是一个固定的，在每个国家纳入基本公共服务的范畴都是不一样的，因此它是有这个社会的共识的，这是一个。这种社会共识要建立在这个国家的发展程度上，它的经济发展水平和社会发展的水平上，因此每个国家基于它的社会发展程度的不同，发展水平的不同，因此每个国家把它们那些公共服务列为基本公共服务的范畴的大小也是不一样的，主要是基于国家和社会的经济发展程度，这

6、也是一个限定。把这些列出来的这些基本公共服务，我们并且要实现这些基本公共服务的均等化的一个主要目标是保证社会的稳定、公平正义，以及最基本的人权的实现，这样一些最核心价值的实现，这是我们推进基本公共服务的均等化的目的，为什么要均等化？通过均等化来保持整个社会的稳定，追求一个社会基本的公平和正义，维护人的最基本的人权，这是它的目的。既然是均等化，因此所有纳入基本公共服务的这些均等化的这些服务，就表现在全体公民，就是刚才我们说的，无论他的收入、居所、社会身份和地位，有什么样的差异，只要他享受政府所提供的基本公共服务，他享受的这样一种质量应大致均等，这是一个涵义。还有一个，我们通过这样一些概念、内涵的

7、阐释，均等化实际上更多保护的是弱势群体的利益。为什么这样说呢？因为我们刚才说了，均等化意味着不管每一个人的收入如何、社会地位如何，你所处的居所是在哪里，是城市还是乡村，只要你去享受政府所提供的基本公共服务，你享受的这样一个基本公共服务的质量应该大致均等。即使你没有支付能力，你也可以享受这些基本公共服务，因此基本公共服务的提供一般来说都是免费的。对于那些没有支付能力的人，他也可以享受这些服务，所以对弱势群体来说，它的意义更为重大。而对真正的强势集团，如富裕阶层，基本公共服务的均等化，对他来说并没有太大的实际意义，作为一个强制集团或是一个富裕阶层的人，如果政府不提供这些基本公共服务，意味着他有足够

8、的实力，如金钱上的实力去购买这些服务，他可以通过市场，根据自己的这种财富的占有去购买这种服务，而对于弱势群体来说，如果政府不提供，他又没有能力到市场去购买，所以他可能就享受不到这些公共服务了，所以从这个意义上来说，均等化，对弱势群体的意义更为重大，这是我们来理解的这样一种概念。均等化，我们刚才说了，基本公共服务的范畴很大，只有某一些公共服务才会纳入到基本公共服务的范畴，就基本公共服务来说，即使纳入到这样一些基本公共范畴的一个国家在推进基本公共服务均等化的过程中，是否所有的基本公共服务，我们都一股脑地同时推进，要追求它的均等化呢？根据国际上的一些经验，我们也可以看出，很多国家在推进本国基本公共服

9、务均等化的过程中，它一定会有个先后顺序。这样一个先后顺序，我们就可以用这样三个层次来代替，第一个层次，一般来说是满足人的最基本的人权，比如说基础教育、公共卫生，这是满足人的基本的生存权和基本的发展权，也是我们说的最基本人权的这些基本公共服务。我们从世界各国推进自己本国基本公共服务均等化的过程中，我们可以看到，这一类公共服务都将把它摆在最重要，最先，第一层次要推进的均等化的这些基本公共服务，这是第一层次，我们认为是最基本的一些，牵涉到人的基本生存权和发展权的这样一些基本公共服务，要首先推进它的均等化。第二个层次，我们认为是改善人的生存所需要的软硬环境的这些基本公共服务，比如说一些基础设施，公共安

10、全以及环境保护，这些是维护人的生存权的一些软件，如环境、安全、硬件基础设施、道路等等，最基础的一些软硬环境，我们认为是第二个层次要推进均等化的基本公共服务。第三个层次，是满足人的享受需要的，更高层次了，他不但是生存了，而且是享受了，这些包括一般的公共服务，政府日常的行政管理活动，科学技术、文化预提，这些娱乐性的一些公共服务，我们也要在第三个层次上我们来追求它的均等化。由这样三个层次，我们可以看出，每个国家在推进它的基本公共服务均等化的过程，它有个先后顺序，其实这三个层次也是先后顺序。根据人的最需要的，最基本的，其次是再高一层的，最后到享受阶段的，这大概是这样的一个过程，每个国家基于它的社会共识

