行政学说史：第十四讲 新公共服务

1、第十四讲 新公共服务教学目的：了解新公共服务产生的背景，并在此基础上重点理解新公共服务对新公共管理的批判。了解新公共服务的思想渊源，并在此基础上重点理解新公共服务的基本理论内涵。对新公共服务进行客观评论与反思，并在此基础上考察新公共服务对于当前我国公共服务型政府建设的启示。进一步阅读【美】珍妮特V登哈特、罗伯特B登哈特著，丁煌译：新公共服务：服务，而不是掌舵，中国人民大学出版社，2004年版。【美】罗伯特B登哈特：“第7章 公共行政与新公共服务”，公共组织理论，中国人民大学出版社，2003年版。张成福：公共行政的管理主义：反思与批判，载于中国人民大学学报，2001年第1期。郁建兴、吴国骅：超越

2、新公共管理基于政治层面的思考，载于云南行政学院学报，2004年第3期。思考与讨论新公共服务是如何对新公共管理进行批判的？新公共服务是对新公共管理的否定和颠覆吗?公共行政研究有三条途径：管理、政治和法律的途径，新公共服务体现了公共行政研究的什么途径？新公共服务的基本理论内涵是什么?新公共服务对于当前我国公共服务型政府的建设有什么启示？教学内容一、罗伯特登哈特的生平与著述二、新公共服务产生的背景分析三、新公共服务对新公共管理的批判四、新公共服务的基本理论内涵五、对新公共服务的评论与反思一、罗伯特登哈特的生平与著述美国亚利桑那州立大学公共事务学院院长，博士，大学教授，政治顾问 。代表性著作： 新公共

3、服务：服务而不是掌舵 公共组织理论 公共行政：一种行动取向 意义之寻求 公共组织与非营利组织中人的行为管理 公共服务的新生 公共服务中的行政领导 教学内容一、罗伯特登哈特的生平与著述二、新公共服务产生的背景分析三、新公共服务对新公共管理的批判四、新公共服务的基本理论内涵五、新公共服务的评论与反思二、新公共服务产生的背景分析新公共管理理尤其是“企业家政府”理论在其风靡欧美之时也遭到了一些尖锐的批判。福克斯在作为后现代符号政治的政府再造一文中就提出新公共管理理论内在地存在着矛盾。格林和哈伯尔在论治理和重塑政府对“企业家政府”提出了五点批评。查尔斯古德塞尔提出了与“企业家政府”十大原则针锋相对的十大

4、原则。 在现实层面，在美国遭遇“911”袭击后，“公共服务的尊严与价值以及民主、公民权和公共利益的价值观”等主题更加凸显。古德塞尔对“企业家政府”的批判政府应是由人民通过选出的代表来控制的，而不是企业家；政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；政府应该与私营企业的主要股东合作而非任何一种合伙人；政府应该是灵活的、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；政府活动的社会效果固然重要，但也必须尊重那些为政府服务的雇员；在政府中，采取私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则；简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；减轻财政负

5、担的设想是可行的，但不能无视行政工作本身对公共开支的要求；处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。 教学内容一、罗伯特登哈特的生平与著述二、新公共服务产生的背景分析三、新公共服务对新公共管理的批判四、新公共服务的基本理论内涵五、对新公共服务的评论与反思三、新公共服务对新公共管理的批判(一）NPM的特征专业化管理； 明确目标，测量绩效； 产出控制，强调实际成果； 部门拆分与重组以打破部门本位主义； 引入竞争机制，提高质量降低成本； 吸收和运用私营部门的管理风格和方法； 强调有效利用和开发资源。 新公共服务理论的产生是质疑和超越新公共管理理论（NPM）的一种尝试。 三、新公共服务对新公

6、共管理的批判（二）NPM的核心理念 A、管理的自由化： 管理者必须从政府的繁文缛节的枷锁中解放出来，政治家和其他人必须让“管理者”来管理，要解除规制与分权，使管理过程（如预算、人事、采购）等合理化。 B、管理的市场化取向 竞争； 私营部门管理的普遍化（私营部门的管理实践和技术优于公共部门）； 三、新公共服务对新公共管理的批判（三）NPM的理论资源 管理主义公共选择理论交易成本经济学委托代理理论 三、新公共服务对新公共管理的批判（四）新公共服务对新公共管理的批判对新公共管理把公民视为顾客观点的批判。对新公共管理的“公共利益废止论”的批判。对新公共管理把公共管理者当作企业家的观点的批判。对新公共管

