法制工作动态

1、PAGE PAGE 12法 制 工 作 动 态（“以案说法”专刊）2009年第23期 总第85期编者按本案是我关区发生的一宗典型的海关旅检渠道行政处罚案件引发的行政复议案。本案中所涉及的法律问题并不复杂，复议部门大胆尝试，在办理案件过程中善于创新手段，积极运用复议调解方法，化解矛盾，消除分歧，是本案有效实现“案结事了，定纷止争”的关键所在。本案中，复议部门采取主动沟通的方式，发现申请人在行政复议申请书中表现出的对行政处罚决定存在误解的情况下，积极与复议申请人沟通协调，开展法制宣传，向复议申请人解释海关执法情况，了解申请人的实际复议诉求，为后续尝试行政复议调解方法结案把握了主动。在复议部门了解到

2、行政复议双方的争议主要集中在行政处罚幅度上后，行政复议机关结合行政复议法实施条例的相关规定，及时启动行政复议调解程序，在行政复议案件的审查期限内，促成行政复议调解协议的签订，实现案件的“定纷止争，案结事了”，并在复议案件后，针对被申请人制作法律文书上的不足，依法制发行政复议意见书，指导和规范关区的行政执法工作，取得了良好的复议效果，较好地实现了行政复议调解制度的价值功能。随着国家法制教育的开展和深化，公民的维权意识不断加强，近年因海关对旅检渠道和行邮物品监管引发的行政案件呈不断增长的趋势，为数不少的案件被当事人诉讼到人民法院，海关的执法行为受到司法机关的审查。有些案件的主管法院还对海关的监管执

3、法提出诸多异议。因此，正确处理旅检渠道和行邮纠纷案件，对维持社会稳定，构建“和谐海关”具有重大意义和作用。海关一方面要保证自身执法行为过硬，经得起复议和诉讼的检验；另一方面在非原则性执法问题上要灵活适用法律，创新解决问题手段，尽量使行政纠纷在行政阶段得以妥善解决，才能最终实现“息诉罢争”，共建社会和谐。张恺哲不服九洲海关行政处罚决定行政复议案一、复议参加人申请人：张恺哲地址：广东省珠海市湾仔桂园路2号3栋1单元202房委托代理人：张乃元地址：广东省珠海市湾仔桂园路2号3栋1单元202房被申请人：中华人民共和国九洲海关法定代表人：梁浩城，关长地址：广东省珠海市香洲区情侣南路545号二、本案基本案

4、情申请人张恺哲是珠海保税区鑫谷国际精品有限公司的采购员，负责公司采购事务。申请人于2007年8月14日15时50分，携带其在香港汤耀记首饰有限公司购买的人造水晶等饰珠，经九洲海关旅检进境通道进境，未向海关申报，被海关截查。经海关查验，申请人随身携带的行李箱中有人造水晶饰珠875包，共16.5532千克；人造宝石饰珠19包，共0.974千克；人造钻石饰珠50包，共1.64千克。上述涉案饰珠价值人民币210330.38元，漏缴税款人民币77167.77元。2007年8月20日，申请人以生产急需为由，向被申请人九洲海关提出缴纳担保要求退运涉案货物的申请。被申请人根据中华人民共和国海关行政处罚实施条例

5、（下简称条例）第三十九条的规定，向申请人收取了担保金人民币15万元，并于2007年8月31日将涉案货物退运出境。2007年8月22日，被申请人对本案进行立案调查。经过关税部门计核，申请人携带的涉案饰珠价值人民币210330.38元，涉及税款人民币77167.77元。根据中华人民共和国海关进出口税则（2007）之规定，涉案的饰珠属于国家应缴纳税款的商品。根据条例第十五条第（四）项的规定，被申请人认定申请人的行为构成了违反海关监管规定的行为。2007年11月13日，被申请人向申请人送达九关缉违告字200772号行政处罚告知单，根据条例第十五条第（四）项的规定，拟对申请人科处罚款人民币万元（约为案件

6、漏缴税款的91%）。11月16日，申请人提出申辩，认为被申请对该案定性不准确且处罚过重，要求从轻或减轻处罚。经复核，被申请人维持了原处罚意见。2007年11月20日被申请人作出了九关缉违罚字200770号行政处罚决定书并送达申请人。三、行政复议情况(一)行政复议申请、受理、答复情况 2008年1月20日，申请人张恺哲因不服被申请人作出的九关缉违罚字200770号行政处罚决定书，委托代理人张乃元向拱北海关提交了行政复议申请书，请求免予罚款。申请人在申请书中主要陈述了以下意见：1、认为九洲海关对其违法行为定性处罚错误。申请人认为，其本身没有走私漏缴关税的动机，未申报所携带货物是由于常年居住国外，不