11、的不同，可能在推进基本公共服务均等化的过程中，对某些基本公共服务的排次有一些差别。如这几年我国的住房问题，大家关注非常大，然后社会的需求、要求也非常高，认为这是我们在基本公共服务的提供中一个没有满足大家最基本的居住权的一个需要的服务，因此我们会把这样一个基本公共服务的提供，如公有住房、一些廉租房、经济适用房的提供，放在我们比较靠前次地来推进每个人都有一个基本居所的这样一种基本公共的均等化的推进，这样的一种服务，其实在很多西方国家，有些国家根本就没有把它纳入到基本公共服务的范畴，有的国家即使纳入到这个基本公共服务的范畴，它推进均等化的这种位次也会放在比较靠后的位置上，所以每个国家不太一样，因此这

12、三个层次只是一般的一个划分，它还要具体到每一个国家的情况，我们来分别根据具体情况来看待，这是我们对基本公共服务均等化概念的一个基本的介绍，这是基本公共服务。什么叫均等化？均等化，我们的理解是这样，一个是指底线均等，另外一个叫大致均等。什么叫底线均等（最低标准的均等），这个最低标准谁来制定呢？是国家，中央政府根据全国的财政收入水平，国家发展程度以及公民的共识等等来制定一个最低标准，这样一个标准在全国家范围内任何一个地方，在提供这种基本公共服务的时候都不能低于这样一个标准，这是底线标准。另外一个，大致均等，每个国家富裕地区和贫困地区，城市和乡村之间的差异非常大，如果我们要追求完全一致的均等，这个既

13、不现实也不可能，所以我们叫大致均等，你可以有一个合理的浮动或一个合理的比例，但是大致均等不能差别太多，否则就不叫均等化了，这是我们对均等化的一个理解。均等化又包括哪些均等化？我们在这里提出包括这样几种，一是机会均等，这是均等的第一阶段要实现的，我们刚开始推进均等化的过程中，刚开始就是要保证每一个人享受某一种基本公共服务的机会应该是均等的，这是第一个环节。第二个，结果均等，更高层次的，我们希望最终均等化实现的一个目标是每个人享受的基本公共服务的结果是大致一样的，这是更高层次的要求了，或是均等化最终要实现的一个目标，所以当我国还处在均等化刚刚开始推进的阶段，从这个意义上来说，我们目前的一个重点是我

14、们先提供机会的均等，这是如何理解均等。均等的范围，在什么范围内均等？它是一个全方位的均等，首先是城乡之间的均等，地区之间的均等，群体之间的均等，个体之间的均等，只要这个人他生活在你这样一个国家里边，他去享受这个国家所提供的基本公共服务的时候，首先应该每个人实现机会均等，到更高层次应该实现结果均等，每个人享受的基本公共服务的机会和结果应该是大致一样的，这是均等化，这是我们给大家提供的这样一个概念。二、我国基本公共服务供给中存在的问题下面，我们就来看看我国基本公共服务供给中存在的问题。我们刚才说了，基本公共服务均等化对我们还说还是一个新的施政目标，我们最早提出是2005年提出的，到今年也就还不到十

15、年的时间，因此我们基本公共服务均等化的水平，目前还不是很高或者说我们目前各地在提供基本公共服务均等化的过程中，这种水平的差异还是很大的。我们在基本公共服务供给中到底存在什么样的问题，导致这样的一个不均等呢？有这样几个问题。（一）我国基本公共服务总量供给不足首先第一个问题，我们基本公共服务提供的总量是不足的。判断一个国家对公共服务提供的总量是不是足够，我们可以来通过这样几个指标来判断，一个是公共服务投入的增长速度和它的总体财政支出的增长速度相比。你投入的增长速度是不是大于总财政支出的增长速度，或者说是比例不变，以此来说明你这样一个政府对公共服务的投入是重视还是不重视，或者投入是足够还是不足，这是