7、理的执行观的批判。对新公共管理的责任观的批判。对新公共管理的“掌舵者”政府角色定位的批判。对新公共管理对人的看法的批判。三、新公共服务对新公共管理的批判1、对新公共管理把公民视为顾客观点的批判。“选择的概念对于顾客这个经济学概念来说是必不可少的”，而在政府中并不像在企业中存在那么多的选择机会。 “由政府提供的许多服务都是具体的接受者可能不希望得到的服务”。 识别政府顾客存在一定的问题。 “政府的所有顾客似乎都具有不同的利益需求。” “有些政府服务是不允许选择的，如对外政策或环境保护，无论你是否想要这些服务，你都必须接受。”三、新公共服务对新公共管理的批判2、对新公共管理的“公共利益废止论”的批

8、判。“当我们开始把公民当作类似于顾客来考虑并且把政府当作类似于市场来考虑的时候，谈论公共利益和按照公共利益行事的需要基本上就没有了。公共选择理论家们就常常会否认作为一个概念或理想的公共利益有意义，而且他们甚至还会怀疑公共利益是否真的存在。” “对公共利益概念的否定伴随着对市场选择模式和多元论政治模式的依赖对民主治理和公共行政领域具有深远的破坏”。对多元论政治模式的依赖有可能使公共利益沦为特殊利益集团的利益，从而损害了构成民主政体之基础的价值观。三、新公共服务对新公共管理的批判3、对新公共管理把公共管理者当作企业家的观点的批判。尽管“企业家精神意味着每个政府代理人应该以他或她自己的利益（或代理机

9、构的利益）为基础来行动”，这种观点鼓励公共管理者把公共的钱看作是自己的，通过激发个人利益来实现公共目的，但是它却“否定了公众在公共资金开支的确定以及公共方案设计方面的作用。” 尽管企业家勇于创新和改革，敢于冒险，但是“他们可能过分冒险，或者对员工横行霸道以及忽视一些原则”，“他们的专心、固执以及扭曲规则的意愿使他们很难受到控制。他们会变成自由的大炮”。三、新公共服务对新公共管理的批判4、对新公共管理的执行观的批判。“在民营化模式中，其理想就变成了政府存在的理由就是要创造一种公司可以在具有或没有政府的承包合同的情况下为顾客提供服务的竞争性环境。” “这样的制度安排对于建立公民权或公民信任没有任何

10、作用。相反，公民则只是被视为并且被当作民营化服务的顾客，他们的行为犹如从一家企业购买一种服务一样”，而“公共精神在这种体制中没有任何地位”。“民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客”。 三、新公共服务对新公共管理的批判5、对新公共管理的责任观的批判。民营化以及试图模仿私营部门的种种努力缩小了责任的范围并且把关注的焦点放在了达到标准和使顾客满意上。这样的方法并没有反映公共部门中多重的、重叠的责任途径，因为私营部门的标准更缺乏严格性。新公共管理并没有适度地强调公法和民主规范。当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就被减少了。在新公共管理中，公共行政官

11、员被视为企业家，他们寻找机会来创造私人的合伙关系并且为顾客服务。这种关于公共行政官员角色的观点很狭隘，它不适合于实现诸如公平、正义、参与和表达公共利益这样的民主原则。 三、新公共服务对新公共管理的批判6、对新公共管理的“掌舵者”政府角色定位的批判。如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决方法。其角色从控制转变为议程安排，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。 “公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位，强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和

12、回应性的公共机构上。” 三、新公共服务对新公共管理的批判7、对新公共管理对人的看法的批判。“新公共管理像泰勒的科学管理一样排除了对团体规范和价值、组织文化、情感补偿/社会补偿以及心理需要和其他非理性需要的考虑。它否定了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念。”教学内容一、罗伯特登哈特的生平与著述二、新公共服务产生的背景分析三、新公共服务对新公共管理的批判四、新公共服务的基本理论内涵五、对新公共服务的评价与反思四、新公共服务的基本理论内涵新公共服务的思想渊源民主公民权理论社区与公民社会理论组织人本主义与新公共行政四、新公共服务理论的基本理论内涵 指关于公共行政在以公民为中

