当前高校二级学院权力运行机制研究-

1、当前高校二级学院权力运行机制研究自1984年大连理工大学率先恢复学院制以来，学院制管理已经成为我国高校内部管理体制改革普遍采取的一种模式。学院制管理改革有利于高校学科的发展和教学科研工作的开展，推动了我国高等教育的快速发展和中国特色的高等教育理论体系的逐渐形成。但是，我国大学学院制改革的深度还不够，科学合理的二级学院权力运行机制还没有完全确立。为了加快建设教育强国，进一步促进大学和谐校园建设和科学管理，建立一套科学合理的学院权力运行机制是推进高校学院制改革的一项重要课题。一、当前高校二级学院权力运行机制存在的主要问题及原因分析（一）存在的主要问题作为大学内部管理的中间层次，当前我国高校二级学院

2、的管理机构主要包括院党委（党总支）、院行政机构、院学术民主管理机构等三部分。整体来看，当前二级学院发挥了管理重心作用，运转比较稳定，三部分管理机构分工协作，各司其职。但学院内权力运行也存在一些矛盾和问题，主要表现在：党政权力关系不够清晰、学术权力与行政权力关系不够平衡、民主监督不够到位、学生参与管理不够充分等方面。党政权力关系不够清晰实施学院制以来，我国高校对二级学院领导体制进行了多种尝试，有实行院长负责制的，也有实行院党委（党总支）领导下的院长负责制的，还有如东北师大等高校试行的教授委员会领导下的院长负责制，最近几年不少高校实行了党政共同负责的党政联席会议制度。这些都是对二级学院领导体制的有

3、意义的探索和尝试。然而，仍然有部分高校二级学院存在党政权力关系不够清晰、不稳定等问题，主要表现在：党政之间沟通不够、职责范围界限不明晰，有的事大家都管，有的事却没人管；部分领导重大问题不通气、不集体讨论决策，不照章办事，造成党政班子不团结，工作不协调；还有一些领导回避矛盾，保持表面“和气”。学术权力和行政关系不够平衡尽管我国绝大多数高校实施了学院制管理模式，在二级学院内部设置了一些代表学术权力的各种委员会，如学术委员会、学位评定委员会、教师职称职务评审委员会等，但以“行政权力为中心”的传统在我国高校管理中仍占有主导地位，学术权力发挥作用不够充分，可能影响部分教师参与学院管理和发挥决策咨询作用的

4、积极性。1）学术权力受重视不够。学院权力过分集中于行政系统，大学在有限资源的使用中，行政权力往往占有优势地位，很多学术活动由于涉及教育资源和经费的使用往往受到行政的约束；涉及学术事务的管理或改革，按照规定的程序、规则自下而上的运行方式不多或流于形式，难以保证学术权力对学术事务决策的参与。（2）教授在管理中的作用不够明显。东北师大等高校实行了以“教授委员会集体决策基础上的院长负责制”，这一制度是“教授治学”的探索和尝试。但整体上来看，在多数学院重大问题的决策中，教授及其组织参与决策的途径和方式有限，也缺少参与和影响决策的制度保障，学术权力得不到充分体现。虽然大部分高校的学院已经设置了学术性机构，

5、并且开始注意发挥学术力量参与学校的重要学术事务决策、审议和咨询。但从其构成来看，无行政职务的教授、副教授在学术性机构中所占的比例较少，在学术事务决策中很难充分体现学者的立场和观点。（3）难以对行政院长权力进行有效制约。我国高校二级学院不管实行哪种领导体制，都存在院长权力过大倾向，院长集行政权力、学术权力、重大事项决定权于一身。在部分二级学院中，学院的财权、师资队伍聘任权、职称评审权等事实上掌握在院长一人手中，即使那些实行党政共同负责制的高校也存在这一问题。这是因为，院长往往是行政、学术“双肩挑”，大都是某一学术领域的专家，而书记则不一定是学术专家，导致学院学术权力和行政权力过于集中，如果不能形

6、成对行政院长权力行使的有效制约和监督，就容易导致院长独断行为的发生。3.民主监督不够到位学院内部的民主监督机构主要指学院工会（教代会），此外还包括院共青团（含学生会）等其他民主参与机构。尽管我国绝大部分高校都建立了工会（二级教职工代表大会），但是一些学院领导却不重视工会（二级教代会）工作，削弱了工会、教代会的“维护、建设参与、教育”的职能作用。其次，部分学院二级工会（二级教代会）管理制度还不够规范工会、教代会的议程随意性较大。部分教职工关注的重点、难点、焦点问题不能纳入会议的议程；有的重大决策虽经教代会通过，但会后缺乏有效督办和贯彻执行，最后不了了之没有落实；有的征集提案热热闹闹，处理提案却冷