16、一个指标。第二个指标，公共服务发展速度与整体经济增长速度。公共服务的发展速度是高于经济增长速度，还是低于经济增长速度，还是和整体经济增长速度持平，以此来判断一个国家对公共服务的总量的投入到底足够不足够。还有一些指标，如公共服务供给数量和质量是否满足了公众的现实需求，比如说我们的基本共服务。第一个层次，像社会保障、公共教育、公共医疗，这些是不是满足了我们的需求呢？我们这几年这种教育，基础教育的不均，公共医疗卫生的这种城乡差异等等，都是一个很现实存在的一个问题，所以从这个角度上来说，也是我们均等化目前的均等化水平还不够，同时也说明我们提供的这种基本公共服务还没有满足所有群体对这类基本公共服务的一个

17、基本需求。另外，还有一个指标，也是很多国家来衡量一个国家对它的基本公共服务的投入的量之大小的一个指标是公共服务开支占GDP的比重。从这样四个指标来看，我们的总量都是不足的，不仅我们公共服务投入的增长速度是落后于我们总体财政支出的增长速度，我们公共服务发展的速度也是落后于我们整体经济增长的速度的。我们国家公共服务开支占GDP的比重，不仅落后于世界上那些发达国家，实际上很多的基本公共服务的投入是落后于世界平均水平的，以此来判断我们的总量投入是不足的。我们在这里也可以给大家提供一些数据，从2000年到2004年，以这几个财政年度来看，我国基本公共服务累计增幅是有17个省，它的累计增幅是在10%到20

18、%之间，有14个省是在10%以下。同样是这几年，人均GDP的累计增幅，我们可以看到，最小的省是云南，它也增幅在43%，而最大的省内蒙古的增幅是93%，不管是43，还是93，都远远大于我们基本公共服务的累计增幅，这是人均GDP。如果从人均财政支出的累计来看，我们也是要远远大于我们基本公共服务的累计增幅的，如人均财政支出累计增幅最小的也是云南，也达到了56%，而最大的浙江达到了144%，而我国在这样几个年度里，我们基本公共服务累计增幅最大的省也没超过20%，这些数据都说明这几年我们对基本公共服务投入是不足的。如果我们以卫生的投入来看，我们也可以看到，根据这样一个图，我们下面的柱状表示的是公共卫生每

19、年的实际的投入量，从这个实际的投入量，具体的数据来看，这个是增长的，每年确实比前一年财政投入的量是增加的，但是如果我们从上面红色的折线来判断，这个折线代表占当年财政支出的比重，从这个折线我们可以看到，它是一个基本下行的一个趋势，说明我们占财政支出的比重没有增加，虽然绝对量每年都在增加，但是因为我们财政收入增加了，我们经济发展速度增长了，我们整个GDP的总量增加的，因此我们对公共服务投入总量的增加，总量是增加的，但是它所占的整个财政支出的比重基本是下降的。如果通过这样一个图，我们再来看一下，我们就可以去解释为什么我们这么多年，医疗对每一个家庭来说会有那么大的压力，这个图是什么样的一个图呢？我们可

20、以分为三个段，最上面一段红色的柱状是指个人所承担的所有公共卫生总费用中个人承担的部分，而中间的黄色的柱状是社会承担的部分，社会承担的部分在我国主要是表现为单位承担的部分，而底下这个绿色的柱状是指政府承担的部分，我们可以通过柱状图的比例划分可以看到，在1995年之后，特别是2000年到2006年的这样一个阶段里边，个人承担的比例都在50%以上，而与此同时，我们可以看到政府在这一阶段承担的比例大概在16%左右，这样的一个个人和政府在所有卫生总费用中所承担的比例关系，它在整个世界上处于一种怎么样的水平，我们个人承担50%以上的这样一个比例，是不是一个合适的比例呢？我们来做一个比较，通过这样一个图，我

21、们列举了很多国家的卫生总开支中政府所承担的比例，像英国、日本、法国、俄罗斯、澳大利亚这些国家，政府所承担的比例都在70%以上，个人和社会加起来承担的比例还不到30%，如果我们说这是发达国家，我们没法跟它们相比的话，我们根据不同类别的国家，我们看图的最下端几个，从高收入国家来说，平均高收入国家政府所承担的比例达到62%，而中等收入国家平均达到51%，中低收入国家平均达到百分之四十七点多，而低收入国家平均达到27%，这都是它们的政府在所有的卫生总费用中所承担的比例。我们再想想，我们刚才给大家提供的图里边，表明我国的政府在那样这个年度里边，我们承担是16%左右，低收入国家平均都达到27%，而我们还不

