海上行政执法体制创建

1、海上行政执法体制创建海上行政执法是我国行政执法体系中的一个重要组成部分，即国家海 上行政执法主体执行海洋法律活动的总称。具体来说，是指国家行政 机关包括政府及其职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资 源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动。1海上 行政执法的范围和内容十分广泛，在范围上包括我国的内水、领海、 毗连区、专属经济区和大陆架等；内同上涉及海洋环境保护、海上交 通安全、海洋资源保护、海洋维权等各个方面。我国是海洋大国，但 绝非海洋强国，长期以来，我国海洋主权一直受到其他国家的侵犯， 在东海、黄海、南海同其他国家存有着不同水准的争端，使得我国海 上行政执法任务繁重。虽然

2、联合国海洋法公约（简称海洋法公 约）的出台，整合了原有的国际海洋法律制度，并确立了新的海上 管辖权制度，各国一般都援引海洋法公约作为自己海上行为或处 理海洋争端问题时的依据，对海洋秩序的维持有其一定的积极作用。 但在涉及至关重要的利益时，如海域划界、岛屿主权归属问题等，没 有哪个国家会在法律规定对己十分不利的情况下还会履行条约义务， 所以，寻找或制造“历史”的主权依据，或索性以“实际占有和控制” 争取利益最大化是国家的首要选择。同时，因为海洋法公约是谈 判和相互妥协的产物，在很多争论性问题上不得不以模糊的方式设立 规则，以求得普遍接受，这种保持的“弹性”或要素的缺失，在一定 水准上，恶化了国际

3、海洋秩序的发展趋势。面对这种局面，我国如何 在国际社会争得话语权，如何实现对争议海域的“有效控制”，是我 国海上行政执法所面临的重要问题，不过，就我国当前的海上行政执 法体制来说，能否适合当前的形势需要，是我们所要思考的问题。一、我国海上行政执法体制现状（一）我国海上行政执法体制的发展新中国成立后，我国海洋事业得 到快速发展，对海洋的管理越来越受到重视。我国海上管理体制的发 展大致可分为三个阶段：第一阶段是1964年以前的分散式管理，因为 我国长期以来重“陆权”轻“海权”的管理思想，导致我国海洋开发 战略不够明确，海上行政执法队伍的建设也相对薄弱，使我国海权屡 受侵犯。为了改变这种局面，我国加

4、快了海洋管理工作的建设步伐， 设立多个部门来增强对海洋的管理，虽然使我国海洋管理的落后局面 有所改善，但同时也造成了执法队伍分散，工作重复的现象。第二阶 段是1964年至1978年，在此期间，主要是以海军管理为主，这种集 中管理的方式虽然取得了一定成效，但并没有在实质上改变我国分散 的管理体制，此时我国的海洋管理体制应是局部统一基础上的分散管 理，而且，在当时的特殊历史时期，海军的政治敏感性，容易与其他 国家产生不必要的纠纷，不利于海洋管理的常态化，与和平发展趋势 相违背。改革开放以后，涉海管理部门持续追求自身的发展，使得海 上行政执法与涉海行业或产业管理权力混淆在一起，从而形成了各自 为政、

5、多头管理、管理分散的局面。这种混乱的局面不但浪费了执法 资源，增加了执法成本，也大大降低了工作效率。而且，这些执法部 门层级较低，缺乏权威性，与增强我国海洋管理的初衷相违背。通过 海洋管理体制的演变能够看出，我国现行的海洋行政执法体制是在我 国社会主义建设初期的行政管理框架下形成的，其根源可推至我国计 划经济时期形成的以行业执法和管理为主的模式，是陆地各行业部门 管理职能向海洋领域的延伸。（二）存有的问题我国现行的海上执法管理体制是在1998年政府机 构改革的基础上形成的，3当前，我国的涉海执法部门包括海洋局、 海事局、渔政、海警等，此外还有环保、检疫、旅游等众多执法部门 参与海洋事务的管理。

6、从我国当前的执法机构设置上看，既有各部门 的横向执法，也有从中央到地方的纵向执法，但没有一支综合的海上 执法队伍，采取的是以各涉海部门执法为主、其他部门协调为辅的执 法体制。从表面上看，属于“各司其职，齐抓共管”，但客观上造成 了机构设置重复、权属不清、效率低下、法律滞后等问题。当前，我 国持续增大海洋事业的投入，各部门的执法船舶、人员和技术装备等 相当完备，不过面对我国的海洋管理，为什么总显得力不从心，鞭长 莫及呢？各部门之间也多次尝试组织联合执法，但效果并不理想，因 为种种原因无法坚持下去。事实上，对于多部门的执法体制，势必会 造成对自己有利的执法活动，你争我夺；对自己不利的执法活动，相