7、清楚中国海关的相关监管规定所致，而有关货物本为保税原料，不涉及海关税款；2、认为被申请人九洲海关处罚过重。申请人认为其不申报的行为是由于疏忽，对于轻微的违反规定的行为，不应受到罚款7万元的重罚。申请人称，其违法行为系由于疏忽所致，请求复议机关免予罚款。经复议部门审查，申请人的上述行政复议申请符合中华人民共和国行政复议法的相关规定，遂于2008年1月21日依法受理了该案，并决定采用合议制审理。其后，复议部门向申请人送达了拱北海关行政复议申请受理通知书，并随附拱北海关行政复议申请人、第三人须知，依法告知了申请人参加行政复议拥有的申请回避、查阅案件、申请听证等权利。复议部门同时制发了拱北海关行政复议

8、答复通知书，要求被申请人在法定期限内对该案件进行复议答复。被申请人于2008年1月31日对该案件进行了复议答复，认为其作出的九关缉违罚字200770号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，请求复议机关根据中华人民共和国行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定，依法维持该关作出的上述行政处罚决定。拱北海关根据中华人民共和国海关行政复议办法（以下简称海关行政复议办法）第四十四条之规定，于2008年1月31日依法向复议申请人送达了被申请人作出的行政复议答复书。(二)行政复议案件审理情况在案件审理过程中，复议案件审理人员经认真研究申请人的行政复议申请，发现申请人对被申请人作出的行政处罚决定书存在

9、一定误解：申请人误以为九关缉违罚字200770号行政处罚决定书中，对其携带货物人造水晶饰珠等且未申报的行为定性为由于主观故意作出的走私行为，而实际上该处罚决定中对其行为定性为违反海关监管规定的一般违规行为。为了消除上述误解，进一步厘清复议申请人的实际诉求，复议部门与申请人进行了多次的沟通，并解释了海关对进出境申报和海关行政处罚等有关规定。申请人在消除上述误会后，于2008年3月11日向行政复议案件主审人员提交了书面申请，表明：申请人已经了解到被申请人的行政处罚决定中并未认定其行为构成走私行为，但是同时认为该行政处罚案件在计算货物价值的时所核算的货物价值过高，请求复议机关重新确定处罚幅度，并在涉

10、案货物漏教税款的30幅度以内进行行政处罚。针对上述申请，结合被申请人之前提交的相关复议答复、证据等情况，复议案件审理人员进行了合议。复议人员合议认为：1、行政复议申请双方对本案违法行为的定性实际上不存在争议，申请人仅是对行政处罚的幅度不服提起复议申请；2、本案中，被申请人作出的九关缉违罚字200770号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，且行政处罚并无明显不当。综上两点，复议审理人员认为，本案具备中华人民共和国行政复议法实施条例（下简称行政复议法实施条例）第五十条、海关行政复议办法）第八十八条中规定的开展行政复议调解的相关条件，决定运用行政复议调解手段，组织行政复议双

11、方在自愿、合法的基础上进行协调，以化解纠纷、消除争议。(三)行政复议案件调解情况复议案件主审人员在决定实施复议调解后，遂根据海关总署关于的通知（署法发200814号）之规定要求，将有关情况向复议部门负责人汇报，并积极开展相关协调工作。一方面，充分向复议申请人解释海关行政复议调解的相关法律规定，消除复议申请人的疑虑；另一方面，由于本案中争议的行政处罚决定海关执法本身并无法律问题，要开展复议调解实际上就意味着要对行政处罚的幅度进行调整，为了消除案发单位可能出现的抵触情绪，复议案件审理人员多次与被申请人的相关负责人员进行沟通协调，解释行政复议调解制度的相关规定，阐明行政复议调解在化解行政纠纷、构建和

12、谐海关中的重要作用和意义，最终取得了案发单位九洲海关的支持。在做好相关前期沟通工作后，行政复议案主审人员拟定了调解方案，报请复议部门负责人批准后，于2008年3月17日组织召开了行政复议调解会。调解会由3名行政复议审理人员参加，复议申请人和被申请人在调解会上充分的阐述了各自的意见，双方争议集中在行政处罚的幅度调整上。条例第十五条规定的处罚幅度是“漏缴税款的2倍以下30%以上”。申请人要求行政处罚的幅度是30%以下。根据相关法律、行政法规、海关规章规定，要适用30%的处罚幅度必须有法定的从轻情节，而30%以下的处罚幅度必须有法定的减轻情节才可适用。正是因为申请人并没有从重、从轻、减轻的情节，被申