22、到20%，即使我们这几年在加大对公共卫生的投入力度，也刚刚过20%多一点，目前我们还达不到低收入国家的平均水平，而我国就目前的人均GDP来说，我们已经进入中等收入国家水平，所以和世界平均水平，我们还是有很大的差异的，通过这种比较，我们也再次印证了我们刚才的结论，这几年，虽然我国不停地在加大对这些基本公共服务的投入力度，包括我们这里说的公共卫生，包括社会保障，包括基础教育，我们都在大量地投入，但是我们的这些比例，如果和世界其他国家相比都还有很大的差距，其实主要是因为我们以前的历史欠帐太多了，所以这几年虽然每年都在加大，每年都在加大，但是还没有达到一个相对比较理想的一个状态上，总量投入是不足的。（

23、二）我国基本公共服务结构供给不均不仅仅总量投入不足，还有一个更严重的问题，我们公共服务的结构供给是不均的。这种结构不均，在我国主要表现为两个不均，第一个是区域之间不均，另外一个城乡之间不均。如果说区域之间的不均还是主要基于各区域的经济发展程度的不同，而导致的区域不均的话，城乡之间的不均更多的是由于我们城乡二元的国家公共政策所导致的。以教育为例，我们在20世纪80年代的时候提出“分级办学”，“分级办学”是国家办大学，省办大学，然后到市县办中学，乡镇办小学，这样的一种“分级办学”模式，使得最基层的办小学的，这是我们基础教育最核心的一部分，交给了一个最没有财政支付能力的这样一级政府。很显然最后导致的

24、是，到1990年的时候，我们曾经有一个统计说，农村中小学危房率都达到了30%，在这样一种情况下，我们又提出了“人民教育人民办”，我们进行大量的集资，对于对危房改造，危房改造确实取得了很大的成功，到了21世纪前后，我们危房的比例已经下到了3%，成果很大，但同时集资办学这样一种自己办学，老百姓自己掏钱办学，集资办学的这样一种模式，也成了农民的一项非常沉重的负担。所以，后来我们又取消了这样一种集资办学的模式集资，不能集资了，作为地方乡镇又没有财力去支撑这些教育的投入，所以农村教育和城市教育的这种城乡差异，在很长一个时间段里，不但没有缩小，实际上还在拉大，但这几年我们在加大对农村地区的教育投入，还是我

25、们刚才说的，虽然在加大，我们把新增教育拨款中的绝大多数财政收入都投入到农村，但是还是由于我们长期以来城乡之间对农村地区投入的历史欠帐太多，我们欠农村的太多了，所以一直到今天，城乡之间的差异依然是一个非常现实的，也是一个很严峻的公共服务不平等的一个表现，这是结构不均。我们也可以用一些数据来说明这些不均，如果说区域之间，我们以教育和卫生为例，来看看它的财政教育和卫生的投入，我们可以看到，如果东部，我们以上海市为例子，中部以山西省为例，而西部以陕西省为例的话，中部和西部之间这几年的差别并不是很大，但是和东部的差别还是非常大的，不管是教育也好、卫生也好，这个差距，财政投入就是政府投入，这个投入基本是在

26、3倍左右，东部像上海这里生活的公民、老百姓，他们人均享受政府对他在教育、卫生方面的投入基本是中西部的三倍，这是区域差异。就城乡差异来看，我们根据2008年卫生统计年鉴可以看到，城市享有着政府公共财政投入中的67%投入在城市的，而农村整体只享有到政府财政投入的33%，这也是我们长期以来学界里很多人所说的“倒三七现象”，什么叫“倒三七”呢？70%的农村人口只享受着政府投入基本公共服务财政的30%，而30%的城市人口却享受着政府公共财政投入的70%，这样一种现象，我国2008年公共卫生的投入，这个现象并没有发生根本性的变化，当然这几年教育的投入城乡之间已经基本持平，但是在以前，我们也是在投入中，也是