7、互推诿。因为现行的体制问题，在制定海洋环境保护法时，也不 得不将其执法权分散到各个部门，致使该法实施二十多年来，我国的 海洋环境不但没有得到改善，相反污染问题日益严重。由此可见，部 门虽多，效率低下。2000年，广东海监对珠江口地区展开开采海砂用 海检查时，曾与海事机构出现纷争。2001年，广东一桩海洋倾废违法 案件最后以行政诉讼形式对簿公堂，竟主要是为了解决海监与水利部 门各自职责管辖范围的争议。在我国现行执法体制下，面对各执法主 体之间各自为政、缺乏协调，权属不清、交叉执法的局面，出现上述 情形也就不难理解了。在法律层面上，我国相继出台了领海及毗连 区法、专属经济区和大陆架法、海域使用管理

8、法、海洋 环境保护法、海上交通安全法和渔业法等相关法律。同时， 地方政府也颁布了大量的法规和规章。从当前我国有海上执法依据的 立法中能够看出，大多年代较远，如1983年颁布的海上交通安全 法，其中一些规定已经过时，有一些新的职能未能包括进去，面临 着修改的问题。而大量的立法，多层次较低，效力范围有限，且条款 规定较为笼统，缺乏可操作性。如现有的海运反恐立法港口设施保 安规则和船舶保安条例，从法律渊源上看属于政府部门规章， 其效力较低，对于一些基本概念问题没有明确，如缺少对于恐怖活动 的定义。因为缺少对具体问题的详细规定，海上执法人员在具体问题 的处理上，只能以法律层次较低、效力范围有限的规章、

9、规范性文件 甚至是上级的规定作为执法依据，违背了海洋管理工作严肃性和权威 性的要求。在我国当前的法律、法规和管理体制中，涉海执法部门大 多是执行涉及国际公约相关规定的主管机关，在履行国际公约和维护 国家海洋主权时，难免会造成涉海管理部门的分工有交叉或缺位的情 况。如防治海洋倾废、海洋工程建设项目方面，国家海洋局和海事部 门同时具有一定的行政职能。我国海洋倾废管理条例第4条规定， 主管海洋倾废的机关为国家海洋局，而根据我国海洋环境保护法 第79条规定，经我国管辖海域，转移危险废物的，由海事行政主管部 门责令非法运输该危险废物的船舶退出我国管辖海域，并处以罚款。两个主管部门在处理海洋倾废案件方面的

10、权限、协调机制等并不明确， 从而可能会造成执法不利的局面。二、国外海上执法现状及评价因为国际法与国别立法在各领域的侧重点和规定有所不同，使得各国 的海上执法情况也有所区别。通过对外国海上行政执法情况的分析和 比较，能更好地发现我国海上行政执法中存有的问题，并提供可借鉴 的经验。国外海上执法模式及特点当前，国外海上执法模式大致有三种， 即集中管理型、半集中管理型和松散管理型。实行集中管理模式的国 家，大都是发达国家，无论是管理意识还是技术装备，都已具备现代 海洋管理的基本特征，虽然主管机构的职责范围和侧重点有所区别， 但都能满足本国对海洋综合管理的客观需要，集中管理是海洋事业发 展到高级阶段的必

11、然成果。3采用集中管理模式的国家有以下特点: 第一，有专门的国家海洋管理部门，其职能涉及海洋管理的各个领域； 第二，有统一的海上执法队伍；第三，有较为完善的法律法规作为支 撑。美国、加拿大、韩国等均采用集中管理的模式。实行半集中管理 模式的国家，虽然还没有建立专门的海洋职能管理部门，但是通过高 效、多层次的政策协调，同样能够达到对海洋综合管理的目的，是向 集中管理模式过度的阶段。采用半集中管理模式的国家以日本和澳大 利亚为代表，具有以下特点，首先，国家没有统一的海洋管理职能部 门，职能分散在多个部门；其次，已经建立了统一的执法队伍；第三， 有专门的协调结构来协调各相关职能部门之间的矛盾。实行松