13、心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。 是在对传统公共行政理论和新公共行政理论进行反思和批判的基础上提出和建立的。 主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济自我利益的主导行政模式。 是对传统公共行政理论和新公共行政理论的一种扬弃而非全盘否定。 “新公共服务” 的概念 （1）服务于公民，而不是服务于顾客； （2）追求公共利益； （3）重视公民权胜过重视企业家精神； （4）思考要具有战略性，行动要具有民主性； （5）承认责任并不简单； （6）服务，而不是掌舵； （7）重视人，而不只是重视生产率。 新公共服务的基本观点 四、新公共服务的基本理论内涵1.服务于

14、公民，而不是服务于顾客。“顾客”并不等于“公民”“政府不应该首先或者仅仅关注顾客自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任”。 四、新公共服务的基本理论内涵2.追求公共利益。“新公共服务否认公共利益能够被理解为个人自我利益的聚合” 。“倡导公共行政官员在促进公民界定公共利益和按照公共利益行事时应该扮演一种积极主动的角色” 。“强调政府的角色在于确保公共利益居于支配地位，确保公共问题的解决方案本身及其产生的过程都符合正义、公正和公平的民主规范。” 四、新公共服务的基本理论内涵3.重视公民权胜

15、过重视企业家精神。“公共管理者的职责就不仅仅是或者简单地是做政策选择和执行政策选择。他们还要参与到一个其中公共价值不断地被再表达和再创造的民主治理系统之中。” “如果没有公民对政策制定过程的参与，政策科学可能会处于拉斯维尔所担心的专制的政策科学的危险之中。” 四、新公共服务的基本理论内涵4.思考要具有战略性，行动要具有民主性。“满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任地实现。” “从新公共服务的观点来看，像共同生产这样的机制不是源于市场的概念，二是源于社区的概念。社区的特点就是社会互动，共同的空间感以及共同的契约。” 四、新公共服务的基本理论内涵5.承认责任并不

16、简单。“公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有责任。如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了它的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信对私人利益的自我追求。” “责任机制在民主政策中的最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应 。” 四、新公共服务的基本理论内涵6.服务，而不是掌舵。“公共行政官员已经接受了一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公民权和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂来为公民服务。 ” 公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府这艘航船掌舵，也不应该

17、是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完整整合力和回应力的公共机构。四、新公共服务的基本理论内涵7.重视人，而不只是重视生产率。“如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。 ” “我们需要培育和鼓励这些更高层次的动机和价值观，而不应该把人当作一部机器上的嵌齿或者认为似乎他们只具有为自己利益服务的行为来压抑这些动机和价值观。”教学内容一、罗伯特登哈特的生平与著述二、新公共服务产生的背景分析三、新公共服务对新公共管理的批判四、新公共服务的基本理论内涵五、对新公共服务的评价与反思五、对新公共服务的评价新公共服务对新公共管

18、理理论和实践的误区进行了有力的批判 。公共行政在本质上是以民主宪政为基础的，通过政府整合社会资源，落实民主治理的基本理念，展现公共利益的过程。将公共管理与私人管理相混同，恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色，丧失了其应有的真正意义。五、对新公共服务的评价新公共服务体现了公共行政宪政主义的复归与张扬。 新公共服务的立论基础来自民主公民权理论、社区与公民社会的模型、组织人本主义与新公共行政以及后现代公共行政理论。新公共服务的核心理念与宪政主义主张的公平、代表、正义等民主价值不谋而合，它实际上是对宪政主义公共行政的复归与张扬。 五、对新公共服务的评价新公共服务对于我国建立公共服务型政府具有重要的理论指导作用。 新公共服务所体现的人本主义服务理念，公共服务以公民为主导的思想，公共服务提供过程中的责任政府与服务意识等都对我国建立服务型政府具有重要的理论指导作用。如何通过具体的制度安排与制度设计把新公共服务的理念更好地体现出来，这是值得我们进一步思考的问题。 五、对新公共服务的反思新公共服务只是众多思想流派中的一种，它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，而非简单的否定和颠覆。“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更