27、存在着这种“倒三七现象”的，只是这几年，特别是2005年、2006年之后，我们加大了对农村地区的教育投入之后，我们目前农村和城市享受的政府财政收入在教育方面，基本上已经是相对比较均衡的一个状态，但是在这里我们说的是总量，在教育上大致是农村一半，城市一半，但是农村的人口是城市人口的两倍多，这样一比，具体到每一个人身上，目前即使在教育领域，城市人所享受的政府所提供的这种财政的投入依然是大于农村的，所以这种结构的不均，特别是城乡结构的不均是一个非常严峻的现实。包括卫生费用，我们刚才说了那是“倒三七”，具体的数据，像城市，我们人均享受一千一百多元的政府提供的财政投入，而农村只有四百多，所以基本也是将近

28、三倍的这样一个水平，人均一平均下来，这是第二个问题。（三）我国基本公共服务供给效率不高第三个问题，基本公共服务供给中还存在着一个供给效率不高的问题。为什么这样说呢？首先，基本公共服务，我们提出均等化这样一个概念是相对比较晚的时候，2005年之后，这样一个概念才进入我们党和国家的文件中，才成为政府公共管理或建设服务型政府要追求的一个目标，所以提出得相对比较晚，再加上这几年的发展中，我们各级政府，包括各级官员，他们把更多的精力，更多的投入都放在了经济发展上，所以很多人说原来我们的政府就是一个经济建设型的政府，所以后来提出从经济建设型政府走向一个服务型政府，虽然这样一种提出已经提出了很多年，从200

29、4年服务型政府概念提出之后，我们就提出了这样一个转型，但是基于地方政府以及干部考核体系中对经济指标的过分关注，所以地方政府，包括各级领导，他们工作的重点依然是放在推进当地经济发展上，而我们在考核指标中，基本公共服务考核指标的缺失，也使得他们不会主动地把他们的主要精力放在推进当地基本公共服务的这样一种改进上。缺乏考评体系，你考评不出他们在公共服务上的这种努力程度、投入程度以及他的改进状况，因此好与不好，我们也很难对他进行问责和奖励。缺乏问责机制，在这种情况下，就导致了地方政府对基本公共服务的重视不够，他们还是把更多的精力放在那些考评指标中占更大比例的经济发展的这些领域里边去，最后导致效率不佳，这

30、些事情因为基本公共服务，我们刚才说了这么多，很多基本公共服务提供都是免费的，基本公共服务基本都是花钱的事情，而很多基本公共服务的投入之后，效果的显现度要经过很长时间才能显现出来。比如说对基础教育的投入，对公共卫生的投入，它对于我们的教育水平和医疗水平的改进状况到底怎么样呢？恐怕一两年内我们很难明显地看出，它要经过一个很长的周期，公共教育水平提高了，我们的基础教育接受者，中小学生的素质提高了，它需要一个很长的周期，也基于这样一个周期的漫长，绩效很难明显地显现出来，也导致地方政府对基本公共服务的投入的不重视，所以导致我们这样一个整体的基本公共服务的供给效率也是不高的，这是基本公共服务目前存在的这三

31、个方面的问题。三、实现我国基本公共服务均等化的基本思路（一）中央政府做好顶层设计：确定我国基本公共服务均等化的行动总纲基于这样的问题，我们怎么来推进我国基本公共服务均等化，或者说实现我国基本公共服务均等化的基本思路是什么，我们在这里提出这样几点，我们要谈的第三个问题。第一点，中央政府要做好顶层设计，确定我国基本公共服务均等化的行动总纲。我们刚才说了，我们的均等化最终目标不是某一个区域的均等化，某一个区域的均等化，如某一个省的均等化，某一个市的均等化，它只能作为我们均等化的一个先期阶段，你可以每个地方先实现均等化，最终一个目标，我们要实现我们刚才在概念里边已经提出的，无论这个人他生活在哪里，东部

32、、西部，城市、农村，还是这个人他的个人收入如何等等，最终都要出现，只要他是我国的公民，不管他生活在哪里，他享受的我们政府所提供的基本公共服务的机会，乃至最终的结果都应该大致均等，所以，它是一个全国范围的均等，而我们又说这个均等的标准，我们叫底线均等，所以这样一个底线谁来制作？一定是要由中央政府在全国范围内根据国家财力和老百姓以及社会的共识，我们来制定一个我们可以接受和承受的国家标准，这是均等化的底线，所以基于这样的一个我们要追求的目标，所以中央政府一定要做好一个顶层设计，来为我们全国范围内的基本公共服务基本化的推进来提供一个行动总纲。在这样一个行动总纲里，这样几个问题我们必须首先解决，什么是均