12、散管理 模式的国家，其海洋管理职能分散在各个部门当中，且没有统一的海 上执法队伍。实行松散管理模式的国家有俄罗斯和英国等。国外海上执法现状美国美国是采用集中管理模式的海洋强国。其海岸警卫队(USCG)是美国海上唯一的综合执法部门，负责在美国管辖海域执行 国内相关法律和相关国际公约、条约，主要包括：禁毒、禁止非法移 民、海洋资源保护、执行渔业法等。海上安全管理和海上交通管理也 是美国海岸警卫队的重要任务，其担负了大量的海上执法活动。从美 国海岸警卫队的任务能够看出，其职能覆盖了相当于我国海军、海警、 海监、海事、渔政、海关、环境保护等部门的绝大多数业务，它既是 军队，又同时拥有广泛的国内法执法权

13、，不但能够执行本部门的相关 法律，还能够执行其他部门的法律规范，是一支海上综合执法队伍， 是很多国家海上执法队伍建设的典范。随着对应急水平需求的日益剧 增，美国海岸警卫队的作用更加突显，国际海事安全问题，冷战期间 的恐怖活动，海洋贸易的发展和变化以及其他安全形式的发展和变化， 还包括持续增加的人道主义行动等众多问题，毫无疑问的将海岸警卫 队这个美国最小的武装力量推向了 “舞台”的中央，并且成为21世纪 美国国家安全维护的关键力量和领海秩序的“守护者”。美国作为世 界头号海上强国，其海岸警卫队的执法力量在当今世界是首屈一指的。 但美国在处理国际海洋法律事务与海洋权益方面的做法与其海洋强国 的身份

14、不符，它本应在国际法的遵守和执行上为世界各国做出表率。 但是我们相信，即使一个国家的法律再健全、再完善，执法水平再强， 如果没有一种尊重国际法、尊重国际社会的态度，其海洋执法方面的 成就也会大打折扣。（2）日本日本采用的是半集中管理模式，全国没有统一的海洋管理 职能机构，其管理职能分散在多个不同的部门。日本的主要海上执法 力量是海上保安厅。日本海上保安厅成立于1948年5月，主要负责维 护海上治安、确保海上交通安全、海难救助、海上防灾及保护海洋环 境等4个方面职权。日本海上保安厅的中央机构设置有长官、次长和 警备救难监事，其下设立总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情 报部和灯标部等5个职能部

15、和1所海上保安大学，以及3所保安学校。 近年来，因为和平宪法的限制，日本在海外派兵问题上一直不敢大踏 步前进，虽然有几次打着各种幌子突破和平宪法向海外派遣自卫队， 但都遭本国国民及一些亚洲国家的强烈反对。为此，日本又在海上保 安厅上打起了主意，希望借助其地位的特殊性，持续扩大其对外的交 流与合作渠道，以此来增大国际影响力。为此，日本一方面增强了海 上保安厅同其他国家相关部门的交往，另一方面把海上保安厅派出去 实行训练、访问和实行救援任务等。进入21世纪后，日本海上保安厅 的任务重点有所调整，并表现出日益多样化的趋势。增大领海警备巡 逻力度，中、朝船只成为防范重点。因为日本保安厅其名义上是日本

16、国土交通省所属部门，因而能够避免很多法律方面的问题。在处理领 土争端问题等不方便派遣日本自卫队的情况下，日本政府经常动用海 上保安厅控制事态。日本海上保安厅经常派遣巡视船和巡逻机在有争 议的海域巡逻，对我国的钓鱼岛实行实际控制。特别是2001年“可疑 船只事件”中，日本海上保安厅的巡视船公然在我国专属经济区水域 内击沉了该船，这种在日本领海之外击沉不明国籍船只的行为，事实 上已经突破了日本海上保安厅法修正案等法律的约束，对周边邻 国已经构成了现实的威胁。（3）英国英国是世界上唯一采用松散管理模式的发达国家，既没有 专门的海洋管理机构也没有统一的海上执法队伍。英国海事与海岸警 卫队管理局（简称M