7、冷清清。院学生代表大会大多仍停留在学生事务方面，参与学院民主管理与监督作用基本被忽略，普通教师和学生事实上很难参与院系事务的管理。4.学生参与管理不够充分尽管大学生参与高校二级学院事务管理已经成为一种趋势，并且不少高校都对大学生参与二级学院管理做了很多尝试，但仍然存在一些问题，主要表现：其一，以担心会影响他们的学业和择业、学生处于心理和生理不成熟期为由，置大学生于大学教学、科研及学术管理之门外。其二，学生权力在实施过程中往往处于被动状态，作用甚微。其三，学生参与学院管理的范围虽然涉及教学、科学研究、社会服务等领域，但是参与管理的活动内容却仅仅是一些极简单的表层工作，作用不明显。（二）原因分析1

8、.高等教育发展历史原因从历史上看，我国高等学校内部没有形成学术力量参与学校管理的传统。新中国成立后，高等学校被视为意识形态的重要阵地，突出强调教育的上层建筑属性，对于教育的功能也是突出政治功能。这样一些认识反映在高等学校管理上，则是服从政治需要，遵循上级指示办事。大学也一直被视为国家的事业单位，套用国家行政单位的管理体制，建立了一套完整的行政管理机构，形成了上令下行的行政管理方式，由此，学术权力在学校管理发挥作用的必要性和可能性受到了很大的影响。2.高等教育管理体制的影响新中国成立以来，我国习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，按行政组织的方式对校、院、系进行权力分配，并赋予其相应的行政级别

9、，确立管理中的隶属和服从关系。客观上造成我国高等教育管理体制统得过死，包得过多，学校没有形成法人治理结构。政府建立了庞大的教育行政机构，并赋予教育机构各种职能和权力，与之对应，高校也建立了庞大的内部行政职能部门，强化了高等学校内部的行政权力，造成学术权力和行政权力的失衡。3.二级学院领导体制的多样化虽然中共中央颁布的中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例（以下简称条例）和中华人民共和国高等教育法等文件和法规，明确规定了高校的领导体制为“党委领导下的校长负责制”，条例也对院（系）党组织的职责做出了一些规定，比如要求院党委（总支）领导学院的党建和思想政治工作，对学院的办学方向和执行国家以及学校的

10、方针、政策和规章制度起保证监督作用，同时积极参与学院行政管理工作重要事项的讨论和决定等，但是对二级院（系）实行何种领导体制却没有明确规定，导致众多高校对二级学院领导体制缺乏统一的认识。4.学院权力制衡监督机制不完善尽管我国高校二级学院中，也设立了教代会、工会、各种学术性组织等多种监督机构，但是由于权力监督机构及其规章制度不完善，缺乏相应的法律依据，并且由于领导对这些监督机构不重视，往往流于形式，使得监督机构长期以来处于从属地位，导致监督乏力。此外，学术权力参与高等学校管理也没有受到应有的重视，即使在一些学术事务委员会中，教师代表也只是在行政部门指定的原则下发挥有限的作用。这样，在大学管理中，教

11、师权力的影响力与完备的庞大的党政体制相比，只是出于从属地位，教师对大学中的大部分学术事务以及大量的非学术事务的发言权有限。二、西方大学学院权力运行机制及其共同特点现代意义上的学院制开始于中世纪的欧洲。因此，探索健全我国学院的权力运行机制，借鉴国外尤其是西方发达国家学院权力运行情况显得非常有意义。西方发达国家的大学有三种比较有代表性的权力结构模式：以欧洲大陆德、法、意等国为典型的学术权力主导模式以美国大学（尤其是研究型大学）为代表的行政权力主导模式，以英国传统大学为典型的学术权力、行政权力均衡发展模式。在此，分别选取德国、美国和英国三国的学院管理经验作比较分析。1.德国学术权力主导模式德国大学校

12、级最高权力机构是大小评议会，大评议会是最高决策机构，大评议会以正教授为主体，负责校长的选举和评议学校规章制度。小评议会即校务委员会，由正副校长、院长、系主任代表、教授代表为主体，也包括校内其他人员和学生自治会代表。评议会是大学的主要决策机构，决策学校重大问题。从评议会的组成看，教授占有相当比重，评议会审议决策的事项不仅有学术事务，还包括重大的行政事项，这一点与美国有所不同。德国高校这种学术权力主导地位不仅体现在学校一级，而且更体现在学部及讲座教授一级，教授及其集体占主导地位。真正的决策机构是部务委员会，通常由1540名成员组成，成员由全部教授、部分非教授教师组成，有时也有部分学生和助教代表参加