13、请人才按照一般的处罚幅度进行了处罚。行政复议调解人员综合考虑了各种相关因素，根据前期协调情况，提出了50%左右罚款幅度的调解方案。经申请人和被申请人认真讨论，最终将行政处罚幅度确定为49.24%，罚款38000元。海关复议调解人员将这些调解的具体情况写入了调解笔录。复议申请人和被申请人当场签订了拱北海关行政复议调解协议。复议部门根据海关行政复议办法第九十一条之规定，在2008年3月21日制作了拱北海关行政复议调解书（拱北海关复字（2008）001号），报请拱北海关负责人批准加盖行政复议机关印章后，于当日送交申请人和被申请人共同签字生效。至此，本案通过行政复议调解方式结案，避免了进一步引发行政诉

14、讼的风险。复议部门针对案件审理过程中发现的行政处罚决定书对申请人违法行为定性不明确的情况，向被申请人制发了1份拱北海关行政复议意见书。四、本案争议的焦点及法律问题（一）申请人违法行为的定性问题在行政复议案件审理前期，由于被申请人制发的九关缉违罚字200770号行政处罚决定书中，没有对当事人的违法行为进行明确的定性，导致申请人无法直观地从海关行政处罚的法律文书上知晓自身违法行为的性质。申请人违法行为的性质一度成为复议双方争议的焦点。复议部门经审理查明，申请人经九洲海关旅检进境通道进境未向海关如实申报，被海关依法查获。由于在被申请人收集的相关证据材料中，没有证据证明申请人采用了藏匿、伪装、瞒报等欺

15、骗手法逃避海关监管。申请人在被依法查获后，没有采取欺骗手法掩饰自己的过失行为，上述情况都说明了申请人的行为没有明确的偷逃国家税款的针对性或目的性，只是在进境申报环节的程序和手续方面没有履行海关法规定的法定义务。被申请人将申请人的上述行为定性为违反海关监管规定的申报不实违法行为而不是走私行为，并采用条例第十五条关于“进出口申报不实 ”的规定进行定性处罚，与申请人在复议申请中所述的其没有走私故意的情况是一致的，双方对申请人的违法行为性质并不存在实际的争议。后复议机关与申请人进行了多次的沟通，解释海关行政执法的相关规定，消除了申请人对违法行为定性的误解，使得本行政复议案件的争议转移到行政处罚幅度的问

16、题上。（二）货物与物品的界限问题根据中华人民共和国海关对进出境旅客行李物品监管办法第六条的规定：“旅客行李物品，应以自用合理数量为限，超出自用合理数量范围的，不准进境或出境。”本案中，申请人所携带的人造水晶饰珠等饰珠并不是个人生活自用物品，其携带的目的是为了进口原材料，在珠海保税区加工成制成品再返销出口，具有明显的商业目的，且其携带的饰珠价值达到人民币210330.38元，明显超过了个人自用合理数量范围。根据条例第六十四条第五款关于“超过自用、合理数量的，视为货物”的规定，被申请人将申请人此次携带进境的饰珠认定为进口货物，适用条例第十五条第（四）项进行定性量罚，于法有据。（三）行政处罚的幅度问

17、题在准确判定行政复议双方对行政处罚的违法事实和违法行为定性并不存在争议的情况下，行政复议机关把审理的重点集中到解决复议双方对行政处罚幅度的争议上。经审查，由于申请人在该案中既无从重情节，也无从轻、减轻情节，被申请人根据条例第十五条第（四）项关于“进出口申报不实影响国家税款征收的，处漏缴税款30%以上2倍以下罚款”的幅度规定，对申请人漏缴税款91%的量罚幅度，内容适当，并无不妥。但是，行政复议机关考虑到直接维持该行政处罚决定并不能很好的解决双方的纠纷，更可能引发后续诉讼案件的发生。为了进一步贯彻落实宽严相济的行政执法理念，依法维护行政相对人的合法权益，切实使行政争议解决在行政执法内部，案件的审理

18、人员经合议后一致认为，行政处罚的幅度属于海关自由裁量权行使的范围，本案相关情况完全符合行政复议法实施条例第五十条第一款第（一）项规定的情形，因此决定组织双方进行调解，尝试使用调解方式化解纠纷。2008年3月17日组织召开了行政复议调解会议，在依法公正、平等协商的基础上，行政复议双方最终达成了一致认识，接受了行政复议机关的调解方案，把处罚幅度确定为49.24%，罚款38000元，并当场签订了拱北海关行政复议调解协议。本案中，行政复议机关通过大胆开展行政复议调解，在海关执法中的非原则性问题上作出一定的灵活处理，使行政争议能在行政执法的内部进行解决，在法律的框架下解决行政纠纷，避免矛盾的加深和激化。（四）行政处罚决定书对案件性质描述不清的问题本案中，导致申请人对行政处罚决定有较大争议的部分原因，系由于被申请人作出的九关缉违罚字200770号行政处罚决定书中没有对当事人的违法行为进行明确定性，导致申请人无法直观地从法律文书上知晓自身违法行