17、CA）是英国最主要的海上执法队伍。MCA于1998 年4月1日成立，由英国海洋安全局与皇家海岸警卫队合并而成，为 运输部下属的执行机构，其主要职责包括：负责执行海事安全政策和 国际海事公约；提供24小时的海上搜寻救助服务；英国和到港的外国 籍船舶的安全管理；防止水域污染；英国船舶和船员注册；为海员提 供服务等职权。（三）国外海上行政执法的评价与比较单一化的执法主体通常意味着 一国除该机构外没有另外的实质的执法主体。但这并不影响该机构的 隶属关系和“多重身份”。在上述这些单一化机构设置的国家中，以 美国最具代表性，美国的海岸警卫队是经美国法律授权的唯一海洋执 法主体，它曾隶属于美国交通运输部和财

18、政部，当前隶属于国土安全 部，同时，它又是美国的五大军种之一。类似的还有挪威和阿根廷， 挪威的海岸警卫队直接隶属于军队，阿根廷则直接由海军执法，在和 平时期它们担负着海洋执法任务，所以这些机构具有行政和军队双重 属性。另外，虽然日本的海上保安厅隶属于各自的行政管理机构，在 和平时期与军队没有直接的联系，但是在战争时期，都会转变成军方 的战斗力量。即使如此，因为海洋所涉及的对象和专业领域的多样化， 单一化的执法主体离不开与其他非海事机构的协调和合作。无论上述 国家的海上执法机构是否隶属于军队，如何增强与军队的合作都是其 工作的重点。英国被世界公认为海上强国，其采取的是松散管理的执 法模式，英国皇

19、家海岸警卫队、港务局、北方灯塔部和爱尔兰信号灯 专员都参与了海上行政执法工作。新西兰也是多元化执法模式的代表， 在海上执法主体方面表现的更为繁杂，有时数个部门对相同职责会采 取分工处理的方式，如皇家海岸警卫队负责主要湖泊、海岸和水道的 搜救工作，较大的搜救工作则由新西兰救助协调中心负责，相对较小 的搜救工作是由新西兰警察负责，在必要时也会向皇家海岸警卫队求 助。国家之所以采取多元化组织形式，与该国海上管理机构自身条件 较弱有一定的关系。英国和新西兰的“海岸警卫队”大多是由民间志 愿者组织起来的，所以增设平行机构和多机构共同执法的局面就不难 理解了。过多依赖民间组织和民间力量，虽然能够节省政府财

20、政开支， 并具有很强的灵活性，但也存有着不易统一管理的弊端，其活动也大 多局限在民事领域，如海上设施维护、海上搜寻救助等，在维护国家 主权和海洋安全等问题上，势必离不开军事力量的介入。将我国海上 行政执法与各国执法情况实行整体比较的话，我国海上执法队伍建设 不如美国海岸警卫队，技术和装备不如日本海上保安厅。我国的国内 立法与上述国家相比几乎是空白的，现有的单行法如海上交通安全 法在解决有些具体问题时已经捉襟见肘，更不用说制定直接规范海 上执法机构的专门立法了。通过对上述几国海上执法队伍的考察可见， 海岸警卫队（海上保安厅）的设立都有几十年甚至上百年的历史，并 且权力、人员、技术装备等持续完善更

21、新，实力强大。海岸警卫队（海上保安厅）行使的职能基本上包括四个部分：海上治安、海上环 保、海上交通和海上救助。这些国家的海岸警卫队（海上保安厅）拥 有统一、强大的执法权限，不但具备行政处罚权、行政检查权，而且 具有行政强制权，特别是拥有武装执法、警察司法权等重要的执法权 力。我国海上行政执法要维护国家海洋利益，很多方面需要国家强制 力去保障实施。不过，我国各涉海执法部门与上述几个国家的执法队 伍不同，大多是纯行政机构，如赋予其海上交通安全和防治船舶污染 海域的职责，但没有赋予其武装执法的权力和警察司法权，使执法力 度大打折扣。所以，我国海上管理机构要借鉴国外先进经验，实施内 部改造工程，实行准军事化的发展战略。三、我国海上行政执法体制的改革方向我国著名的海洋战略专家杨金森认为，我国是海洋大国，国务院应该 有一个负责海洋工作的、总揽全局的直属机构，能够采用国际上推荐 的建立海洋委员会的模式，在国务院成立海洋事务委员会，负责海洋 管理的协调工作。4该观点从国家自身利益出发，强调本国海洋利 益，为我国海上行政执法体制改革提供了很好的借鉴作用。另外，有 专家学者指出威胁着我国海洋主权的六大安全问题，一是海洋领土安 全问题；二是海洋资源安全问题；三是