13、，学部本身主要起咨询作用。部务委员会负责课程安排、考试和学位授予等事宜，负责向教育部部长推荐空缺讲座职位的候选人和教授被选资格获得者。而学部主任每年则由从部务委员会中选出的教授担任，仅负责处理日常行政事务，没有多大权力。另外，学部之下还有更基层的组织讲座，教授成了大学组织体系的第一级，拥有很大的权力。教授是他研究所的唯一负责人，负责研究和教学等事务。2.英国学术与行政权力均衡发展模式英国传统大学保持行政权力与学术权力基本均衡，把教授会与高校董事及行政人员的适度影响结合起来。在学校层面，通常有包含校务委员会（理事会）、评议会和大学副校长三种权力单位。校务委员会只是形式上的最高权力机构，不介入学校

14、日常事务。而理事会才是真正的最高权力机构，主要职责是筹划经费、制订计划和维修设备。评议会，则是学术管理机构，由全体教授和部分非教授的教职员组成，享有制定学校学术政策的全部权力。理事会和评议会分别作为行政权力和学术权力的代表机构，彼此间的协调通常由大学中的“首席学术和行政官员”的大学副校长组织实施。英国的大学校长只是荣誉职位，学校的工作通常由具有“行政首脑”和“学者观点的主要代表人”双重角色的副校长负责。副校长由校理事会和评议会共同提名，由理事会任命，通常担任评议会主席。这种独特的角色和地位使学术权力与行政权力保持均衡。学院一级学术权力与行政权力的关系同学校层次基本雷同，其决策机构是学院委员会，

15、包括全体教授、非教授系主任，有时也包括全体副教授和高级讲师。除此之外，通常还有其他教学人员的代表参加。因此，学院委员会的规模可能很大，有的达50100人之多。其职责是在院长主持下，在校评议会指导下负责全院有关教学、考试和学术研究的指导、组织和管理，对学术问题实行教授集体决策机制。在做出有关学术领域的管理问题和资源分配问题的决定时，必须经过若干个相互交错的委员会的讨论来决定，实行“学院里的成员作出他们集体的决定”，而不是由主管领导一人说了算，突出学术权力的民主合法性。而院长则由委员会选举产生，通常由教授担任，主要负责财政和学术事务两项工作，在行政权力和学术权力之间起平衡和协调作用。美国行政权力主

16、导模式美国高校大多实行董事会领导下的校长负责制，内部有发达的科层组织。校长是高校的最高行政负责人，一般由董事会推选，向董事会负责。董事会的成员以校外人士为主，校长负责处理学校日常事务和大部分管理权力。同时，在学术管理方面，受欧洲高校传统的影响，美国高校允许教授参与学校管理，坚持学术事务由学者来决定。由于美国不存在讲座制，因而美国高校中教授不像德国、英国高校中讲座教授个人权力那么大，而主要是通过团体权力表现出来。这样，实际上在大学内部形成了以校长为首的行政权力系统和以评议会（教授会）为代表的学术权力系统，董事会主要对学校重大事项进行决策，而将学术事务的决策和日常管理权力交给了评议会（教授会）和校

17、长。评议会由教授或以教授为主的学术成员组成，几乎包揽了学术事务的决策权，评议会的作用反映了学术权力在学校管理中的作用。在学院一级同样如此，行政人员同学者团体复杂地相互交织在一起，被称为“学者团体的官僚化同盟”。院长一般由大学校长任命，具有行政官员的地位，拥有独立于教授团体的权力，对全院几乎所有事务都有较大的影响力，特别是在教师的聘任上。以院长为首的行政机构不仅有任命高级行政官员和教授会的权力，而且负责批准所有的任命。但同时，每个学院还拥有各种各样的教授团体机构，专门负责学院的学术事务。这些团体不定期开会听取各自的院务委员会和院长的报告，并通过集体投票的方式进行决策。行政人员和教授团体也都有比较

18、明确的分工和联合的权限。通常来说，行政人员控制预算，教学人员监督课程，二者共同负责学生工作。总之，尽管美国高校行政权力比较强大，但是学术权力的影响仍然不可忽视，尤其是在学术事务中仍然占有主导地位。国外大学学院权力运行机制的共同特点（1）学术权力与行政权力并存。综合以上分析，可以发现西方大学所有二级学院都存在一个二元权力结构，即学术权力与行政权力结构。以院长为首的行政系统，自上而下贯彻学校决定、行使行政权力；另一个系统自下而上，以教授为主行使学术权力。（2）学术权力地位突出。从历史与现状来看，二级学院都比较重视学术权力的作用，即使是实行行政权力占主导的美国高校。学术权力在学院（或学部）比在学校更