33、等化，我们怎么理解，我们刚才给大家提供的概念是学界的一个探讨，作为一个政府，你理解的均等化是什么，要有一个明确的界定，因为我们刚才说了，均等化在国家，它在推行的过程中，它追求的终极目标或每一个绝对追求的目标都不一样，基于每个国家的经济发展程度的不同和老百姓的共识的不同，所以我国的均等化，我们要达到一个什么样的水平，这个我们在顶层设计里边要解决这个问题。还有一个问题要解决，均等化的计算依据是什么，我们要最终实现均等，怎么样来衡量是不是实现了均等，这个均等是以人均享有的这种人均的GDP的量，还是人均财政收入的量，还是人均财政支出的量来判断是否实现了均等化呢？这个计算依据是什么，我们也应该有一个明确

34、的认知和界定。还有一个基本公共服务的范畴是什么？在这一阶段，基本公共服务的范畴是什么，只要纳入基本公共服务范畴的，我们都要推进它的均等化，基于我国的发展程度和我们的共识，哪些是我们这样一个阶段必须实现均等化的基本公共服务，我们要通过广泛的这种沟通、交流、调研，在社会共识以及国家财力能够支撑的范围内来确定一个我们这一阶段，如“五年规划”或“十年规划”，我们的基本公共服务的范畴，纳入到基本公共服务了，我们就要推进它的均等化，所以这也是要解决的。还有一个均等化的优先顺序如何安排？我们这一阶段要实现哪几个基本公共服务的均等化，重点要实现哪些。下一阶段，如后五年、后十年，我们要实现哪些基本公共服务的均等

35、化放在优先位置？这个我们也应该有一个先后顺序的安排，因为我们不可能同时推进，这么多的公共服务，这么多的基本公共服务，基于每个国家的财力的不同，我们要是同步都推进，恐怕我们的财政也很难承担，所以每一个阶段的重点是什么，我们要有一个基本的优先顺序的安排，这些谁来做？当然我们要是顶层，中央政府来做。还有一个基本公共服务均等化的国家标准到底是什么？如教育，达到什么样的标准才算是实现了均等化？如教师，小学，小学什么算是均等化了？它的硬件、教室的质量、设备，这些硬件是什么样的条件，软件又是什么样的条件，师资力量的配备，老师的这种学历水平的比例等等，这都将是一些非常具体的标准，而这些具体的标准都应该有一个统

36、一的国家标准，达到这个标准，各个地方都达到这个标准，那就是均等化基本实现。所以如果没有这样一个标准，我们就很难判断我们是不是实现均等化，或者说我们如何推进均等化，如何往一个均等化的目标推进，没有一个标准，我们就很难确定我们的努力方向，所以基于这样一点，再加上我国是一个单一制国家，因此中央政府要做好这样一个顶层设计，为我们各地方政府推进本区域的均等化来确定一个行动总纲，这是我们必须要解决的一个问题，这是一个。（二）调整财政支出结构：真正走向公共财政第二个，我们提出要调整财政支出结构，真正走向公共财政。什么意思呢？我们的财政，财政的蛋糕在一定时期内，它就是这么大，我们怎么来显示我们对基本公共服务的

37、关注？怎么样去推进我们基本公共服务的均等化？所以，首先我们要解决一个总量的投入的问题，我们刚才说了，我们存在了一个最主要的第一个问题是总量的不足，我们的投入的不足，不足的前提下，我们再均等化，就基本是不可能的，所以我们首先要把我们的总量增加，总量增加的基础上再均等化，怎么样总量增加呢？蛋糕就这么大，我们有那么多的开支项目，共同构成了我们的开支结构，这个结构该怎么调整呢？我们有这样几个要调整的方向。一个调整方向，很显然要增加基本公共服务的支出比例，特别是我们认为，也是世界上通行地认为基本公共服务推进过程中的第一个阶段要实现均等化的那些基本公共服务，包括公共教育、公共医疗和社会保障，为什么把它放在