19、能发挥作用，以学术人员为主体的教授会（或部务委员会），通常决定着学院（或学部）的重要事项，而院长或学部长要执行教授会（或部务委员会）做出的决定。（3）教授及其集体在学术问题上有较大的发言权。在实行讲座制的德、法、意等国，讲座教授个人的权力很大，可以管理研究所的研究和教学。而在英美等国，教授的个人权力相对较小，主要通过团体形式来实现的，各学院（或学部）教授集体组织就是教授实现其权力的最有力的机构，在学术问题上享有最高的决策权和发言权。总之，教授在学院中的地位不是依靠行政级别的高低，而是靠其学术威望的大小，其权力的基础也是凭借其对科学知识所作的贡献和同行的认可，其标志是教授研究产出的数量、质量及成

20、果的被引证与奖励情况。（4）内部管理制度化，照章办事。西方大学学院和高校一样，行政人员和教辅人员人数少，队伍精干，许多行政工作由教师兼任。同时为了提高效率，特别讲究上下级和各类管理人员之间分工合作，职责清楚，关系明确，照章办事，赏罚有度。（5）学生权力得到一定的反映。尽管国外大学学生权力相对于行政权力、学术权力而言，仍然处于相对弱势地位，但是国外尤其是西方发达国家相对比较重视学生权力，有关学生权力的法律法规也相对比较健全，并且还成立了各种各样的学生自治组织，保障学生自身权益。三、科学合理的学院权力运行机制应遵循的基本原则对比国内外大学学院权力机制运行成功经验，当前构建我国大学学院权力运行机制应

21、遵循以下原则：1.坚持党的政治领导核心原则作为国家研究学术的中心和思想发源地，大学担负着传承文化、科学研究、培养人才和社会服务的重任，其学术研究与传播直接关系到人们的政治态度和舆论倾向。大学的这种战略地位决定了它不可能超越于政治之外。而二级学院作为大学的基层教学单位，不仅担负着培养广大学生学习成才的重要任务，而且担负着广大学生思想价值观建设的重大使命。高等教育的主要目的就是“培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”。而高校所承担的培养专门人才、开展科学研究和进行社会服务三大任务几乎都是由院（系）直接完成的，因而院（系）是党的教育方针在高校最直接、最具体的执行者。为此，中国共

22、产党普通高等学校基层组织工作条例和高等教育法也都明确了学院党委（总支）在学院一级的政治核心地位。2.坚持行政权力和学术权力并重原则二级学院作为高校的一级权力机构，是集行政、教学和科研于一体的基层行政管理主体。我国现行学院不同于以往的系，具有相对独立的决策权，其职责和管理的事务范围也比较大。因此，为了提高学院运转效率，应该重视行政权力，构建有效的行政管理体制。同时二级学院基层单位还直接承担着教学、科研等有关学术方面的任务，因此也需要高度重视学院学术权力的问题。显而易见，学术权力都在学院权力结构中占有重要的地位。在学院内部，教授的权力大小不是来自行政级别的高低，而是来自教授个人学术威望的大小和同行

23、对其的认可。因此，我国高校二级学院在重新建构权力运行结构时，急需提高学术权力的地位，提高教授及其组织教授会在学生问题上的发言权和管理权。但同时，我们也要看到学术权力运行不当也会带来效率低下等消极后果，毕竟学者不是公共管理专家。因此，在重建二级学院权力运行结构时必须坚持学术权力与行政权力并重原则。3.坚持分权、制衡与民主监督原则虽然国外大学学院也大都实施院长（或学部长）负责制，院长负责协调沟通行政权力和学术权力。但是，国外大学学院实施分权原则，院长与教授会分工负责各司其职。院长权力虽大但不独断，尤其是在涉及重大学术问题时，院长只是作为教授会成员中的普通一员，其表达自己观点的方式也只是投出自己一票

24、，而不能强制要求他人服从。党的十七大报告指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围完善民主管理制度”，“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益”。因此，为了保证我国高校学院内部学术问题的纯洁性，在重构学院权力运行结构时必须要坚持分权、制衡和民主监督的原则避免党政领导尤其是院长权力过大，要建立并完善教职工代表大会、院学生代表大会等基层组织的代表机构，形成广泛参与、民主协商监督、运作有效的制度。四、完善学院权力结构和运行机制的基本路径结合国内外高校二级学院权力运行机制实施的成功经验，并参照上述建构原