38、第一阶段，是因为这三大基本公共都是牵涉到人的最基本的生存权和发展权的这些服务，所以各个国家基本上都是把它放在第一个环节要推进均等化的基本公共服务，我们应该也不例外，这也是我们目前要推进均等化的重点领域。因此，我们要推进它，首先我们在这些方面的总量投入要增加，我们刚才也给大家提供了大量的数据来说明，我们在卫生领域，我们在教育领域，我们在社会保障领域，我们的投入不仅仅不能达到世界发达国家的平均水平，我们甚至达不到世界平均水平，像刚才我们看到的公共卫生投入，我们甚至达不到低收入国家的平均水平，说明我们的投入是严重不足的，因此首先要加大投入。蛋糕就这么大，你加大对这一块的投入，那必定就要降低对其他的投

39、入。哪些投入可以降低呢？如我们的一些政府投资，基本建设领域，这些政府投资是我们典型的原来一个经济建设型政府的工作重点，经济建设型政府，我们政府直接投资，直接投资去建设大量的公共工程，这是一个典型的经济建设型政府的一个投资模式，所以既然今天我们提出要从一个经济建设型政府走向一个服务型政府，因此，政府对基本建设的投入直接的这样一种投资比例应该慢慢地降下来，才符合这样的一个政府的转型，这是可以降下来的一块。另外还有一块，应该也必须降下来，是我们的行政管理开支。行政管理开支，当然其中就包括老百姓关注度非常高的所谓“三公”消费，这些开支我们整个的我国的行政管理费用的开支在和世界其他国家相比处在一个什么样

40、的水平上呢？我们在这里给大家列举了这样几个国家，像日本、英国、韩国、法国、加拿大，然后跟中国相比，我国如果按我们所有统计口径中行政管理费用占比最低的一个统计口径来说，也占到了14%以上，我们的行政管理经费，而很多其他的统计口径，包括学界很多学者引用的数据都达到20%左右，我们的行政管理经费占到我们财政支出的比重，与其他国家相比，这些国家它们的行政管理经费占财政支出比重达到一个什么样的水平呢？最低的日本的行政管理费用占财政支出的比重仅仅达到百分之二点几，在我们列举的所有国家中，即使相对比较高的加拿大政府也只占了百分之七点几，而我国即使按最低的一个比例关系，所有统计口径中最低的一个比例，我们也达到

41、14%以上，也是它的一个将近两倍，而是日本的六、七倍，说明我们的行政管理费用开支确实是占财政支出的比重太大了。如果一个政府的很多的财政支出都被它的行政管理所消耗掉了，而行政管理是属于内部开支，它不是公共服务的开支，这样的一个政府就很难体现它的公共性之所在，所以为了体现我们的政府是一个服务型的政府，是一个真正的公共型的政府，那行政管理经费就降下来。我们非常欣喜地看到，十八大以后，新一届领导已经非常明确地表明了态度，我们在很多领域的“三公”消费将只减不增，如今年的“两会”之后的总理答记者招待会上，总理已经面对中外媒体以及全国的公众庄严地承诺，作出了三项承诺，承诺“三公”消费只减不增，说明我们党和政

42、府已经非常真切地意识到了行政管理经费必须降下来，降下来这个行政管理经费去干什么？就投入到我们的公共服务上去。投入到我们公共服务上，以彰显我们的政府确实是一个执政为民的服务型政府，这是我们的财政支出结构要作出调整，把那些我们可以节省下来的钱，可以消减下来的投入，都投入到我们的公共服务领域，从总量上来增加公共服务的投入，这是第二个我们可以做的工作。（三）改革现有的转移支付制度：使转移支付继续向农村和欠发达地区倾斜第三个我们可以做的工作，我们这里提出要改革现有的转移支付制度，使转移支付真正继续向农村和欠发达地区倾斜，这几年我们的转移支付确实已经开始向农村和欠发达地区倾斜，但是因为我们欠帐太多了，特别

43、是农村地区我们的欠帐太多，虽然这几年已经倾斜，但现实依然是城乡之间的差异是巨大的，所以我们还要继续执行这样的策略，向农村和欠发达地区倾斜。同时，我们财政支出的转移支付的一些具体的制度安排也要作出调整，为什么作出这样的调整？我们先看一下目前的转移支付的结构，如果我们目前的转移支付，我们把它主要划为三大块，一块是税收返还，它占整个转移支付的15.2%，另外一个是专项转移支付，而这一块占到所有转移支付的将近一半，将近45%，将近一半了，而一般性转移支付，我们目前占到百分之三十九点多，三十九点多，将近百分之四十，似乎这样一个比例并不很低，但是我们现在称之为一般性转移支付的很多转移支付实际上不具有一般性

44、转移支付的功能，我们很多的转移支付是在原来的转移支付结构里边，它是叫财力性转移。什么叫财力性转移？政府出台某项具体的政策，而地方政府为了要实行这样的政策，就要有相应的财力支撑，而地方政府又没有这种财力支撑，所以中央政府或上级政府为了让地方政府能够执行上级或中央的这样一个政策，而对地方实行了财力转移，这是财力性转移。现在我们从2009年之后，我们把这些转移给它归为是一般性转移支付了，其实它并不能发挥一般性转移支付的作用。一般性转移支付是怎么样的一种转移支付？一般性转移支付应该是主要参照各地的标准财政收入和标准财政支出的差额，以及可用于转移支付的资金数量等相关的一系列的客观因素，根据每个地方的情况

45、，这些指标，我们按统一的公式计算出来的，对每一个地方政府的转移支付，我们对它的转移支付是按统一的公式，按客观的因素计算出来的，该给多少给多少。我们这一届政府我们也看到了，包括机构改革方案，机构和政府职能转变的改革方案里边也都提出要增加一般性转移支付的比例，减少专项转移支付的比例，我们已经看到这个问题了，但为什么要减少专项？专项是中央政府的某些项目，针对这个项目的转移支付，而专项转移支付一般来说都会有一些配套的资金，而地方政府如果说这个地方，如西部地区欠发达，它没有配套资金，因此它就争取不到这种专项转移支付，而且专项转移支付都是针对中央政府的专门的项目而来的资金，这部分的资金是不能用于基本公共服

46、务的提供的，所以，占比将近50%的专项转移支付资金是无法贡献于基本公共服务均等化的，如果我们要让我们未来的转移支付真正作用于公共服务均等化的实现，这样一个结构就要调整。怎么调整？我们来提出这样几点：第一，要逐步降低或直至最后取消税收返还。税收返还是在1994年我们实行分税制之后，为了让分税制这样一个新的制度能够顺利推行，我们对原有制度的一个妥协，保护那些经济相对比较发达，税收相对比较充盈的地方政府的利益的一个妥协之策，从1994年到现在，我们的分税制的实施已经将近20年了，所以那样一个妥协之策也应该慢慢地降低，直至最后取消了，所以这是一个。第二个，要整合一般性转移支付，加大一般性转移支付的比例

47、，要让我们的一般性转移支付真正具有一般性转移支付的职能，中央政府通过统一的计算公式转给地方，每一个地方该得多少，它不需要去“跑部钱进”，不需要去到中央政府去要，该得多少得到多少，而得到这些转移支付之后，地方政府可以自由匹配，如它可以去做基本公共服务的改进，可以投入到这些方面。这样的比例如果很大的话，地方政府就有充足的资金来提供地方的基本公共服务了，这是我们要做的一个，整合一般性转移支付并且加大一般性转移支付的比例。还有要加大一般性转移支付，消减谁？消减专项转移支付，我们认为专项转移支付原则上只能作为一般性转移支付的补充或辅助，它不能作为一个转移支付的一个主要项目，而应该只是作为一般性转移支付的

48、补充或辅助或一般性转移支付应该占到所有转移支付资金中的绝大多数比例，比如说达到70%以上都应该是以一般性转移支付的方式转移给地方政府，剩下的那些比例的这些资金，中央政府的转移支付资金可以根据一些特殊情况，一些特殊项目来以专项转移支付的这样一些方式来进行一些调解和辅助，而不应该把它作为一个主要的项目。专项转移支付，如果占的比例太大，谁能得到这种专项转移支付？在这个过程中，它就隐藏了很多地方政府和中央政府讨价还价。然后“跑部钱进”，以及项目拥有者寻求租金等等这样一些潜在的危机，所以专项转移支付的这些项目也成了这些滋生腐败的一个腐败的高发区，原因也在于这里。谁能得到，不是按什么客观的数据统计出来的，而是根据地方政