25、则，对我国二级学院内部权力运行结构的重新建构，提出如下设想和建议：1.确立党政集体领导、分工合作、共同负责的领导体制，坚持教授集体的学术权力主体地位。（1）党政集体领导、共同负责与分工合作相结合。这种领导体制强调学院党政之间地位平等，而不是主次关系、从属关系、上下关系，要求党政共同对校党政负责，并共同执行校党政的决定。“共同负责”的核心在于，凡涉及学院教学、科研、行政管理和改革、建设发展及师生员工切身利益等重大事项，必须由党政共同讨论决定，其基本表现形式为党政联席会议制度。当然，这种共同负责并不等于工作没有分工，什么事大家都一起做。邓小平同志曾强调：“个人的作用，只有通过集体，才能得到正确的发

26、挥，而集体领导，也必须同个人负责相结合。没有个人分工负责，我们就不可能进行任何复杂的工作，就将陷入无人负责的灾难中。”院长为首的行政系统负责教学管理、科研、学科专业建设、师资队伍建设、实验室建设等职责；而保证党和国家大政方针、学校各项决策的贯彻执行，以及学院思想政治工作、组织建设、作风建设、群团工作等则是党总支的主要职责，由以总支书记为首的党组织负主要责任。（2）坚持教授集体的学术权力主导地位。作为知识传播和科学研究的堡垒，无论何时，学术发展都是大学的根本。因此，在一所大学里，学术领导能否占有一定的地位、得到相应的保证是衡量一所大学办学水平高低、能否出人才、出成果的决定因素。然而，因为二级学院

27、直接承担着教学、科研、学科建设和学术活动等任务，它也就成了高校学术权力的主要集中场所，大学学术的领导地位也就主要取决于二级学院的学术领导地位。为了稳定提升大学的办学质量，也必须在院系层面加强并突出学术权力的重要地位和作用。而学院教师尤其是教授作为学院学术活动的主体力量，自然应该成为学院学术组织发展的决定力量。因此他们最有资格决定专业设置、教学科研计划制订、职称评聘、学科布局等事项。所以说，我国二级学院在实行党政共同负责、分工合作的领导体制的同时，必须坚持教授集体的学术权力主导地位。凡涉及学术（尤其是纯学术）问题时，党政领导可以参与讨论但绝不能以党政权力干涉更不能取代学术权力。2.加强制度建设，

28、健全工作机制（1）完善并强化党政联席会议制度。首先，要明确党政联席会议在学院决策体系中的重要地位。党政联席会议作为党政共同负责、分工合作领导体制的最高决策机构，既是二级学院党政权力组织的最高决策机构，又是学院工作的领导中心，可以主持并参与学术问题的讨论。其次，必须明确党政联席会议所要讨论、决定事项的范围和会议成员。党政联席会议主要负责统揽学院全局工作、协调学院党、政、工、团、学工作，研究决策学院发展规划、年度计划、年度总结、规章制度、重要改革措施、队伍建设、人事安排等涉及“三重一大”问题。但是，在涉及职称评审等纯学术性问题时，党政联席会议必须尊重教授集体的权威，绝不能以党政权力干涉或取代学术权

29、力。最后，必须严格规范决策程序。对党政联席会议参加人员、到会人数、会议主持人确定、重大事项的议题确定、执行情况检查等细节都应作出明确规范。总之，学院党政联席会议讨论决定的事项，应当按照集体领导民主集中、个别酝酿、会议决定的程序进行。此外，还要建立健全院务会议制度，使之成为党政联席会议发扬民主、集思广益、辅助决策的重要载体。学院的重大事项必须经过院务委员会的充分讨论，并达成共识，才能提交党政联席会议讨论。在讨论学生工作或与学生利益有关的问题时，应当邀请院学生会负责人参加；讨论发展规划等重大问题时，还可特邀院外人士参加。（2）强化教授集体（学术委员会等）在学术问题上的发言权和决策权。为了避免党政权力尤其是党政领导权力过大、学术权力过于弱化的现象，应该强化院学术委员会在院学术问题中的决策地位。为此，首先需要明确院学术委员会的各项主要职能：学术领导职能、学术考察职能、制订教学计划、评定学术成果、学术经费使用、组织学术活动、开展学术咨询等。其次，需要明确学术委员会的组成成员，并严格规范会议程序。院学术委员会是在院长领导下的学术性评议、决策机构，目的是让教授、专家在教学、科研、学科建设中发挥集体学术权威作用。学术委员会会